臺北高等行政法院判決
104年度訴更二字第114號108年8月16日辯論終結原 告 國防部代 表 人 嚴德發（部長）訴訟代理人 徐克銘 律師複代理人 廖福正 律師被 告 楊敦和等122人 （詳如附表一所示）訴訟代理人 如附表一訴訟代理人欄所示上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟。經本院民國102 年4 月1 日101 年度訴字第442 號判決後，原告不服，提起上訴，迭經最高行政法院102年度判字第600號、104年度判字第484號判決廢棄原判決，發回本院更審，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用除確定部分外，由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、被告楊敦平、楊敦舫、楊敦正、楊敦義、劉靈欽、劉年欽、崔菊秀、倪菱菱、倪茜茜、倪嘉亨、倪蓓蓓、倪汀諾、倪嘉昇、劉曹繼淑、李智琦、張大麗、褚元善、朱震宇、桑柳娟、邱趙麗芬、趙麗莉、于李愛貞、于中堅、于中毅、朱安華、朱邦華、林蔚川、黃中瀛、高令、魏淑美、魏學湧、李品萍、馬道鈞、李賴惠、李安頂、張安麒、張國光、、劉志福、劉志強、劉志勇、劉志珍、劉志紅、劉志梅、劉秀珍、張人瑞、李定海、李蓮芝、蕭水明、張秀妍、張逸嫻、張玉玲、王公天等受合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由原告聲請而為一造辯論判決。
二、本件原告起訴後，其代表人已由高華柱陸續變更為嚴明、嚴德發，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
貳、實體部分：
一、事實概要：緣臺北市「達德一村」（下稱「達德一村」）因臺北市政府教育局為興辦龍門國中，而撥用當時原告暨所屬管○○○區○○段3 小段486 、487 、506 等地號土地3 筆，需拆除原告列管之達德一村眷戶20戶及和平東路散戶43戶，合計63戶。原告前於86年1 月間依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）令頒「國軍老舊眷村改建各項輔（補）助款結報作業要點」，敘明公共設施（含學校用地）列為不可計價土地，原眷戶購宅以房價80% 為輔助上限。嗣87年間因考量公共設施若經有償撥用，其與一般土地處分得款無異，從而於87年
4 月令頒「國軍老舊眷村改建土地處分得款處理作業要點」，將有償撥用之公共設施用地亦列為可計價土地，有償撥用得款可輔助原眷戶購宅，但以不超過房價為原則。前述龍門國中預定地，經臺北市政府核撥達德一村及和平東路散戶土地有償撥用款計新臺幣（下同）16億餘元，從而原告將此有償撥用款亦將之計入土地得款，以房價100%為輔助上限給付予各該眷戶。嗣後審計部於辦理眷改基金財務收支及決算抽查時，發現達德一村原址土地全數為公共設施用地，經臺北市政府有償撥用為龍門國中校舍用地，惟原告於辦理達德一村遷建時，將上開公共設施用地列為可計價土地，致全額輔助原眷戶全體。案經原告一再申復，審計部遂就本件於96年
9 月5 日以臺審部二字第0960003103號函（下稱「96年9 月
5 日函」）請行政院釋復，嗣經行政院秘書長於96年10月11日以院臺防字第0960044356號函覆略以：臺北市政府有償撥用該村原址公共設施用地之價款，自不宜納入輔助購宅款可分配總額計算；否則亦與眷改條例施行細則第5 條、第17條之規定意旨不合（下稱「96年10月11日函」）。原告基於行政院秘書長96年10月11日函之意旨，於98年12月1 日以國政眷服字第0980017345號函被告依該函所附之「溢發輔助購宅款繳還說明函」主動繳回溢發之輔助購宅款（下稱「原處分」），因被告拒絕繳回，原告遂提起本件行政訴訟。經本院101年度訴字第442號判決將原告之訴駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院102年度判字第600號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，本院102年度訴訴更一字第137號判決復將原告之訴駁回，原告提起上訴，最高行政法院104年度判字第484號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：㈠原告係眷改條例之主管機關，於88年間辦理達德一村眷戶拆
遷補償事宜時，依眷改條例規定給予被告輔助購宅款，此乃屬公法上具體所為之決定或其他公權力措施，並對外直接發生法律效果之行政行為，當屬一授益行政處分。原告嗣後以原處分通知被告於98年12月31日前繳還溢發之輔助款，故原告係屬適格當事人，而被告為原眷戶或原眷戶之繼承人，亦為當事人適格。又本件龍門國中預定地，經臺北市政府核撥達德一村及和平東路散戶土地有償撥用款計16億餘元，原告於當時將達德一村原址土地列為國有可計價土地，並將該有償撥用款計入土地得款，而給付予各該眷戶以房價100% 為輔助上限。惟嗣後原告發現達德一村原址土地係屬公共設施用地，依眷改條例第20條、眷改條例施行細則第5條、第17條及法務部96年9月17日法律字第0960035046號函之意旨，辦理改建經有償撥用之土地，須為國有可計價土地即非公共設施用地者，其土地之價款始得循特別預算程序，撥充改建基金作為原眷戶可獲得之輔助購宅款，是上開核給原眷戶之輔助購宅款應僅由眷改基金輔助原眷戶80％房地總價款4億901萬3,239元，而原告未依上開規定列支輔助購宅款，致溢支1億225萬3,310元予原眷戶，自屬違法，被告自無法律上受領之原因，且被告所受領之輔助購宅款及其繼承人所繼承之權利既為原告所溢撥之輔助購宅款，則原告當係受有財產權之損害，兩者亦具有因果關係。另原告以原處分通知被告於98年12月31日繳還溢款，而為被告拒絕，是被告所應返還之範圍，應包括所受領溢款及自99年1月1日起依週年利率5%計算之利息等語。
㈡公法上不當得利之返還，苟無行政機關得逕以行政處分命受
領人返還之法律依據，則行政機關提起一般給付訴訟請求，自有權利保護必要。
⒈按行政程序法第127條、行政訴訟法第8條第1項之規定，次
按最高行政法院93年度判字第604號、92年度判字第620號判決以及102年度判字第600號判決意旨，公法上不當得利之返還，苟無法律明定行政機關得以處分命受領人返還時，提起一般給付訴訟自有權利保護必要。
⒉經查，原告係眷改條例之主管機關，於88年間辦理達德一村
眷戶拆遷補償事宜時，依據眷改條例第20條及其施行細則第17條等相關規定，給予被告輔助購宅款，係原告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，並對外直接發生法律效果之單方行政行為，其性質核屬授益行政處分甚明。又原告嗣後以原處分函知被告溢撥購宅補助款之違法授益行政處分已撤銷，故被告無法律上原因而受有購宅補助款之金錢利益，致原告受有損害，乃公法上之不當得利。次查行政程序法第127條，雖係公法上不當得利可請求返還之法律依據，然該條並未規定得由行政機關逕以行政處分核定返還金額，且亦無其他法令賦予原告據此做出行政處分權限之意旨或經法院裁定命被告返還之情形，故原告自不得以行政處分命被告返還溢領之金額。此際，原告除提起一般給付訴訟外，已無更經濟、便捷、有效之救濟途徑。是故，原告自有透過給付訴訟途徑加以追求並保護之正當利益存在，難謂原告之起訴欠缺權利保護之必要。
㈢退步言，縱認為行政機關得逕以行政處分命人民返還公法上
不當得利，惟考量訴訟經濟，行政機關亦得循一般給付訴訟之途徑請求人民返還所受之利益。
⒈按學者林明昕謂「假使針對公法上不當得利，法律並未以明
文強制規定，行政機關必須作成行政處分向人民主張公法上不當得利返還請求權，而是行政機關依反面理論或其他相關理論，得以作成行政處分之方式，主張該權利者，萬一被請求人始終否認該公法上不當得利的存在，並且表示將提起行政救濟，堅決對抗任何相關之行政處分時，此際，行政機關得否放棄作成行政處分（給付裁決），逕以提起一般給付訴訟的方式，來行使其公法上不當得利返還請求權？針對這個問題，德國的實務上之通說，基本上持肯定的立場。因為相較於行政機關提起一般給付訴訟，人民在同一案件事實中，不服行政處分所必須選擇的行政爭訟途徑，即撤銷訴訟，原則上卻還有訴願前置的要求；準此，相關之案件，最後既然同樣必須經過訴訟方式解決，則鑑於一般給付訴訟遠比撤銷訴訟簡便，故在訴訟經濟的考慮下，行政機關直接選擇提起一般給付訴訟，及早地解決爭議，其實不應禁止。……避免拘泥於權利保護必要性，反而耽誤了迅速解決行政爭訟的機會。更何況所謂的『權利保護必要性』，本來即在於避免無謂的訴訟；在系爭的此一案件類型中，爭訟之可能性，既然無所遁逃，則『權利保護必要性』，也難斷然地認定為有所欠缺。」（林明昕，「行政機關如何向人民請求返還公法上不當得利─以因授益處分所造成之給付型不當得利為中心」，收錄於律師雜誌第313期，第107頁至第121頁）。準此以言，基於訴訟經濟考量，縱認行政機關得以行政處分命人民返還公法上不當得利，行政機關仍有提起一般給付訴訟之權利保護必要。
⒉查本件縱認原告得逕以行政處分命被告返還溢領之補助款，
惟被告既否認該公法上不當得利存在，其勢必不服原告所為命其返還溢領補助款之行政處分。此際，相較令其循訴願、撤銷訴訟之途徑救濟，無寧允許行政機關得直接選擇提起一般給付訴訟，同樣係透過法院定紛止爭，卻可免除訴願程序，以達訴訟經濟之效。是故，原告提起一般給付訴訟確有權利保護必要。
㈣原告作成給予輔助購宅款之處分，並依之撥款，其後再作成
撤銷溢撥購宅補助款之處分，該撤銷處分之適法性應非被告所得再行爭執。
⒈按最高行政法院102年度判字第630號判決、最高行政法院98
年判字第182號判決、本院101年度訴字第324號判決、最高行政法院96年度判字1832號判決意旨，針對違法授益處分之撤銷，縱有逾越2年除斥期間之瑕疵，苟此瑕疵處分未經行政救濟予以撤銷，仍不得否認此瑕疵處分之效力。
⒉經查，被告雖主張原告於本件針對溢撥購宅補助款之處分所
作成之撤銷處分逾越2年除斥期間，故其撤銷不合法云云；惟：
⑴依上開說明，被告既未就該撤銷處分提起行政救濟，於法
定救濟期間經過後，該處分即已告確定，並生存續力及構成要件效力而拘束處分之相對人、原告及法院，被告即無從對之再事爭執。
⑵又本件原告之撤銷處分雖逾2年除斥期間，惟被告既未就
此處分提起行政救濟加以撤銷，則該撤銷處分仍應有效，故原告前開違法授益處分自應而撤銷。
⒊綜上所述，原告之撤銷處分既未經撤銷、廢止或因其他事由
失效，其效力繼續存在，則原告溢撥購宅補助款之違法授益處分因而撤銷，被告之溢領即構成公法上不當得利，原告自得向渠等請求返還該溢領之補助款。
㈤被告保有溢撥之輔助購宅款構成公法上不當得利，應返還其溢領之輔助購宅款：
⒈按行政程序法第127條、民法第179條之規定以及最高行政法
院99年度判字第872號判決意旨，準此以言，授益行政處分經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人當類推適用民法關於不當得利之規定，而返還因該處分所受領之給付，且返還範圍亦應準用民法有關不當得利之規定。
⒉經查：
⑴被告受有利益，被告因原告溢撥輔助購宅款，而受有金錢之利益。
⑵被告無受利益之法律上原因。
①按眷改條例第20條、眷改條例施行細則第5條、第17條之
規定，又按「一、依鈞院96年9月7日院臺防議字第0960041833號交議案件通知單辦理。二、按『……法律僅概括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制……』（司法院釋字第367號解釋理由書參照）準此，法律概括授權者，主管機關得就非屬法律保留範疇之細節性、技術性事項，以施行細則加以規範，合先陳明。三、國軍老舊眷村改建條例第20條第1項規定：『原眷戶可獲之輔助購宅款，以各直轄市、縣(市)轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額69.3％為分配總額，……。』明定眷村改建原住戶可獲輔助購宅款標準，同條例第29條規定：『本條例施行細則，由主管機關定之。』概括授權主管機關訂定施行細則，並於該細則第17條規定：『本條例第20條第1項所稱國有土地可計價，係指非屬公共設施之國有土地，按行政院核定改建計畫當期公告土地現值計算之價格。』係就母法有關『國有土地可計價』之規定為補充性解釋，屬細節性、技術性事項，並未違反法律保留原則，係具有抽象一般性拘束力之規範，訂定機關亦應受其拘束。國防部辦理臺北市○○一村遷建案，該村原址既屬公共設用地，即與前開細則第17條規定國有土地可計價限於『非屬公共設施之國有土地』之要件不合，臺北市政府有償撥用該村原址公共設施用地之價款，自不宜納入輔助該村原眷戶購宅款可分配總額計算。」復為法務部96年9月17日法律字第0960035046號函所明揭。準此以言，辦理改建之土地倘係公共設施用地，即非國有可計價土地，自無從依國有土地可計價公告土地現值總額69.3％計算分配總額，故其輔助購宅款應為房地總價之80%。
②查本件龍門國中預定地，經臺北市政府核撥「達德一村」
及和平東路散戶土地有償撥用款計16億餘元，原告於伊時將上開「達德一村」原址土地列為國有可計價土地，並將該有償撥用款計入土地得款，而給付予各該眷戶－以房價100%為輔助上限。惟嗣後因原告發現上開「達德一村」原址土地係屬公共設施用地，揆諸眷改條例第20條、眷改條例施行細則第5條、同細則第17條、法務部96年9月17日法律字第0960035046號函之意旨，辦理改建經有償撥用之土地，須為國有可計價土地即非公共設施用地者，其土地之價款始得循特別預算程序，撥充改建基金作為原眷戶可獲得之輔助購宅款用，此一見解亦為行政院秘書長96年10月11日函所肯認，足資參照。是以，本件原址既屬公共設施用地，上開給付予原眷戶之輔助購宅款應僅由眷改基金輔助原眷戶80% 房地總價款409,013,239 元，而原告未依上開規定列支輔助購宅款，致溢支總計102,253,310 元予原眷戶，自屬違法，且於國家資源公平分配之公共利益有重大影響。被告自無受利益之法律上原因。
⑶原告受有損害。
查被告所受領之輔助購宅款及其繼承人所繼承之權利既為原告所溢撥之輔助購宅款，則原告當係受有財產權之損害。
⑷被告受有利益，原告受有損害，二者間有直接因果關係。
查被告受有財產權之利益，係因原告88年6月6日核撥購宅補助款予原眷戶而生，則原告之受有損害與被告受利益間，自有直接因果關係。
⒊綜上所述，被告保有溢撥之輔助購宅款，構成公法上不當得
利。被告受有利益，原告受有損害，二者間有直接因果關係，被告自應返還所受領之給付。
㈥被告應返還之範圍，包含溢款及自99年1月1日起依週年利率5%計算之利息。
⒈按民法第182條第2項、第203條之規定，次按授予利益之行
政處分，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人當類推適用民法關於不當得利之規定，而返還因該處分所受領之給付。且返還範圍亦應準用民法有關不當得利之規定。準此以言，公法上不當得利之返還範圍除本金外，尚應包含自受領人知無法律上原因時起週年利率5%之利息。
⒉查原告已於98年12月1 日以原處分告知被告於98年12月31日
前繳還溢款，而被告拒絕繳還。職是之故，被告所應返還之範圍，應包括所受領溢款，及自99年1 月1 日起，依週年利率5%所計算之利息。
㈦原眷戶所得領取之輔助購宅款以百分之八十為上限，故被告主張應予全額補助，顯無理由：
⒈按國軍老舊眷村改建各項輔（補）助款結報作業要點第2條
之規定，房地總價高於分配總額時，輔助購宅款之計算係以房地總價乘以百分之八十為準。經查，揆諸上開國軍老舊眷村改建各項輔（補）助款結報作業要點之規定，倘房地總價高於分配總額時，輔助購宅款係逕以房地總價之百分之八十計算，故被告主張基於照顧眷戶之精神，如有經費應予全額補助，顯與此規定未符，於法無據。
⒉退步言之，縱眷改條例第20條第1項所定之輔助購宅款並未
以房地總價之百分之八十為限，惟本於原告有整體性考量之自由形成空間，難謂未給予全額補助即屬違法。
按最高行政法院100年度判字第2019號判決意旨，原眷戶輔助購宅款之計算，須酌量社會經濟與財政收支情形，應認行政機關對此有整體性考量之自由形成空間。經查，被告等雖主張依據眷改條例第20條之精神在於照顧眷戶避免其無力負擔購宅款，惟揆諸上開實務見解，輔助購宅款之計算與核發涉及社會經濟狀況與國家財政收支情形，故其公益性重大，應認原告對此有自由形成之空間，基於整體性考量，難謂不得僅給予依房地總價80%計算之輔助購宅款，故被告之主張顯有未洽。
⒊公共設施用地雖係有償撥用，仍非國有可計價土地，故眷改基金撥付輔助購宅款仍以百分之八十為限。
⑴按辦理改建之土地倘係公共設施用地，即非國有可計價土
地，自無從依國有土地可計價公告土地現值總額69.3％計算分配總額，故其輔助購宅款應為房地總價之百分之八十。此部分法律前提，詳如前述，於茲不贅。
⑵經查，本件「達德一村」原址土地係屬公共設施用地，惟
辦理改建經有償撥用之土地，須為國有可計價土地即非公共設施用地者，其土地之價款始得循特別預算程序，撥充改建基金作為原眷戶可獲得之輔助購宅款用，是以，給付予原眷戶之輔助購宅款應僅由眷改基金輔助原眷戶80%房地總價款，原告認應予全額補助，顯無理由。
㈧原告所為撥付輔助購宅款之行為，被告並無參與其內容形成之權利，故應係行政處分：
⒈按行政程序法第92條第1項及司法院釋字第423號解釋意旨，
次按本院93年度訴字第2807號判決意旨，人民就輔助購宅款之申請案件，並無影響其內容形成之權利，該輔助購宅款之核發仍係由行政機關單方作成，應屬行政處分而非行政契約。經查，本件國軍老舊眷村「達德一村」前於88 年間為配合臺北市政府興辦「龍門國中」而進行改建，並依據眷改條例施行細則暨相關規定，核計發給依眷改條例第5條第1項所規定之輔助購宅款及承購依該條例興建住宅之權益等決定，雖被告曾提出申請書，惟被告就原告核發之輔助購宅款並無影響其數額、內容形成之權利，故該申請書應僅係發動行政程序之申請，難謂係行政契約之性質，自無被告等所稱應依意思表示內容錯誤之規定，於1年內撤銷其意思表示之情事。職是，揆諸前揭說明，輔助購宅款之核發乃係行政機關就之公法上具體事件所為之單方行為，洵屬行政程序法第92條第1項所稱之「行政處分」；又該決定既係依法給予人民一定額度之輔助款，從而其性質係屬有利於人民之「授益處分」。
⒉本件撥付輔助購宅款授益行政處分，乃係違法之行政處分，原告本得依職權撤銷之：
⑴按最高行政法院83年判字第151號判例意旨，違法行政處
分之撤銷，為撤銷之行政機關行使裁量之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不得依職權為全部或一部之撤銷。
⑵經查：
①本件龍門國中預定地，經臺北市政府核撥「達德一村」
及和平東路散戶土地有償撥用款計16億餘元，原告於伊時將上開「達德一村」原址土地列為國有可計價土地，並將該有償撥用款計入土地得款，而給付予各該眷戶－以房價100%為輔助上限。惟嗣後因原告發現上開「達德一村」原址土地係屬公共設施用地，揆諸眷改條例第20條、眷改條例施行細則第5條、同細則第17條、法務部96年9月17日法律字第0960035046號函之意旨，辦理改建經有償撥用之土地，須為國有可計價土地即非公共設施用地者，其土地之價款始得循特別預算程序，撥充改建基金作為原眷戶可獲得之輔助購宅款用，此一見解亦為行政院秘書長96年10月11日函所肯認，足資參照。是以，上開給付予原眷戶之輔助購宅款應僅由眷改基金輔助原眷戶80% 房地總價款409,013,239 元，而原告未依上開規定列支輔助購宅款，致溢支總計102,253,310 元予原眷戶，自屬違法授益之行政處分。
②次查，原告應給付予原眷戶之輔助購宅款僅為409,013,
239元，惟卻溢支達102,253,310元，基於國家資源有限並避免「達德一村」之原眷戶受有額外利益，揆諸行政程序法第117條與最高行政法院83年判字第151號判例意旨，原告自得撤銷先前所為溢發輔助購宅款之處分，並追繳所溢發予原眷戶之輔助購宅款。職是，原告原核發輔助款之授益處分，係屬違法，原告將之撤銷，並請求返還該溢發之數額，洵屬有據，被告等謂該輔助款係原告裁量同意所發放，無錯誤違法云云，實無理由。㈨按臺中高等行政法院102年度訴字第211號判決及高雄高等行
政法院99年度訴字第43號判決意旨，受益人若僅係消極受領給付而無指出有何耗用或積極財產處置行為者，難認有信賴表現行為，而不符合信賴保護原則之要件，自更不得據以請求合理之補償。經查，被告等原眷戶雖稱受信賴保護，惟僅係泛言主張，而未指出及舉證因輔助購宅款之受領，而有如何之耗用行為，或作成不能回復或難於回復之財產處置，乃係消極受領給付，於法律評價上，難認有何積極之信賴表現行為，自不符信賴保護之要件，從而不得主張信賴保護原則。又被告等既無從主張信賴保護，則不得據以請求合理之補償，更遑論有以該補償與應返還之輔助購宅款抵銷可言，故被告等執信賴保護之主張以資抗辯，顯無理由。
㈩原溢發輔助款之違法授益處分，倘相對人亡故者，繼承人既
承受被繼承人之權利義務，原告自得對繼承人撤銷該授益處分，請求追繳該不當得利之款項：
按民法第1147條及第1148條之規定，以及最高行政法院100年度判字第75號判決意旨，授益行政處分之相對人已亡故者，本於繼承係概括承受被繼承人財產上之一切法律關係之法理，倘欲撤銷該行政處分，自得以其繼承人為對象。經查，原溢發輔助購宅款之行政處分既係違法，原告自得予以撤銷該處分，並以原授益處分之相對人為對象。惟倘若有原受領該輔助購宅款之相對人亡故之情形，本於繼承係承受該原受領溢發款項之相對人一切財產上法律關係之法理，原告自得撤銷以其繼承人全體為對象，撤銷該違法之授益處分，並向其請求不當得利之部分。並聲明：詳如附表一所示。
三、本件被告抗辯：被告之答辯及聲明詳如附表二所示。
四、本件兩造之爭點：⑴原告提起本件一般給付訴訟，有無權利保護必要？⑵原告於民國88年間作成給予輔助購宅款之處分，並對被告撥款，其後再於98年間作成撤銷溢撥購宅補助款之處分，該98年之撤銷處分如已逾越法定2年除斥期間，是否合法？縱被告未對該撤銷處分訴請撤銷，該撤銷處分是否仍發生法律上之效力？如未發生法律上之效力，原告依公法上不當得利法律關係請求被告返還，有無理由？
五、本院之判斷：㈠關於原告提起本件一般給付訴訟，有無權利保護必要部分：
1.按行政訴訟法第260條明定：「（第1項）除別有規定外，經廢棄原判決者，最高行政法院應將該事件發回原高等行政法院或發交其他高等行政法院。（第2項）前項發回或發交判決，就高等行政法院應調查之事項，應詳予指示。（第3項）受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」。
2.原告提起本件一般給付訴訟，有權利保護必要：經查：依最高行政法院102年度判字第600號判決記載：「……(乙)廢棄部分：(一)作成授益處分機關撤銷授益處分，而依行政程序法第127條請求受益人返還（公法上）不當得利，得否以行政處分命返還？雖然國內學說引用部分德國判決及學說之『反面理論』（Kehrseite Theo rie）（行政機關以行政處分為給付者，得以行政處分命返還）持肯定見解。惟此問題在德國學說上原屬相當有爭論之問題。反對見解認為，法律保留原則亦適用於行政行為之形式，行政機關對人民有請求權之實體法上依據，不能直接作為其有作成行政處分命給付之法律基礎。作成命給付之行政處分，因其為課人民以義務之處分，仍須法有明文，始得為之。嗣德國聯邦行政程序法於西元1996年修正，增訂第49條之1，於該條第1項規定：『行政處分撤銷或廢止溯及既往發生效果，或因解除條件成就而失其效力者，已提供之給付應予返還。應返還之給付，以書面之行政處分核定之。』（本項前段相似規定原規定於同法第48條第1項）該條項後段『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』，即是賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。是以作成授益處分機關撤銷授益處分，而請求受益人返還（公法上）不當得利，在法無明文情形下，得否以行政處分命返還，在德國非屬一致見解，最後係以法律規定解決之。我國行政程序法第127條繼受德國聯邦行政程序法第48條，並未有如該法第49條之1第1項後段之規定，尚不能以受益人依行政程序法第127條負有返還所受領給付之義務，而認處分機關得以行政處分命其返還。又行政執行法第11條第1項：『義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處執行就義務人之財產執行之：……』，既是規定『本於法令之行政處分』，即應認行政處分命義務人為金錢給付，應有法令之依據。此處所謂『本於法令』，包括依法令相關規定可得出賦與行政機關作成行政處分權限意旨之情形。例如法律規定行政機關於人民不履行公法上金錢給付義務時，得『移送強制執行』。(二)……行政程序法第127條並未規定，亦無從其他相關法令規定意旨可得出，上訴人有以行政處分命返還該不當得利之權限，則不得認上訴人得以行政處分命受益人返還不當得利。原判決以上訴人得作成行政處分命被上訴人楊利華、何愛玲、何經政、何新政及何修政以外之其餘被上訴人返還溢領之輔助購宅款，如果此其餘被上訴人未依限繳回溢領之輔助購宅款，上訴人即得依行政執行法關於公法上金錢給付義務強制執行之規定，逕行移送強制執行，而認上訴人無提起本件一般給付訴訟之必要，其起訴請求返還溢領之輔助購宅款，欠缺權利保護必要，而駁回其訴，適用法規不當，判決違背法令。……」等語（見本院前審卷第8頁反面至第9頁反面）。故依前揭最高行政法院判決發回意旨，可知原告提起本件一般給付訴訟，有權利保護必要。
㈡關於「原告作成給予輔助購宅款之處分，並依之撥款，其後
再作成撤銷溢撥購宅補助款之處分，該撤銷處分如已逾越2年除斥期間，是否合法？縱被告未對該撤銷處分訴請撤銷，該撤銷處分是否仍發生撤銷之效力？」部分：
1.原告撤銷處分已逾越2年除斥期間：⑴按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依
職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因二年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾五年者，亦同。」行政程序法第117條及第121條分別定有明文。足見行使行政程序法第117條之撤銷權，應自知有撤銷原因時起二年內為之，此二年之性質為除斥期間，逾期即不得行使該撤銷權。
⑵經查：
原告係國軍老舊眷村改建條例之主管機關，於88年間辦理達
德一村眷戶拆遷補償事宜時，依據國軍老舊眷村改建條例第20條及其施行細則第17條等相關規定，核定並發給原眷戶（包括被告或被告之被繼承人）輔助購宅款，乃原告就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，並對外直接發生法律效果之單方行政行為，其性質核屬授益行政處分甚明，並為原告所自承在卷（本院前前審卷1第7頁背面至第8頁）。
依被告98年12月1日函記載：「主旨：追繳臺北市『達德一
村』溢發輔助購宅款案，請查照。說明：一、爰因審計部92年度國軍老舊眷村改建基金財務收支及決算審核時，發現臺北市『達德一村』原址土地全數為公共設施用地，臺北市政府為興建『龍門國中』校舍，向本部有償撥用上開公共設施用地，惟本部於辦理『達德一村』遷建時，將上開公共設施用地列為可計價土地，致全額補助原眷戶5億1,126萬6,540元，糾正本部應依『國軍老舊眷村改建條例』第20條及該條例施行細則第17條規定，公共設施用地為不可計價土地，不可提列補助購宅款予原眷戶，僅能由眷改基金輔助原眷戶80%房地總價4億901萬3,239元，應將溢發輔助購宅款1億225萬3,310元追繳入庫。二、請台端依所附『溢發輔助購宅款繳還說明函』催繳金額於98年12月31日前主動繳匯至合作金庫中山分行0000000000000眷改基金總政治作戰局403專戶，並請註明領款眷戶姓名，以利銷帳作業。」等語（見本院前前審卷一第16頁）及審計部96年9月5日函記載：「主旨：國防部辦理臺北市達德一村遷建案，將臺北市政府有償撥用該村原址公共設施用地之價款，納入補助該村原眷戶購宅款可分配總額計算，是否適法，請惠予釋復。說明：一、依國防部民國96年7月31日昌易字第0960014494號函辦理。二、本部辦理國軍老舊眷村改建基金(以下簡稱眷改基金)92年度財務收支及決算抽查，發現臺北市達德一村原址土地全數為公共設施用地，經臺北市政府有償撥用為龍門國中校舍用地，惟國防部於辦理達德一村遷建時，將上開公共設施用地列為可計價土地，致全額補助原眷戶計5億1,126萬6,549元。依國軍老舊眷改建條例(以下簡稱眷改條例)第20條及其施行細則第17條規定公共設施用地為不可計價土地，不可提列補助購宅款，並由眷改基金補助原眷戶80%房地總價款4億901萬3,239元，該部未依上揭規定列支補助購宅款，致溢支1億225萬3,310元，經函請國防部收回溢支款項，並查明相關作業違失之責任。……」等語（見本院前前審卷一第13頁）。
依上開二函文可知，審計部於92年國軍老舊眷村改建基金財務收支及決算審核時，已糾正原告僅能由眷改基金輔助原眷戶80%房地總價，足見原告於92年間即知系爭溢發補助購宅款情事，堪予認定。
原告既於92年間即知系爭溢發補助購宅款情事，則原告於92
年間即得依上開行政程序法第117條規定行使撤銷權，撤銷原核定溢發輔助購宅款之授益行政處分，而該撤銷權之除斥期間，依上開行政程序法第121條第1項規定，應自原告知有撤銷原因時起二年內為之。換言之，原告應至遲於94年間行使上開行政程序法第117條所規定之撤銷權。
然原告遲至98年12月1日始以原處分通知被告等人追繳「達德
一村」溢發之輔助購宅款（本院前前審卷1第16至17頁、本院前前審卷2第65至66、291至292頁），觀諸原處分之內容，係因審計部92年度國軍老舊眷村改建基金財務收支及決算審核時，發現達德一村原址土地全數為公共設施用地，臺北市政府為興建「龍門國中」校舍，向原告有償撥用上開設施用地，惟原告於辦理達德一村遷建時，將上開公共設施用地列為可計價土地，致全額補助原眷戶5億1,126萬6,549元，糾正原告應依國軍老舊眷村改建條例第20條及該條例施行細則第17條規定，公共設施用地為不可計價土地，不可提列輔助購宅款予原眷戶，僅能由眷改基金輔助原眷戶80%房地總價4億901萬3,329元，應將溢發輔助購宅款1億225萬3,310元追繳入庫，故命被告等人應依所附「溢發輔助購宅款繳還說明函」催繳金額，於98年12月31日前主動繳匯等情。顯見原告係於98年12月1日始行使行政程序法第117條之撤銷權，已逾越2年之除斥期間。
2.原告撤銷處分逾越除斥期間，應不發生法律上效力：⑴原告雖稱：原告作成給予輔助購宅款之處分，並依之撥款，
其後再作成撤銷溢撥購宅補助款之處分，該撤銷處分雖逾2年除斥期間，惟被告既未就此處分提起行政救濟加以撤銷，則該撤銷處分仍屬有效，被告之溢領即構成公法上不當得利，原告自得向渠等請求返還溢領之補助款云云。
⑵惟查：本院基於下列理由，認行政程序法第117條之撤銷權
，既已規定2年之除斥期間，則逾越除斥期間後，行政機關即不得撤銷，行政機關逾越除斥期間之撤銷處分，縱人民未提起救濟，仍應不發生法律上效力，茲說明如後：
行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一
者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」本院認上開逾越除斥期間之撤銷處分，應屬具有重大明顯瑕疵而為無效，無待人民訴請撤銷。
蓋基於法之安定性，任何權利之行使，均有其期間之限制，
而公法上權利之行使，其限制較諸私法上權利尤甚。此由行政程序法第131條規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因五年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因十年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。……」，可知公法上權利之時效期間不僅較民法之一般時效15年為短，且時效期間完成後，其權利即當然消滅，而非僅發生義務人得為拒絕給付之抗辯(參最高行政法院95年8月22日庭長法官聯席會議決議)。
又關於權利行使期間之限制，除時效期間外，另有所謂「除
斥期間」之限制。二者最大之差異在於：前者可依法律之規定為中斷時效，並重新起算；後者一旦除斥期間屆滿，權利人即不得行使該權利，不發生中斷重新起算之問題。可見「除斥期間」係立法者依權利之性質，各別訂定期間，要求並限制權利人應於該期間內行使權利，逾期即不得行使。是「除斥期間」之效力，顯然更強於時效期間，其對權利行使之限制，尤甚於時效期間。
另參諸最高行政法院101年判字第849號判決略以：「按『違
法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。』『第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。』行政程序法第117條第1項前段及第121條第1項定有明文。是依上開規定，違法之行政處分，原處分機關及其上級機關，固得依職權為全部或一部之撤銷，惟其撤銷權之行使，應自原處分機關或其上級機關「知有撤銷原因時起2年內為之。……上訴人就原計算房地總價列入該筆土地，並據以計算輔助購宅款之核定違法，而有撤銷之原因，應已明確知悉，是撤銷違法核定之除斥期間，應自91年6月12日起算，本件依據上訴人稱其係以93年7月21日以勁勢字第0930010190號令及93年6月29日勁勢字第0930008916號令撤銷原違法核定，顯已逾2年之除斥期間，故依首揭規定，上訴人撤銷輔助購宅款之核定，顯已逾2年之除斥期間，上訴人請求判命被上訴人返還不當得利及其利息，自難認屬合法等語，而駁回上訴人之訴，經核於法即無不合。」亦認撤銷處分逾2年除斥期間者，原處分機關不得訴請返還不當得利。
3.本件被告受領給付非無法律上原因：⑴本件原告依國軍老舊眷村改建條例第20條及同條例施行細則
第18、19條核定並發給原眷戶輔助購宅款，性質上既屬授益性行政處分，若輔助購宅款有誤發之違法情事，則原告自應於撤銷誤發部分之違法行政處分後，始發生該受領輔助購宅款者因此有無法律上原因受利益之公法上不當得利情事（最高行政法院100年度判字第34號判決參照）。是原告請求被告返還溢領輔助購宅款之不當得利，其前提即在於原告是否已合法撤銷違法輔助購宅款之核定，使被告原受領之法律上原因嗣後失其存在。
⑵本件原告雖主張已撤銷系爭輔助購宅款之核定云云。惟如前
所述，原告於98年12月1日始行使行政程序法第117條之撤銷權，已逾越2年之除斥期間，雖被告等就該撤銷處分未提起救濟，然鑑於除斥期間之法律性質，乃係對權利行使之期間嚴格限制，基於法之安定性，權利人未於該期間內行使權利，逾期即不得行使。縱人民就該撤銷處分未提起救濟，亦應認該撤銷處分有重大明顯瑕疵而為無效。申言之，行政程序法第121條既已明定二年之除斥期間，不應一方面容許行政機關逾越除斥期間始為撤銷前處分，二方面又主張人民就該逾越除斥期間之處分仍應提起行政救濟，始能對抗行政機關。蓋若允許行政機關得為如此主張，顯然課予人民不必要之訴訟義務，而有違行政程序法第121條除斥期間之規範意旨。
⑶原告於98年12月1日之撤銷處分既屬無效，則被告受領給付
係基於原核定之授益行政處分，即非屬無法律上之原因而受有利益，自不構成公法上不當得利。從而，原告請求被告等人返還溢領之系爭輔助購宅款，即無理由，亦應予駁回。
㈢綜上所述，原告原核發予原眷戶輔助購宅款之授益行政處分
仍有效存在，被告等受領給付並非無法律上原因，原告自不得請求被告等返還公法上不當得利。從而，原告提起本件一般給付訴訟，為無理由，應予駁回。另關於另被告謝鼎元及原告追加陳光仁、唐浩鑫、李美櫻之直系血親卑親屬繼承人為共同被告部分為不合法，另予裁定駁回，附此敘明。
㈣關於被告林金妹、易小清、易小雲、易小芳、易小美部分：
1.原告於民國101年3月19日向本院提起一般給付訴訟，惟被告易國良於起訴後（107年11月19日）死亡，其繼承人為林金妹、易小清、易小雲、易小萍、易小芳、易小美，應即承受本件訴訟，此有戶籍謄本附卷可稽（本院卷四第11-22頁）。因繼承人林金妹、易小清、易小雲、易小萍、易小芳、易小美，均未聲明承受訴訟，爰由本院於108年1月21日依職權裁定被告易國良之繼承人林金妹、易小清、易小雲、易小萍、易小芳、易小美承受並續行訴訟（本院卷四第37頁）。其中易小萍、易小美不服該承受訴訟之裁定提起抗告，經最高行政法院於108年3月28日以108年裁字第512號裁定，就易小萍部分「廢棄原裁定」(理由：易小萍已拋棄繼承)；就易小美部分「抗告駁回」(理由：易小美抗告逾期)（參本院卷四第53頁）。故易小萍業已脫離訴訟，非本件之當事人。故林金妹、易小清、易小雲、易小芳、易小美等5人，其承受訴訟之裁定業已確定。
2.嗣林金妹、易小清、易小雲、易小芳、易小美等5人復於108年6月10日具狀稱渠等業已合法拋棄繼承云云（本院卷四第156至158頁）。查林金妹、易小清、易小雲、易小芳、易小美等5人確已合法拋棄繼承，此有台灣台北地方法院准予備查函可稽（本院卷四第160至164頁）。則原告以之為被告，除前開所述本件原告並無公法上不當得利返還請求權外，對於林金妹、易小清、易小雲、易小芳、易小美等5人亦屬當事人不適格，均應予駁回，併予敘明。
六、本件判決基礎已臻明確，原告其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 108 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 陳心弘法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 27 日
書記官 黃明和