臺北高等行政法院判決
104年度訴更一字第83號
105年6月2日辯論終結原 告 臺灣永光化學工業股份有限公司代 表 人 陳建信（董事長）訴訟代理人 黃帥升律師
王龍寬律師林庭宇律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 林燕秀
鄭邦寧王唯鳳律師上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103 年
6 月16日台內訴字第1030176979號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院103 年度訴字第1256號判決後，經最高行政法院104 年7 月17日104 年度判字第400 號判決廢棄發回，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有坐落改制前桃園縣○○鄉（現為桃園市○○區○○○○段○○區○段00、00地號等2 筆土地（下稱系爭土地），原編定為工業區丁種建築用地，嗣經被告（民國103 年12月25日改制前為桃園縣政府）以98年6 月11日府水河字第09802221292 號公告變更○○○水系主流○○○（自出海口起至○○排水與○○○排水合流口處）河川區域，被告並於內政部99年6 月15日台內營字第0990804311號公告變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第一次通盤檢討）─因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制（下稱99年第一次通盤檢討）公告實施及經濟部99年12月9 日經授水字第09920214681 號公告（下稱經濟部99年公告）後，依據區域計畫法第15條、第15條之1 及製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱編定作業須知）第7 點及第11點至第16點規定，以101 年6 月14日府地用字第1010145887號函檢送改制前○○市○○段、○○段及○○段等3 地段計94筆土地（面積合計17.511735 公頃）○○○鄉○○○段等8 地段計363 筆土地（面積合計101.751234公頃）及○○市○○段○○ 段計32筆土地（面積合計10.488744 公頃），擬由特定農業區、一般農業區、工業區、森林區，調整為河川區，報經內政部102 年8 月20日台內營字第1020808113號函准予核備後，被告以102 年9 月2 日府地用字第10202145561 號公告（關於系爭土地部分，下稱原處分）使用分區圖、使用編定圖暨編定清冊，公告期間自102 年9 月23日起至102 年10月23日止。原告就原處分不服，提起訴願，經內政部103年6 月16日台內訴字第1030176979號（案號：0000000000）訴願決定駁回（關於原處分部分，下稱系爭訴願決定，原告同時就被告102 年9 月2 日府地用字第1020214556號函【下稱系爭函一】提起訴願，另經決定不受理），原告仍不服，提起行政訴訟，經本院103 年度訴字第1256號判決（下稱前審判決）駁回（原告就系爭函一及訴願不受理決定、桃園縣○○地政事務所102 年9 月17日蘆地行字第1021003862號函【下稱系爭函二】起訴部分，另以本院103 年度訴字第1256號裁定駁回），原告提起上訴（裁定部分未據抗告，已確定），經最高行政法院104 年度判字第400 號判決廢棄前審判決，發回本院更為審理。
二、原告主張略以：㈠經濟部99年公告並未依行政程序法第96條第1 項第6 款表明
其為行政處分之意旨及不服救濟方法等，應非行政處分，原告無從對之提起救濟。退萬步言，縱認該公告亦屬行政處分，因最高行政法院91年判字第2319號判例明揭，行政處分之作成，須2 個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。被告自承經濟部公告並未向地主送達，且經濟部公告係先依水利法作成，被告再依據經濟部公告依區域計畫法修正區域計畫等語，故原處分顯係由經濟部及被告等先後本於各自職權先後參與者所做成，屬多階段行政處分，故原告對最後階段、對原告直接發生法律效果且對原告直接告知不服之救濟方法之原處分提起本件訴訟，自為法之所許，且本院應審查各個階段之行政行為是否違法，相對而言，經濟部公告並非最後階段，亦未通知原告，更未依法載明救濟方法，顯非得為救濟之最後階段行政處分。
㈡就同屬於○○○之斷面10～13及斷面48～56河段，被告因顧
及百姓權益而將水道治理計畫線及堤防預定線（即用地範圍線，下統稱為堤防預定線）均採共線劃設，儘可能避免將私人土地劃入河川區，惟原告系爭土地所在之○○○斷面6 至斷面7 河段（下分別稱斷面6 及斷面7 ）卻未比照辦理，違反禁止差別待遇原則與行政自我拘束原則：
1.依被告自己提出之○○○治理會議資料所示：「○○○斷面10～13及斷面48～49計畫河寬偏窄，係受限於兩岸既有防洪設施且都市計畫住宅區緊鄰無法拓寬之故…而斷面49至○○幹線與○○幹線匯流處（斷面49～56）河段，因位於都市○○區段土地經濟價值甚高，除斷面50-1處河道較為彎曲外其餘則趨於直線，在不妨礙洪水排洩下並為顧及百姓權益，計畫河寬修訂為50公尺」，可知基於沿岸土地經濟價值及民眾權益，○○○計畫河寬可為適度修訂，也因此以上河段之堤防預定線係與水道治理計畫線採共線劃設，簡言之，即未將人民之土地劃入堤防預定範圍，被告亦當庭自承該河段係因徵收費用太高，而以防洪工程方式解決。
2.原告於系爭土地上建有多棟廠房及汙水處理池，原處分不僅使系爭土地受水利法各項限制，且被告即得隨時將系爭土地自工業用丁種建築用地改為水利用地或其他用途（依非都市土地使用管制規則第27條附表3 ，河川區原則上不得作為丁種建築用地），屆時沿岸廠房及汙水處理池即面臨罰款及拆除命運，且若無汙水處理池，更將令全廠停擺，近200 名之員工衣食無著，影響原告及民眾之權益甚鉅，被告卻未比照採取共線劃設方式以避免影響人民權益，反而向河道外平移12至21公尺不等方式劃設，而將原告系爭土地一部劃入堤防預定線並改編河川區，違反行政程序法第6 條規定之差別待遇禁止原則與行政自我拘束原則。
3.被告雖主張○○○之斷面10～13及斷面48～56河段兩岸土地公告現值為系爭土地之數倍或數十倍不等，故有以高成本之防洪工法興建堤防之必要性及適當性，並無違反平等原則云云，惟原處分逕將系爭土地之一部分改編為河川區後，屆時沿岸廠房及汙水處理池即面臨罰款、拆除及全廠停擺之命運，其代價絕非公告現值可計算。申言之，若永光一廠因河畔之汙水處理池無法運作而全廠工作停擺，1年損失之營業額即高達約新臺幣（下同）20億元，而全廠
3 萬8000坪之廠房（市值約38億元）、約1 萬坪之土地（市值約38億元）及機具設備（市值約10億元），皆將化為烏有，更將令員工衣食無著，價值以百億計，確實影響原告及民眾之權益甚鉅，絕非僅斷面10～13及斷面48～56河段兩岸土地價值數十分之一而已，甚至有過之而無不及。
再者，斷面6 至斷面7 河段，對岸為林地及農地，並不存在高度經濟活動，被告雖於104 年9 月30日本院準備程序主張不能確定農地未來之發展，依據公平原則，兩邊都要退縮而作成規劃結果云云，實屬將未來不確定之發展利益，與原告因原處分所將直接導致百億元以上之確實損失等量齊觀而為相等之待遇，將不等者等之，更構成違反禁止差別待遇原則等之違法。
4.被告雖主張其於公告堤防預定線時，已考慮儘量利用周邊公有土地云云，惟系爭土地靠○○○側外分明有大片淤積之林地，屬於國有地，此為被告所不爭，是系爭土地縱有再設置堤防、護岸或防汛道路之必要，依被告自己之主張，自得設置於該等國有林地上，無須將用地範圍線畫至系爭土地內。至於被告空言主張兩堤防間之河段仍應維持相當規模云云，並未舉證以實其說，且被告所謂「相當規模」為何？有無必要將堤防預定線劃入系爭土地達12至21公尺？是否不得利用系爭土地旁淤積新生之國有林地？全未敘明，自難認原處分有必要將系爭土地改劃為河川區。㈢被告未依○○○現況，適時檢討水道治理計畫線及堤防預定
線兩線之劃設，逕同30年前之規畫劃入河川區，已有裁量濫用及怠惰之違法：
1.被告稱○○○鄰近系爭土地之河段（下稱系爭河段），本次公告位置與76年公告時相同，76年時係因擔心民眾抗爭，故當時並未通知所有權人亦未調整使用分區云云。惟依據被告提出74年7 月○○○治理規劃報告（下稱74年治理報告）第伍「治理計畫方案研擬」、三「計畫水道線之擬定」、㈡項：「本溪計畫水道線依下列原則研定…㈡考慮現況地形、地貌、流路、河性、維持河道自然平衡」。而經濟部水利署水利規劃試驗所於97年12月完成之「易淹水地區水患治理計畫- ○○○治理規劃檢討」報告（下稱97年○○○治理規劃報告) ，亦重申斯旨，可知○○○河道之劃定原則，應考慮現況地形、地貌、流路、河性、維持河道自然平衡等，並盡量利用河川公地。
2.○○○於75年時之河道確實靠近系爭土地，然隨著○○○河道截彎取直工程之完成，系爭河段開始淤積，85年時河道離系爭河段已較遠，再經10年持續淤積，○○○於95年時已於系爭土地旁淤積出大片新生地，並有眾多植物林木生長其上，且系爭土地靠○○○側大部分即成為堆積岸即凸岸，實無淹水之虞。至104 年時淤積部分則持續擴大，其上之林木更為茂密，有農委會林務局農林航空測量所30年來所拍攝之航空照片可稽，益證○○○河道離系爭土地越來越遠，系爭河段現今之地形、地貌、流路及河性，已與74年治理報告有顯而易見之差異，依前揭○○○河道劃定原則，本次公告位置無論如何不應與76年公告時相同。
3.又依97年○○○治理規劃報告檢附之「○○○主流76年公告計畫洪水位、計畫堤頂高與現況比較成果表（1/2 ）」所示，斷面7 於76年公告之50年防洪頻率計畫洪水位為10.99 公尺，現況之50年防洪頻率洪水位為10.55 公尺，降低近0.5 公尺，可知系爭河段之洪水威脅較30年前更加輕微，本次公告位置不應與76年公告時相同。
㈣被告得顧及百姓權益而採共線劃設，並以工程方式滿足防洪
需求，顯見為達防洪目的實有侵害更小之手段存在，此為被告所當庭自認，被告應採取而未採取，已明顯違反比例原則之最小損害性原則。再者，以○○○最接近系爭土地之斷面
7 為例，依被告於本院前審自行提出之附件1 斷面圖顯示，系爭土地之地表高程為12.7公尺（右岸），已遠高於25年計畫洪水位10.46 公尺，顯見系爭土地本無淹水之虞（事實上亦從未淹水），達成防洪目的之利益甚微，被告卻仍將堤防預定線向河道外平移12至21公尺，導致原告難以利用系爭土地而衍生關廠危機，被告採取方法之損害與所達成目的之利益相較更顯失均衡，亦違反比例原則之狹義比例性原則。被告雖主張變更系爭土地所在之○○○斷面6 至斷面7 河段之防洪工法，將排擠其他公共建設經費，並將造成該河段上下游河道河床沖蝕，導致兩側既有防洪構造物基礎之淘刷云云，惟被告既主張已編列經費徵收河道內側土地，則徵收費用與防洪工法費用相較之下孰多孰寡卻全未為任何證明，其所謂排擠其他建設經費云云根本無憑無據。至於被告空言採取防洪工法將造成上下游河床沖蝕云云，全未舉證以實其說，原告否認之。且若然，何以斷面10～13及斷面48～56河段即得採取防洪工法？何以該等河段不會對上下游造成危險？被告對此更未為合理說明，顯不足採。退萬步言，縱應設置水防道路，亦僅須預留4 至5 公尺，然被告卻將堤防預定線劃入系爭土地達12至21公尺，更顯逾必要範圍，被告更得將水防道路等設置於前述淤積新生之國有林地上，是原處分違反必要性原則及最小侵害原則等比例原則甚明。
㈤被告一再主張系爭土地建有堤防，屬非平岸排水，故須預留
堤基、水防道路及養護保留用地等云云。惟系爭土地並未建有堤防，依被告於本院前審自行提出之被證24號第1 頁顯示，該河段之內海堤防係建於系爭土地隔壁之00地號土地，顯見被告連系爭土地是否建有堤防都不清楚，即逕劃入河川區，益證被告不僅濫用裁量權（與防洪目的不符），亦屬裁量怠惰（應審酌而未審酌）。所謂「平岸排水」，係指計畫洪水位低於河岸，故無需預留堤防等用地，而「非平岸排水」則指計畫洪水位高於河岸，故須預留較大之空間設置堤防等，然如前所述，依被告自行提出之○○○斷面資料即知，系爭土地之地表高程為12.7公尺，已遠高於25年洪水位10.46公尺，是依客觀資料即知系爭土地屬於平岸排水情形，卻無視於此，反而認為系爭土地為非平岸排水，故需將堤防預定線劃入系爭土地達12至21公尺不等範圍，亦顯屬裁量濫用及裁量怠惰。審查委員於○○○治理會議中已要求被告須考量私有地及建物遭畫入河道問題：「（林顧問○木審查意見：○○○斷面4 ～8 右岸及46～48及涉及都市計畫區內兩岸諸多私有地及建物劃入河道內應詳細查明其實際情形補充說明，必要時配合斟酌妥處。計畫河寬不變用地範圍若有變動均應有充分之說明）處理情形：遵照辦理，已予以妥處，另用地範圍變動部分，請詳P.25陸、水道治理計畫修正圖籍所述。」被告根本全未斟酌處理，即逕將系爭土地劃入河川區，亦有裁量怠惰之違法。
㈥原告分別於68年及74年購入系爭土地，並於68年設立永光一
廠，被告主張之70年間○○○水道治理計畫線及用地範圍線當時尚未劃設，而原告陸續自69年至79年間於系爭土地靠○○○岸處興建廠房、控制室及汙水處理池等，並歷次向被告申請使用執照均經准許，於接獲系爭函二之前，並不知悉70年間○○○水道治理計畫線及用地範圍線之存在。被告於本院104 年11月25日準備程序亦當庭承認○○○於70年間公告時，因為行政程序法尚未施行，當時省政府並沒有通知地主等語，可知○○○於70年間劃設用地範圍線時，原告確實無從知悉系爭土地部分位於○○○河川用地範圍線範圍內。
㈦聲明求為判決：系爭訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠有關原告指出○○○斷面10～13及斷面48～56河段之水道治
理計畫線及堤防預定線均採共線劃設，惟原告系爭土地所在之斷面6 、7 河段未比照辦理，以及否認縮減河寬將對上下游造成沖蝕影響一節：
1.97年○○○治理規劃報告僅就斷面10～13及斷面48-1～48-11 都市○○區段，因考量此兩段都市計畫使用分區多為商業區、住宅區等高密度利用之土地，在排洪無虞並顧及影響對象眾多，土地價值高且地上改良物密集等條件下，故採以較高成本之防洪工法興建堤防，有所適當性。系爭土地104 年度公告現值分別為13,689元/ 平方公尺及13,832元/ 平方公尺，而斷面10～13及斷面48-1～48-11 其土地公告現值為系爭土地數倍至數十倍間不等，土地價值相差甚鉅，且斷面10～13及斷面48-1～48-11 兩岸影響戶數動輒上百戶，堤後間接受益民眾及保護對象數量更為可觀，與其他河段之農業區或工業區，工程所達效益不可相比同議，是斷面10～13及斷面48-1～48-11 河段實有以高成本之防洪工法興建堤防之必要性及適當性，承前可知，○○○治理計畫亦無對斷面6 、7 而有針對性或違反平等原則之情事；退步言之，○○○治理計畫之研擬，除顧及計畫可行性、安全性及經濟性外，尚以不違反河川自然穩定平衡趨勢，發揮河川排洪、取水等功能，經現地實際測量勘查後，以水文水理審慎分析，歷經多次專家、學者審查修正後核定實施，本計畫具有相當之公正性、可靠性，倘今因少數利益，而調整計畫執行之方式、提高治理工程所需經費，暫不論其變更工法之可能性，就其所需提高之工程經費論之，勢將排擠其他河川之治理及公共建設之經費，影響其他公務之推行，豈可謂之公正？再退萬步言之，縱今調整斷面6 、7 工程計畫，改以經費較高，與斷面10～13及斷面48-1～48-11 河段相同之築堤束洪、加速洪峰通過之工法施行，其將造成該河段上、下游河道河床之沖蝕，而導致兩側既有防洪構造物基礎之淘刷，並危及上游攔河堰結構安全，對於其鄰近河段之堤後對象造成莫大之潛在威脅，反有違比例原則。
2.○○○主流計畫河寬係依據74年辦理治理規劃計畫河寬成果，並進一步考慮：⑴暢洩計畫洪水量，維持排洪能力。
⑵參照一般計畫流量與河寬關係。⑶河槽穩定寬度及彎曲段拓寬原則。⑷考慮現況地形、地貌、流路、河性，維持河道之自然平衡。⑸儘量利用既有堤防、護岸等防洪設施並繼以銜接新建工程。⑹顧及跨河構造物（橋樑、攔河堰）之安全性及功能。⑺儘量配合都市計畫土地分區使用。
⑻儘量利用河川公地等原則並參酌實際現況之需求，經水文水理分析演算，以及利用公告之都市○○○○○道用地或綠地，並平滑連接現有防洪工程，檢討出因地制宜、最合適之治理方式，並依法公告治理計畫堤防預定線作為河段治理工程用地範圍依據，其所用地面積已採最小限度範圍，並已考慮儘量利用周邊公有土地。
3.本次○○○檢討計畫河寬時，依前述原則及參酌實際現況之需要，針對河寬相關公式並參酌國內及日本一般計畫河寬與計畫流量之公式，進一步分析比較，依其成果檢討出○○○斷面5 ～9 為70至80公尺。斷面10～13流經○○都市繁華區，河幅受兩岸之開發利用早較為狹窄，惟於規劃時本段防洪工事尚具規模，但部分河段流速仍過高，故以設置護岸防止沖刷並加速洪峰通過方式治理。另斷面48～56流經○○○○都市繁華區，亦有河幅受限情形，本段平均坡降較緩，屬○○○形成以來經過百萬年沖刷平衡形成的狀態，而平衡狀態涉及○○○流量、底床存在的卵礫石大小等因素，在河相學中有提及這些互為影響的關係，是以本河段的規劃是順應自然的原則下所為之結果。斷面10～13及斷面48～56乃是以人為工程方式，局部調整○○○的天然形態的結果，在不符大自然平衡方式的設計下，必須要有更多配套措施並且存有一定的風險，惟在規劃當時的工程師多有人定勝天的想法，是以得到如此的規劃。以人工渠化的方式，減少天然河川中存在的砂石造成的影響，並且位於河段的上、下游設置攔河堰控制，提高河道穩定平衡，才能達到築堤束洪加速洪峰通過方式治理，此乃當時的工程師不得不產生的因地制宜治理策略。
4.在天然河川形態中，○○○屬於蜿蜒型河川，而系爭土地位於河道蜿蜒處且位於凹岸沖刷側，倘束縮本段計畫河寬，除有違前述○○○天然狀態外，河道通洪斷面縮減，將造成洪水位抬升、流速增加等情形，而河段流速增加的情況下，將導致轉彎的沖刷強度增加，護岸堤防損壞的風險也相對提高，是以本段實無縮減河寬的空間。
5.綜上，○○○主流計畫洪水量採用50年重現期距之洪峰流量，其治理計畫係為全流域性整體考量，斷面10～13及斷面48～56均係因於規劃時受限該河段兩岸開發較早河幅受限，且流經都市精華區土地經濟價值甚高，兩岸人口密集，又防洪工事均已具相當規模，爰於排洪無虞條件下並為顧及眾多民眾權益，改採以綜合治水配合橋梁改建、活動式攔河堰、渠道人工化等方式治理，餘各河段因保護對象多為農地、荒地或工業區等人口較為零星、土地經濟價值較低之地區，則依水理分析及計畫河寬檢討原則劃設適宜之堤防預定線及計畫堤頂高。
㈡原告主張系爭土地地表高程高於計畫洪水位，應採以對原告
侵害較小之平岸排水方式劃定堤防預定線，而有違比例原則，且未依區域排水集水區域及治理計畫堤防預定線劃定原則（下稱堤防預定線劃定原則）規定，以寬度4 至6 公尺設置水防道路，逕將水道治理計畫線向外平移12至21公尺不等方式劃設堤防預定線違反該劃定原則云云，惟：
1.系爭土地位於○○○河心累距樁位2K＋100 至2K＋390 間，依○○○治理規劃報告附錄7 成果，其斷面高程為5.34至12.78 公尺間，多仍未滿足本段○○○治理規劃50年重現期距不溢堤計畫堤頂高程11.62 至11.80 公尺之需求，而原告主張斷面6 、7 與計畫堤頂高程相近，應以侵害較小之平岸排水方式劃定堤防預定線，與事實不符，自不可採。另○○○為經濟部公告之縣（市）管河川甚明，自無原告主張堤防預定線劃定原則之適用。續查水利法施行細則第58條規定，堤防預定線範圍除包括水道治理計畫線範圍，並包括堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用地等附屬設施外，以及應實施安全管制之境界範圍，是本段○○○治理規劃自水道治理計畫線外留設12至21公尺範圍，非僅就考量其現況土地高度是否滿足治理計畫標準單一要件，尚包含堤防及其必要附屬設施及應實施安全管制之境界線。
2.原告主張系爭土地地表高程滿足計畫堤頂高程，且應屬高地平岸排水，現地亦已設置護岸，無需徵收系爭土地新建護岸之必要等語，惟水利法施行細則第58條，堤防預定線指自堤外之堤趾線起，包括堤基、堤內水防道路、歲修養護保留使用地及應實施安全管制地之境界線，因此不論系爭土地是否屬平岸排水或現況護岸是否已滿足防洪需求，均應自水道治理計畫線至堤防預定線間留設空間設置水防道路、歲修養護保留使用地及應實施安全管制地，且計畫用地範圍係配合天然河川河道位置興建堤防所必須之用地，並無其他可替代地區。
3.○○○規劃報告考量整體流域，針對○○區及○○區加蓋影響通洪能力及攔河堰抬升水位等問題，並將○○區及○○區易淹水區塊一併檢討考量，研擬綜合治水對策，規劃報告內共擬訂3 種○○○治水方案，另針對○○加蓋段擬訂5 種治理方案，在工程可行性、工程經費、用地經費、維護管理、洪災損失及工程效益等各方面綜合評估後，擇定○○○整體治理計畫並依計畫執行工程，於工程經費估價方面係參考行政院公共工程委員會編制之「公共建設工程經費估算編列手冊」之規定，再依各項工程數量估算總工程費，並加計所須設計監造作業費、用地及地上物拆遷補償費等費用估算，其中用地補償費是以公告現值加四成方式估算，另地上物補償方式則依土地徵收條例規定按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。
4.斷面6 至斷面7 雖為原告所謂的平岸排水，惟經現場調查，斷面7 上游原告工廠放流口的堤防頂高度高於廠區，非屬平岸排水；斷面6 的下游處斷面5 ，堤防頂高度高於現有工廠廠區，亦屬非平岸排水，而就河川用地範圍線劃設原則，因為前後二端為堤防時，為使得水防道路暢通，防汛作業可以順利進行，是以中間河段仍應維持相當規模。
5.又經口頭洽詢水利署，有關河川治理用地範圍線劃設，如有遇無保護對象、且無必要施設堤防或護岸等設施時，可以規劃紅黃共線，是以有關斷面5-1 與斷面6-1 之間，左岸紅黃共線之情形，應屬此種情形。
㈢有關○○○用地範圍線劃設及歷次檢討情形，說明如下：
1.○○○水道治理計畫用地範圍線最初由臺灣省政府76年4月18日76府建水字第147888號公告，經第1 次檢討修正後，由前揭經濟部99年公告第1 次修正之○○○水道治理計畫用地範圍線迄今，目前現行版本是經濟部99年公告。所以歷來僅有76年原公告及99年第1 次修正之公告。
2.系爭土地範圍水道治理計畫用地範圍線，於99年9 月之○○○治理基本計畫（第1 次修正）第28頁表8 有記載系爭河段不變，所以76年最初公告與99年第1 次修定公告之位置不變。
3.經濟部水利署於105 年1 月22日經水河字第10553013920號函復，關於○○○74年治理報告及治理基本計畫相關規劃檢討會議紀錄、劃設原則等相關資料因年代久遠，已無資料可提供。
4.有關74年治理報告第53頁治理計畫方案研擬的三、計畫水道線之擬定中有說明：㈠盡量利用現有堤防、護岸等防洪設施。又同本規劃報告，第60頁圖5-1 有標示內海堤防為現有防洪工程措施，所以依前述原則將系爭河段治理計畫線（黃線）與現有防洪設施重合。第78、79頁已有敘明治理計畫原則及施作堤防護岸之標準圖，而紅線及黃線之間為施作水利設施的範圍，並以依當時現有之內海堤防位置劃設黃線，並依照工程設置範圍的寬度劃設紅線，而規劃得到本河段第1 次公告之結果。
5.被告104 年11月18日所提之補充答辯狀所附證4 係節錄「河川區域劃定及變更原則與審查要點」之附圖。所附證2所示圖上的線，係用地範圍線（紅線）及治理計畫線（黃線）共線情形的畫法，而共線河段與未共線河段會存有不連續的方形部份。查該段紅黃共線，係因為規劃無須施作護岸或堤防等水利設施，所以規劃為紅黃共線。
㈣經濟部99年公告水道治理計畫用地範圍線，係依據水利法第
82條規定，性質為一般處分，因其相對人並非特定，故無法採取個別送達方式，而應以公告代替。又原處分係依據內政部99年第一次通盤檢討及經濟部99年公告，將系爭土地經區域計畫定期通盤檢討變更為河川區，故依內政部90年6 月15日台（90）內中地字第9008853 號函釋，應認原處分並不具有行政處分性質。縱認原處分有行政處分性質，相關水道治理計畫地範圍線均已由經濟部99年公告在先，原告就原處分提起爭訟，事實上已難發揮救濟功能。
㈤聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有原處分（前審卷第29頁）、系爭函一（前審卷第28頁）、系爭函二（前審被告答辯卷被證11）、被告98年6 月11日府水河字第09802221292 號公告（前審被告答辯卷被證2 ）、內政部99年第一次通盤檢討（前審被告答辯卷被證3 ）、被告10
1 年6 月14日府地用字第1010145887號函（前審被告答辯卷被證7 ）、內政部102 年8 月20日台內營字第1020808113號函（前審被告答辯卷被證8 ）、經濟部99年公告（本院卷第
189 頁）、土地登記謄本（訴願卷第86、87頁）在卷可稽，自堪認為真正。兩造之爭點：系爭土地上水道治理計畫線或堤防預定線（即用地範圍線）之劃設，得否於本件訴請撤銷原處分程序中爭執？原處分將系爭土地部分變更為河川區，有無違誤？
五、本院之判斷：㈠按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第
十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」第15條之1 第1 項第1 款規定：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更：一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。」第16條第1 項規定：「直轄市或縣（市）政府依第十五條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其編定結果，應通知土地所有權人。」第17條規定：「區域計畫實施時，其地上原有之土地改良物，不合土地分區使用計畫者，經政府令其變更使用或拆除時所受之損害，應予適當補償。補償金額，由雙方協議之。協議不成，由當地直轄市、縣（市）政府報請上級政府予以核定。」又依內政部於99年5 月26日修正發布編定作業須知第7 點規定：「非都市土地使用分區之檢討原則：㈠區域計畫依區域計畫法第十三條規定通盤檢討變更後，直轄市或縣（市）政府地政單位應會同農業、建設、水利等相關單位就特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、河川區依區域計畫土地分區使用計畫之劃定原則與標準，辦理劃定或檢討變更使用分區；未劃定或檢討變更為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、河川區者，維持原使用分區；擬新劃定或檢討變更為工業區、鄉村區、風景區、特定專用區者，應依區域計畫規定之原則、標準，經區域計畫擬定機關同意劃定或變更之範圍辦理。各種使用分區之劃定或檢討變更原則如下，劃定或檢討變更標準如附錄。並依照各該區域計畫擬定機關配合通盤檢討作業所擬之非都市土地分區調整作業要點辦理。……9.劃定或檢討變更為河川區－下列之土地得會同水利主管機關等劃定為河川區：⑴經水利主管機關依法公告○○○區○○○○道治理計畫用地範圍內或堤防預定線內之土地，並以其較寬者為界劃定。……」（編定作業須知於100 年11月9 日再經修正，上開「9.劃定或檢討變更為河川區」⑴規定，僅配合文字修正為：「經水利主管機關依法公告○○○區○○○○道治理計畫線或堤防預定（用地範圍）線內之土地，並以其較寬者為界劃定。」規範內容並未實質變動。）㈡又按處分時即於88年7 月15日修正公布水利法第82條規定：
「水道治理計畫線或堤防預定線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用但不得逕為分割登記。」（該條於
103 年1 月29日修正公布為：「（第1 項）水道治理計畫線或用地範圍線內之土地，經主管機關報請上級主管機關核定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止水患，並得限制其使用。（第2 項）水道治理計畫線或用地範圍線內之土地經公告實施後，主管機關應定期辦理通盤檢討。但因重大天然災害致水道遽烈變遷時，得適時修正變更。（第3 項）主管機關依第一項公告之水道治理計畫線或用地範圍線內施設防洪設施所需之用地，或依計畫所為截彎取直或擴大通洪斷面辦理河道治理，致無法使用之私有土地及既有堤防用地，應視實際需要辦理徵收。（第4 項）河川區域內依前項致無法使用之私有土地，其位於都市計畫範圍內者，經主管機關核定實施計畫，而尚未辦理徵收前，得準用都市計畫法第八十三條之一第二項所定辦法有關可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、移轉方式及作業方法等規定辦理容積移轉。（第5 項）前項容積移轉之換算公式，由內政部會同經濟部訂定。」）再按92年2 月6 日修正公布水利法時增訂第78條之2 規定：「河川整治之規劃與施設、河防安全檢查與養護、河川防洪與搶險、河川區域之劃定與核定公告、使用管理及其他應遵行事項，由中央主管機關訂定河川管理辦法管理之。」（該條於103 年1 月29日修正公布時增訂第2 項，原條文移列第1 項）經濟部依上開授權於96年1 月17日修正發布河川管理辦法第6 條第1 款規定：「本辦法用詞定義如下：一、河川區域：指河口區及依下列各目之一之土地區域：㈠未訂定河川治理計畫或未依本法第八十二條劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線者，為本法第八十三條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。但依河川治理計畫所訂堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並經公告者。㈡依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地，並經劃定公告。……」第7 條第1 項及第2 項規定：「河川區域之劃定及變更，除前條第一款第三目外，由管理機關測定，報主管機關核轉中央主管機關核定後，由主管機關公告並函送有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽；中央管河川由水利署測定，報中央主管機關核定公告，並函送當地直轄市、縣（市）主管機關轉由有關鄉（鎮、市、區）公所揭示及公開閱覽。」「前項公告劃入河川區域內之公私有土地在未經變更公告劃出前，管理機關應依本法及本辦法相關規定限制其使用。」上開法規命令核無逾越授權範圍，亦未與母法意旨牴觸，應可援用。
㈢末按行政程序法第92條規定：「（第1 項）本法所稱行政處
分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2 項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」第110 條第3 項規定：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」訴願法第14條第1項、第2 項規定：「（第1 項）訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。（第2 項）利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」㈣經查，原告所有系爭土地，原編定為工業區丁種建築用地，
經被告以98年6 月11日府水河字第09802221292 號公告變更○○○水系主流○○○（自出海口起至○○排水與○○○排水合流口處）河川區域，被告並於內政部99年第一次通盤檢討公告實施及經濟部99年公告後，依據區域計畫法第15條、第15條之1 及編定作業須知第7 點及第11點至第16點規定，以101 年6 月14日府地用字第1010145887號函檢送改制前○○市○○段、○○段及○○段等3 地段計94筆土地○○○鄉○○○段等8 地段計363 筆土地（包括系爭土地）及○○市○○段等3 段計32筆土地，擬由特定農業區、一般農業區、工業區、森林區，調整為河川區，報經內政部102 年8 月20日台內營字第1020808113號函准予核備後，被告以原處分公告系爭土地之使用分區圖、使用編定圖暨編定清冊，公告期間自102 年9 月23日起至102 年10月23日止。被告同時以系爭函一通知改制前桃園縣○○市公所（現為○○區公所）、○○市公所（現為○○區公所）及○○鄉公所（現為○○區公所）等將上開公告張貼公告欄，並將編定圖冊陳列於適當地點展示，副本同時抄送○○地政事務所、○○地政事務所及○○地政事務所，請其協助將土地使用編定結果通知書送達土地所有權人或土地登記簿所載管理人或管理機關。○○地政事務所遂以系爭函二附非都市土地使用分區調整編定結果通知書通知原告，有被告98年6 月11日府水河字第09802221292 號公告（前審被告答辯卷被證2 ）、內政部99年第一次通盤檢討（前審被告答辯卷被證3 ）、經濟部99年公告（本院卷第189 頁）、被告101 年6 月14日府地用字第1010145887號函（前審被告答辯卷被證7 ）、內政部102 年8 月20日台內營字第1020808113號函（前審被告答辯卷被證8 ）、原處分（前審卷第29頁）、系爭函一（前審卷第28頁）、系爭函二（前審被告答辯卷被證11）在卷可稽。
㈤本件原告主要爭執系爭土地部分遭被告原處分違法變更為河
川區，主張劃定該河川區之界線與76年原公告堤防預定線範圍相同，並未重新審酌系爭土地所在之斷面6 、7 已高於25年計畫洪水位甚多之現況，採取平岸排水方式已足，無庸再將系爭土地之河段以水道治理計畫線向外平移12～21公尺，或應如斷面10～13、48～56等河段，以工程方法克服防洪問題，將水道治理計畫線與堤防預定線採共線劃設即可，原處分有違禁止差別待遇原則、行政自我拘束原則及比例原則，又經濟部99年公告未對其送達，內容為伊所不知，且與原處分間屬多階段行政處分，其仍得於本件對該公告加以爭執云云。惟查，關於系爭土地上河川區之界線（河川區域線），實即經濟部99年公告所劃設之堤防預定線即用地範圍線（其較水道治理計畫線之範圍更寬，依編定作業須知第7 點㈠9.原則⑴規定，即以較寬者為界），有被告提出經濟部99年公告及堤防預定線之河川圖籍第5 、6 號影本在卷可稽（本院卷第292 、293 頁，黃線為水道治理計畫線，紅線為堤防預定線即用地範圍線）。並據被告以上開101 年6 月14日府地用字第1010145887號函報內政部時，於說明欄記載：「二、查本案（縣管河川：○○○）前經經濟部以99年12月9 日經授水字第09920214681 號公告水道治理計畫線及堤防預定線河川圖在案，是本案係依作業須知第7 點㈠9.劃定或檢討變更為河川區檢討原則⑴規定辦理……。三、本案土地依作業須知第13之1 點第3 項第2 款規定，屬配合水利主管機關變○○○區○○○○道治理計畫線而辦理變更者……」甚明（前審被告答辯卷被證7 ），且有被告水務局103 年2 月25日桃水河字第1030006203號函：「二、本案地號部分位於○○○堤防預定線範圍內，是以依河川管理辦法第6 條規定，將河川區域線與堤防預定線重合。」可稽（前審被告答辯卷被證23）。又查，經濟部99年公告上開水道治理計畫線及堤防預定線，係依水利法第82條規定對物之性質及法律地位為規制之公告，依行政程序法第92條第2 項規定，性質應屬對物之一般處分。該行政處分迄今既未遭撤銷、廢止，亦未因其他事由而失效，依行政程序法第110 條第3 項規定，其效力自然繼續存在，並對系爭土地及原告仍具有規制效力。再者，經濟部99年公告於99年12月9 日公告至今已逾3 年，其內容無論原告是否知悉，依訴願法第14條第1 項、第2 項規定，原告已不得提起訴願加以爭執。此外，經濟部99年公告之法律依據為水利法，目的為公告水道治理計畫線及堤防預定線，而原處分之法律依據為區域計畫法，係公告系爭土地之使用編定，其目的、功能與法律依據均屬不同，並無多階段行政處分之關係可言。是原告自不得於本件再就經濟部99年公告之水道治理計畫線或堤防預定線（即用地範圍線）之合法性為爭執，其上開主張，均無可採。
㈥從而，被告原處分係依內政部第一次通盤檢討，並配合水利
主管機關有關水道治理計畫線及堤防預定線之公告，將系爭土地部分變更使用編定為河川區，報經內政部准予核備後而為公告，自屬有據。原告之主張，則非可採。
六、綜上，原處分並無違誤，系爭訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無逐一論述必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 30 日
書記官 何閣梅