臺北高等行政法院判決
104年度訴字第142號104年4月14日辯論終結原 告 三峽瀝青股份有限公司（原名祥安工業股份有限公
司）代 表 人 羅志毓（董事長）住同上訴訟代理人 石宜琳 律師複 代理人 郭運廣 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 黎志偉
羅興貴上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國103 年11月26日台內訴字第1030237365號、103 年11月26日台內訴字第1030237448號及103 年12月25日台內訴字第1030238478號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告使用坐落新北市○○區○○段○○○段000 、000 、
000 、000-0 、000 、000-0 、000 、000 、000-0 、000-
0 、000 、000-0 、000-0 、000-0 、000-0 、000-0 、000-0 、000-0、000 、000-0 、000-0 、000-0 、000 、000-0、000-0 、000-0 、000 地號等27筆土地（一般農業區農牧用地、交通用地及特定農業區農牧用地，下稱系爭土地），經查獲未經申請許可擅自設置瀝青生產機具、鋪設柏油路面、鐵皮建物等，未依法作交通、農業使用，違反非都市土地使用管制，案經被告以民國（下同）100 年6 月2 日北府地管字第1000565013號處分書處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰並限期30日內改正。嗣101 年9 月12日原告（即原祥安工業股份有限公司）繕具切結書，載明切結於101 年12月31日前自行搬遷完成。嗣被告以103 年3 月4 日北府地管字第1030360918號函通知原告略以：有關原三峽瀝青場址違反區域計畫法限期恢復1 案，貴公司切結書承諾於101 年12月31日前恢復原交通、農業使用，本案迄今皆未依改正事項完成改正，請貴公司於文到30日內將土地依法恢復原交通、農業使用目的，屆期未恢復則另依區域計畫法規定辦理等語。嗣
103 年6 月5 日被告派員至原三峽瀝青場址會勘，被告所屬農業局意見：土地現況堆積土石，舖設柏油鋪面，未依法作農業使用。被告所屬地政局意見：現況土地夾雜碎石塊、碎瀝青塊等，及堆置土石方，未恢復原農牧、交通用地使用目的。案經被告認原告已違反區域計畫法第15條第1 項規定，乃依同法第21條規定，以103 年6 月10日北府地管字第1031046078號處分書﹝下稱原處分（一）﹞處原告30萬元罰鍰，並限期30日內改正在案。被告復於103 年7 月18日至現場複勘，被告所屬農業局意見：土地現況堆積土石，舖設柏油鋪面，未依法作農業使用。被告所屬地政局意見：現況土地夾雜碎石塊、碎瀝青塊等，及堆置土石方，未恢復原農牧、交通用地使用目的。被告認原告已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條規定，以103 年7 月25日北府地管字第1031362830號處分書﹝下稱原處分（二）﹞處原告30萬元罰鍰，並限期20日內改正在案。嗣被告於103 年8 月22日再次前往該址複勘，被告所屬農業局意見：本案農業用地上部分面積為草生地，部分面積鋪設柏油舖面，設置鐵皮圍籬、堆積土石，未依法作農業使用。被告認原告顯無改善之情形，再依區域計畫法第21條規定，以103 年9 月10日北府地管字第1031670832號處分書﹝下稱原處分（三）﹞處原告30萬元罰鍰，並限期20日內改正在案。原告不服原處分（一）、原處分（二）及原處分（三），提起訴願，分別經內政部
103 年11月26日台內訴字第1030237365號﹝下稱訴願決定（一）﹞、103 年11月26日台內訴字第1030237448號﹝下稱訴願決定（二）﹞及103 年12月25日台內訴字第1030238478號訴願決定﹝下稱訴願決定（三）﹞駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）業已違反行政法上之「期待可能性原則」，應予撤銷：
原告於101 年9 月21日委由承攬人楊○○負責系爭土地回復農業用地之工程，並約定承攬人應依被告相關規定辦理，惟承攬人楊○○為遵守被告102 年7 月9 日北府地管字第1022171005號函，所課予其不得於系爭土地進行改善施作並回復農業用地工程之行政法上義務，遂立即停止尚未完工之回復原狀工程。詎料，被告以原處分（二）要求原告依法恢復原農牧、交通用地使用目的，不依限改正者，依區域計畫法另為處分，揆諸最高行政法院102 年度判字
611 號判決及101 年度裁字第2567號裁定意旨，原告委任之承攬人既依被告102 年7 月9 日北府地管字第1022171005號函，立即停止尚未完成之回復原狀工程；被告復要求原告回復農牧用地，顯依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待原告遵守回復農牧用地之要求，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令原告於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益。基此，原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）業已違反行政法上之「期待可能性原則」，應予撤銷無疑。
（二）為承攬系爭土地回復工程之承攬人楊○○，其自始至終咸係從事承攬系爭土地「恢復農牧用地」之工程而已，並未有挖除地下天然土石及將之碎解之加工行為，自無違反區域計畫法「非都市土地分區管制使用」之規定。原處分（二）竟謂原告違反區域計畫法第15條，未查原告早無任何行為責任，則原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）認事用法上顯有所違誤，應予撤銷：
1.承攬人楊○○僅受委任承攬系爭土地依限恢復為「一般農業區農牧用地」之原狀行為，尚非區域計畫法第21條第1項所指「違反第15條第1 項之管制使用土地」行為；換言之，承攬人依委託、依限「恢復原狀」行為，尚非使用行為，自無區域計畫法第22條之適用；從而，承攬人既未違反區域計畫法第15條、第21條之規定，被告即不應以區域計畫法第15條再次連續裁罰原告30萬元。
2.按系爭土地原為原告向他人承租，並自30多年前即已經主管機關許可，作為瀝青生產工廠之用，故系爭土地本即存有先前瀝青工廠生產所留下之碎石級配料。承攬人楊○○既承攬系爭土地恢復農用之工程，自應將留下來之碎石級配料進行處理，否則如何將土地恢復農用？承攬人自始至終所為，咸係屬依約應返還出租人之恢復原狀必要行為，承攬人並非或進行不當使用系爭土地，而是依法恢復系爭土地為農業使用，要言之，原告或承攬人非所謂區域計畫法第21條之「使用土地」行為，當亦無「變更使用」之問題，故承攬人並無違反區域計畫法之行為，亦不具備主觀上之犯意。被告不究明事理原因，即認定係原告所委任之承攬人有違反區域計畫法第15條之事由，逕裁罰原告30萬元，顯係誤會。
（三）再者，原告自100 年7 月間已將坐落於系爭土地之廠區，全數遷移至桃園縣觀音鄉重新申請設廠，於系爭土地上亦未再行從事瀝青之生產，於系爭土地上已停止任何使用行為，且地上之建築物及系爭土地回復原狀工程，亦委由承攬人楊○○為系爭土地回復農用之工程，並未構成區域計畫法第21條第1 項所稱「違反第15條第1 項之管制使用土地」行為，原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）實屬違法：
1.按最高行政法院93年度判字第53號判決、本院100 年度訴字第1488號判決意旨參照。原告自100 年7 月間已將坐落於系爭土地用於生產瀝青之廠區，全數遷移至桃園縣觀音鄉，並重新申請設廠。原告於系爭土地上亦未再行從事瀝青生產，且地上建築物拆除回復原狀及系爭土地回復原狀工程，亦委由楊○○進行承攬，系爭土地早已停止使用，已無使用行為，已如上述，且業已依主管機關按區域計畫法第21條第1 項規定限期將「其地上物或建築物拆除並回復原狀」，此徵之100 年12月4 日空照圖見系爭土地存有原告之廠區，再由101 年6 月6 日空照圖可見系爭土地上之建築物已有部分搬遷、拆除，原告於101 年9 月21日委由承攬人楊○○為回復系爭土地農牧工程後，可由102 年
6 月8 日空照圖，清楚可見，坐落於系爭土地上屬於原有原告瀝青廠區之建築物及地上物，業已大幅改善且經全數拆除回復原狀；從而，原告業已遵被告按區域計畫法第21條第1 項規定「限期拆除地上物或建築物回復原狀」完成，是被告尚不得因原告迄今未將系爭土地整平，並完成土地改良，即認原告未依限依區域計畫法第21條第1 項「拆除地上物回復原狀」，而率爾依第2 項逕予連續裁罰，是被告作成原處分（一）、原處分（二）及原處分（三），誠有違反「行政處罰法定原則」及「法律保留原則」；蓋上開區域計畫法第15條第1 項所明文規定「回復原狀」者，僅規定限於「地上物拆除回復原狀」而已，並不包括土地如何改良回復原狀，縱限令應將土地改良回復原狀，惟究應回復至何程度？上開法規亦無明文具體規定，從而被告尚不得執上開法規，故而違反「行政罰法定原則」。
2.次依原處分（二）所附之現場複勘照片，現場雜草叢生，顯見系爭土地業已回復交通或農用使用目的，亦未存有任何地上物，足證原告已依被告及區域計畫法第21條之要求，除依法拆除系爭土地之地上物及建築物回復原狀外，並業將其恢復為交通及農業目的使用。另現場複勘照片亦無顯示系爭土地「夾雜碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊等」事實狀態，僅見遍地黃土及綠色雜草；況且，倘原告未將系爭土地回復農地農用或拆除系爭土地之地上物，試問：為何依被告現場會勘照片顯示系爭土地雜草叢生且未存有任何地上物？是否代表系爭土地業已回復農業目的使用？被告是否得棄區域計畫法第21條第2 項之要件不顧，恣意違反行政處罰法定原則而裁罰原告30萬元？則原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）因違反行政處罰法定主義，是否屬違法之行政處分而應予撤銷？
3.核原告上開委由承攬人楊○○將系爭土地回復農牧用地之行為，毋寧為使系爭土地回復農業用地後，更合於區域計畫法農牧用地專屬農牧使用之立法目的，而非違反區域計畫法第15條第1 項之管制使用土地行為。倘行政機關以原告為遵守區域計畫法及相關行政法令規定，將系爭土地委由他人回復農牧用地之工程，視為違法行為而予以裁罰，則無異違反上開行政法院判決揭示之行政罰處罰法定主義，有違一般行政罰之原則，故原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）係屬違法，應予撤銷。
（四）原告業已依區域計畫法第21條第1 項規定，將系爭土地上之地上物拆除、清運完畢，即原告就系爭土地無任何違反區域計畫法之行為，則系爭土地是否仍未恢復農牧農用，均緊繫於楊○○個人是否有違反土石採取法與廢棄物清理法行為，而楊○○之個人行為，與原告是否有違反區域計畫法之行為全然無關，蓋原告之負責人羅志毓與相關人員，均經臺灣新北地方法院檢察署檢察官為不起訴處分認定無違反廢棄物清理法、竊盜等行為在案（臺灣新北地方法院檢察署檢察官為不起訴處分書，102 年度偵字第5263號）。準此，倘系爭土地確有違反區域計畫法之未農地農用之行為，均僅為楊○○之個人行為，則被告顯係以楊○○之個人違法行為為由，進而認定原告未將系爭土地恢復農牧農用，則原處分違反行政罰法上行為人責任之原則甚明，自應予以撤銷無疑。
（五）再者，原處分無非係以臺灣省土木技師公會102 年9 月3日省土技字第4048號鑑定報告書之內容為基礎，進而認定系爭土地因楊○○個人有違反土石採取法與廢棄物清理法之行為，故尚未恢復農牧農用。惟楊○○個人究竟有無上開被告所稱之行為，應以繫屬於本院103 年度訴字第1103號（違反土石採取法）與臺灣高等法院103 年度上訴字第3292號（違反廢棄物清理法）之判決結果為準，該案件均尚未確定，且楊○○之個人行為與原告有無違反區域計畫法之行為，截然無關；況楊○○為辨明系爭土地上所堆置之土石方並非上開鑑定報告所稱之天然土石級配，遂於
103 年12月16日會同被告所屬工務局、地政局、環保局與農業局人員至系爭土地現場會勘，並嗣經提供採樣計劃予與會人員參準同意後，就上開鑑定報告推定為天然土石級配之C 、D 、E 區域堆置之土石方採樣、攜回實驗室作詳細土石作成份分析。嗣經行政院環保署認可之「○○環境分析股份有限公司」於104 年1 月7 日就上開採樣之土石作成「土石樣品檢驗參考報告」，即系爭檢驗報告就系爭土地上三堆土石方（C 、D 、E ）之成份作成成份分析，結果為上開堆置於系爭土地上C 、D 、E 三堆土石方均係由瀝青混合料、水泥等級配成份所組成，並非上開臺灣省土木技師公會鑑定報告所稱之天然土石級配，則上開鑑定報告顯非可採，被告據之所為之原處分自無可採，應予以撤銷無疑。
（六）承上，楊○○同為辨明系爭土地上之土壤並非所謂廢棄物，遂亦於同日會同被告所屬工務局、地政局、環保局與農業局人員至系爭土地現場會勘，並嗣經提供採樣計劃予與會人員參準同意後，就採樣計劃書所列之10個代表性採樣點進行採樣、攜回實驗室作詳細土壤檢驗分析。經行政院環保署認可之「○○環境分析股份有限公司」於104 年1月8 日就上開採樣之土壤作成「土壤樣品檢驗報告」可知，檢驗報告係將以科學方法採樣之土壤樣品攜回實驗室做試驗、分析、比對，併以科學儀器鑑定本案土壤之性質，即以專業領域普遍接受之鑑定方法、程序及科學儀器所為之科學步驟流程而製作；又系爭土地之土壤未含任何重金屬或有害之化學成份，為一般性土壤，並非廢棄物，即與卷附臺灣省土木技師公會102 年9 月3 日省土技字第4048號鑑定報告內容截然不同，則比較上開檢驗報告與系爭鑑定報告之作成方式，卷附臺灣省土木技師公會之鑑定報告，全然僅憑技師個人手摸、眼觀等主觀臆測之方式作成，無使用一般科學所可普遍接受之專業鑑定方式鑑定，自難認系爭土地上確有被告所稱之廢棄物存在，則被告據之所為之原處分自無可採，殆無疑義。
（七）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定（一）、訴願決定（二）、訴願決定（三）及原處分（一）、原處分（二）、原處分（三）均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）系爭土地前經被告100 年6 月2 日北府地管字第1000565013號函，裁罰30萬元整並限期恢復原交通、農業使用目的，惟遲未改正，嗣經原告於101 年9 月13日檢送切結書承諾於101 年12月31日前將系爭土地恢復原交通、農業使用目的，爰於101 年9 月21日委託藍○○及楊○○負責拆除工程，惟楊○○承攬拆除工程期間經被告所屬環境保護局
102 年3 月25日稽查結果，現場設置挖土機及活動碎解機，從事土石碎解加工行為等違規情事，經被告以102 年4月8 日北府地管字第1021552880號函開立處分書並限期恢復原農業使用目的，嗣經被告所屬環境保護局102 年7 月
1 日北環廢字第1022122428號函表示，另涉土石竊占及竊盜之情事，為維持證物現況，故請暫不同意進行現場改善施作，嗣經該局於102 年10月25日以北環廢字第1022897327號函表示，本案於行政調查及開挖鑑定時已詳予拍照存證，該址填埋之廢棄物，請業管權責單位，依權責辦理後續相關事宜。考量案涉廢棄物處置及廢土清理，為免改善過程中造成廢棄物及廢土棄置，再次衍生其他違規情事，確保改善過程中能將廢棄物及廢土運送至合法收容場所，爰彙整被告所屬各局意見後，分別於102 年11月19日及同年12月11日函請楊○○檢送及補正清理計畫，以作為其後續清理之依據。因楊○○遲未能補正清理計畫，被告為儘速恢復原交通、農業使用目的，再於103 年3 月4 日函請原告及楊○○限期於文到30日內恢復原交通、農業使用目的。案經楊○○提送清理計畫並經被告103 年5 月2 日函請補正，補正後計畫書經被告所屬環境保護局審查認地下填埋廢棄物清理內容未臻齊全，不予核備，被告遂以103年6 月5 日北府地管字第1030988222號函通知補正後再送。因被告於103 年6 月5 日至現場勘查，現場仍有堆置大量土石方、且土石夾雜碎磚塊、碎瀝青塊、混凝土塊等，雖原瀝青廠房已拆除，惟仍未恢復原編定農業、交通用地使用目的，被告以原處分（一）裁罰原告30萬元並令於文到30日內恢復原交通、農業使用目的，惟103 年7 月18日再至現場複勘現況仍未改善，再以原處分（二）裁罰原告30萬元並令於文到20日內恢復原交通、農業使用目的，
103 年8 月22日再至現場複勘現況仍未改善，再以原處分
（三）處以30萬元並令於文到20日內恢復原交通、農業使用目的。考量本案違規歷時已久，且原告及其承攬人怠於履行本案要求事項且顯無改善意願，復因本案有影響農業生產環境及公共衛生安全之虞，違規面積龐大、違規情形重大，爰依區域計畫法第21條第2 項規定予以裁處30萬元，並令其期限內恢復原交通、農業使用目的，本案雖經被告分別於101 年7 月4 日、101 年10月5 日及102 年3 月15日同意原告展延恢復期限，惟僅同意展延至102 年4 月30日止，嗣後並未再予同意，又被告102 年11月後多次通知限期改正，實已表明無保全違規現場證據之必要，可於清理計畫確認後即進行改正，應無違反行政法上之「期待可能性原則」，況命恢復改善期間，原告皆未向被告表示其受限於保全證據原因致無從改善，故被告依法裁罰並無違誤。
（二）依被告所屬工務局委託臺灣省土木技師公會102 年9 月3日省土技字第4048號「開挖回填物及土石堆鑑定報告書」之鑑定結果，依據現勘時挖出原有土層目視推判為天然級配，卵石直徑介於5 到25公分之間，復根據被告所屬工務局說明，鑑定標的物空地現場當時有卵石破碎機，將卵石破碎為5 公分以下之石料，由此推判現場堆置之土石方可能挖自現場，且現場大面積開挖後並回填黑色黏土、瀝青廢料、混凝土塊、磚塊、淤泥、垃圾等物質。另被告限期恢復原農業使用目的，係依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5 條規定，承攬人楊○○承攬系爭土地恢復農牧用地之工程，未向被告所屬農業局申請不辦理驗證農地改良（整地、填土、土地改良），土地現況亦非與農業生產經營使用相關之整地行為，是以，本案整地行為顯已超過恢復農用之必要行為，已違反非都市土地使用管制，況楊○○經被告102 年4 月8 日裁罰後並未提起行政救濟，且已於期限內繳納罰鍰，亦證其自承確有挖掘土石將之碎解之加工行為，故被告認事用法，尚無違法或不當。
（三）系爭土地於70年間使用編定為一般、特定農業區交通、農牧用地，依非都市土地使用管制規則規定，土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。查被告於103 年7 月18日現場會勘，系爭土地現況有堆積土石，雖原廠區地上物已拆除，惟經現場開挖發現黃土內滲有大量黑黏土並夾雜部分廢木材及塑膠等，其餘土地亦部分堆置碎磚塊、碎石塊、混凝土塊、碎瀝青塊等，經新北市農業主管機關即被告所屬農業局認定現況仍未依法恢復農業使用，且其現場雜草叢生，顯未將地下廢棄物及廢土移除。又本案前經被告100 年6 月2 日北府地管字第1000565013號函裁罰30萬元整並限期恢復原交通、農業使用目的，原告雖委由楊○○進行承攬回復工程，惟迄今系爭土地皆未恢復確屬事實，又依內政部營建署89年12月12日營署綜字第51031 號函會議決議，區域計畫法第21條規定之恢復原狀，尚非原告所述僅限於地上物拆除，仍應依法恢復原編定為交通、農業使用目的，始符合非都市土地使用管制。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本件兩造之爭點：原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）是否已違反行政法上之「期待可能性原則」？原告是否應就其使用人即承攬人楊○○之違反區域計畫法第15條第1項規定之行為負責？原處分（一）、原處分（二）及原處分
（三）有無違誤？
五、本院之判斷：
（一）按土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫。區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律，該法第1 條即揭示「促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境、增進公共福利」之立法目的。為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，區域計畫法第15條第1 項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」同法第21條第1 項規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」
（二）又非都市土地使用管制規則係依區域計畫法第15條第1項授權訂定之法規命令。該規則第5 條第1 項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」同規則第6 條第1 項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」。
（三）另行政機關為達維護公共安全與公共秩序的行政任務，除動用行政機關本身之公權力外，亦要求人民需擔負一定之責任義務，現代社會發展多元，干擾及危害的類型亦日新月異，行政機關須盡其所能達成排除危害、預防危險的任務。系爭責任可能是屬行政制裁，也可能是屬行政管制領域。又責任類型可區分為行為責任與狀態責任，所謂行為責任係因作為或不作為肇致公共安全與公共秩序的危害責任，而狀態責任則著重與物的關係，與行為無涉，即該狀態的產生，可能來自於人的行為或自然因素，而關係人依法對該狀態負有一定之責任，係以物之法律上或事實上支配力作為責任的連結因素。區域計畫法就土地所為之分區管制，乃課予人民應依其編定使用土地之社會義務，而土地所有人、使用人對土地的狀態原則上係最為明瞭把握而能排除危害者，故土地所有人、使用人實為區域計畫法所規範負有維護其土地合於編定之管制使用狀態責任。區域計畫法第21條第1 項的規定，對於違反第15條第1 項之管制使用土地者，除為罰鍰裁處外，並得為「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」等命除去違法狀態或停止違法行為之處分。
（四）本院經核原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）並無違誤，玆分述如下：
1.經查：本件原告使用系爭土地，未依法作交通、農業使用，違反非都市土地使用管制，經被告以100 年6 月2 日北府地管字第1000565013號處分書處原告30萬元罰鍰並限期30日內改正。嗣101 年9 月12日原告（原名祥安工業股份有限公司）繕具切結書，載明切結於101 年12月31日前自行搬遷完成。經被告以103 年3 月4 日北府地管字第1030360918號函通知原告（原名祥安工業股份有限公司）請於文到30日內將土地依法恢復原交通、農業使用目的，屆期未恢復則另依區域計畫法規定辦理。
2. 次查：被告於103 年6 月5 日派員至系爭土地會勘，被告
所屬農業局意見：土地現況堆積土石，舖設柏油鋪面，未依法作農業使用。被告所屬地政局意見：現況土地夾雜碎石塊、碎瀝青塊等，及堆置土石方，未恢復原農牧、交通用地使用目的。此有上開103 年6 月5 日新北市非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄影本及現場照片36張附於原處分卷可稽（見被證10），顯未恢復原農牧、交通用地使用。案經被告認原告已違反區域計畫法第15條第1項規定，考量其違規情事有影響農業生產環境及公共衛生安全之虞，且違規面積龐大（約25,000平方公尺），違規情節重大，歷經多年迄今仍未能改正，乃依同法第21條規定，以原處分（一）處原告30萬元，並限期30日內改正在案。
3.又查：被告復於103 年7 月18日至系爭土地辦理會勘，被告所屬農業局意見：土地現況堆積土石，舖設柏油鋪面，未依法作農業使用。被告所屬地政局意見：現況土地夾雜碎石塊、碎瀝青塊等，及堆置土石方，未恢復原農牧、交通用地使用目的。此有上開103 年7 月18日新北市非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄影本及現場照片8張附於原處分卷可稽（見被證12），顯未恢復原農牧、交通用地使用。被告認原告已違反區域計畫法第15條第1 項規定，考量其違規情事有影響農業生產環境及公共衛生安全之虞，且違規面積龐大，違規情節重大，歷經多年迄今仍未能改正，原告顯無改善意願，乃依同法第21條規定，以原處分（二）處原告30萬元，並限期20日內改正在案。
4.另查：嗣被告再於103 年8 月22日至系爭土地辦理會勘，被告所屬農業局意見：本案農業用地上部分面積為草生地，部分面積鋪設柏油舖面，設置鐵皮圍籬，堆積土石，未依法作農業使用。此有上開103 年8 月22日新北市非都市土地違規使用查報與取締案件會勘紀錄影本及現場照片18張附於原處分卷可稽（見被證14），顯未恢復原農牧、交通用地使用。被告認原告已違反區域計畫法第15條第1 項規定，考量其違規情事有影響農業生產環境及公共衛生安全之虞，且違規面積龐大，違規情節重大，歷經多年迄今仍未能改正，原告顯無改善意願，乃依同法第21條規定，以原處分（三）原告30萬元，並限期公文送達之日起20日內改正。足見原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
（五）原告雖主張：原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）業已違反行政法上之「期待可能性原則」，應予撤銷云云。
1.按適用行為罰規定處罰違反行政法上義務之人民時，除法律有特別規定外，應按行政罰法及其相關法理所建構之構成要件該當性、違法性（含有無阻卻違法事由）、有責性或可非難性（含有無阻卻責任事由）三個階段分別檢驗，確認已具備無誤後，方得處罰。如同刑法之適用，於行政罰領域內，行為人如欠缺期待可能性，亦可構成「阻卻責任事由」（Entschuldigungsgrunde ）。亦即雖認定行為人有故意或過失，亦具備責任能力，但仍容許有某種「阻卻責任事由」之存在，無期待可能性即屬之，縱行政罰法或其他法律未明文，亦當容許此種「超法定之阻卻責任事由」之存在。至何種情形始可認行為人欠缺期待可能性，原則上宜視個案情節及相關處罰規定認定之，但於行政罰法制與法理之建構過程，亦宜設法逐步釐清其判斷標準。（司法院釋字第685 號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大法官加入之協同意見書參照）。凡行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」，乃是人民對公眾事務負擔義務之界限（最高行政法院102 年度判字第611 號判決意旨。申言之，公權力行為課予人民義務者，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益，此即所謂行政法上之「期待可能性原則」（最高行政法院101 年度裁字第2567號裁定意旨參照）。
2.經查：系爭土地前經被告100 年6 月2 日北府地管字第1000565013號函（見被證2 ）處原告30萬元整並限期恢復原交通、農業使用目的，惟遲未改正，嗣經原告於101 年9月13日以101 祥示字第010 號函檢送切結書（見被證3 ）承諾於101 年12月31日前將系爭土地恢復原交通、農業使用目的，則原告自應依切結書承諾之期限，恢復原農牧、交通用地使用。
3.次查：原告爰於101 年9 月21日委託藍○○及楊○○負責拆除工程，惟楊○○承攬拆除工程期間，經被告所屬環境保護局102 年3 月25日稽查結果（見被證4 ），現場設置挖土機及活動碎解機，從事土石碎解加工行為等違規情事，經被告102 年4 月8 日北府地管字第1021552880號函（見被證5 ）開立處分書並限期恢復原農業使用目的，嗣經被告以102 年7 月9 日北府地管字第1022171005號號函（見原證4 ，即本院卷第21頁）表示，另涉土石竊占及竊盜之情事，為維持證物現況，故請暫不同意進行現場改善施作。嗣經被告所屬環境保護局於102 年10月25日北環廢字第1022897327號函（見被證7 ）表示，本案於行政調查及開挖鑑定時已詳予拍照存證，該址填埋之廢棄物，請業管權責單位，依權責辦理後續相關事宜。考量案涉廢棄物處置及廢土清理，為免改善過程中造成廢棄物及廢土棄置，再次衍生其他違規情事，確保改善過程中能將廢棄物及廢土運送至合法收容場所，爰彙整被告所屬各局意見後，分別以102 年11月19日北府地管字第1023097012號函及102年12月11日北府地管字第1023248098號函（見被證8 ）請楊○○檢送及補正清理計畫，以作為其後續清理之依據。
4.承上，被告102 年7 月9 日北府地管字第1022171005號函，發文時間早已逾原告切結於101 年12月31日前完成搬遷復原之期限，且該函說明二固載：「……本案依前揭號函復因涉竊占及竊盜之情事，已由臺灣新北地方法院檢察署郭檢察官另案辦理，並於近期將進行場址測量及證物調查。為維持證物現況，暫不同意進行現場改善施作。」等語（見本院卷第21頁）。然被告所屬環境保護局於102 年10月25日以北環廢字第1022897327號函知被告所屬地政局：
「有關本市○○區○○段○○○段000-0 地號等46筆土地（原三峽瀝青場址）限期恢復農用案，詳如說明，……二、依據臺灣新北地方法院檢察署102 年10月1 日新北檢玉正102 偵5263字第340330號函( 諒達) 已表示本案於行政調查及開挖鑑定時詳予拍照存證，該址填埋之廢棄物，請業管權責單位，依權責辦理後續事宜……。」等語（見被證7 ），嗣被告並以102 年11月19日北府地管字第1023097012號函通知楊○○：於文到7 日內檢送清理計畫；另以
102 年12月11日北府地管字第1023248098號函通知楊○○：於文到7 日內補正清運計畫，業如前述，足見該場所承攬作業已無所謂「不得於系爭土地進行改善施作並回復農業用地」之情事。
5.另查：本案雖經被告分別以101 年7 月4 日北府地管字第1012056726號函、101 年10月5 日北府地管字第1012647407號函、102 年3 月15日北府地管字第1021428370號函同意原告展延恢復期限，惟僅同意展延至102 年4 月30日止（見本院卷第17頁至第19頁），嗣後並未再予同意原告展延恢復期限；又被告分別以102 年11月19日北府地管字第1023097012號函及102 年12月11日北府地管字第1023248098號函請楊○○檢送及補正清理計畫，以作為其後續清理之依據，業如前述，即被告業已表明無保全違規現場證據之必要，原告自可於清理計畫確認後即進行改正。是以，該場所承攬作業已無原告所稱「不得於系爭土地進行改善施作並回復農業用地」之情形，而原告在可遵守義務之情況下，仍不遵守被告限期改正之命令，則被告分別以原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）予以裁罰及限期改正，自難認被告有違反行政法上之「期待可能性原則」之情事。
6.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（六）原告又主張：倘系爭土地確有違反區域計畫法之未農地農用之行為，均僅為楊○○之個人行為，則被告顯係以楊○○之個人違法行為為由，進而認定原告未將系爭土地恢復農牧農用，則原處分違反行政罰法上行為人責任之原則甚明，自應予以撤銷無疑云云。惟查：
1.按「民法第224 條本文規定：『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。』乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224 條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7 條第2 項：『法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。』法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7 條第
2 項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7 條第
2 項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。」最高行政法院100 年度8 月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。
2.次按「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：……四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」為農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5 條第4 款所明定。
3.經查：依被告所屬工務局委託臺灣省土木技師公會102 年
9 月3 日（102 ）省土技字第4048號「開挖回填物及土石堆鑑定報告書」之九、鑑定結果記載：「……（三）前項土石方是否挖自現場。依據現勘時挖出原有土層目視推判為天然級配，卵石直徑介於5-25cm之間，復根據新北市政府工務局說明，鑑定標的物空地現場當時有卵石破碎機，將卵石破碎為5 cm以下之石料，由此推判現場堆置之土石方可能是挖自現場，尚需進一步分析才能確認；而現場堆置部分混凝土塊石則不是挖自原地層，推判應為外運入場堆置。……（五）現場開挖坑回填物種類判斷。現場開挖坑回填物種類，經實地開挖紀錄並經目測及觸摸判斷，主要回填物為黑色軟弱黏土及瀝青廢料，其次為建築廢棄土，包含混凝土塊、磚塊、淤泥及垃圾等。」等語（見被證20）。
4.又查：承攬人楊○○承攬系爭土地恢復農牧用地之工程，並未向被告所屬農業局申請不辦理驗證農地改良（整地、填土、土地改良），且系爭土地現況亦非與農業生產經營使用相關之整地行為，此觀諸上開臺灣省土木技師公會10
2 年9 月3 日（102 ）省土技字第4048號「開挖回填物及土石堆鑑定報告書」之九、鑑定結果自明。況承攬人楊○○承攬拆除工程期間，經被告所屬環境保護局102 年3 月25日稽查結果，現場設置挖土機及活動碎解機，從事土石碎解加工行為等違規情事，經被告102 年4 月8 日北府地管字第1021552880號函開立處分書並限期恢復原農業使用目的，業如前述，而楊○○對上開行政處分並未提起行政救濟，且已於期限內繳納罰鍰（見被證22) ，亦證其自承確有挖掘土石將之碎解之加工行為。足見承攬人楊○○所為本案整地行為，顯已超過恢復農用之必要行為，已違反非都市土地使用管制規定，即已違反區域計畫法第15條第
1 項規定，堪予認定。
5.另查：原告委任之承攬人楊○○所為本案整地行為，已違反區域計畫法第15條第1 項規定，業如前述，而原告委任之承攬人楊○○既係原告履行被告限期改正命令之使用人，揆諸前揭最高行政法院決議，原告仍應就其使用人即承攬人楊○○之違反區域計畫法第15條第1 項規定之行為負責，故被告分別以原處分（一）、原處分（二）及原處分
（三）再次連續裁罰原告及限期改正，經核於法並無不合。
6.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（七）原告再主張：被告作成原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）誠有違反「行政處罰法定原則」及「法律保留原則」云云。惟查：
1.按「……伍、會議決議：（一）為維護區域計畫法法律之尊嚴，及恢復國土新秩序之立法目的，區域計畫法第二十一條規定『限期令其變更使用』，仍應維持內政部八十八年十一月二十三日函解釋為『依限變更為原使用地之容許使用項目』，而非擴及於『限期變更編定為適當使用地』。」此觀諸內政部營建署89年12月12日89營署綜字第5103
1 號函檢送研商「區域計畫法」第二十一條「限期變更使用」疑義事宜會議紀錄可參（見被證23）。揆諸上開會議決議可知，區域計畫法第21條第1 項所稱「恢復原狀」之行為，並非僅限於地上物拆除，而係應依法恢復原使用地之容許使用項目，始符合非都市土地使用管制。
2.經查：被告於103 年8 月22日至系爭土地辦理會勘，被告所屬農業局意見：本案農業用地上部分面積為草生地，部分面積鋪設柏油舖面，設置鐵皮圍籬，堆積土石，未依法作農業使用，顯未恢復原農牧、交通用地使用，業如前述。
3.次查：系爭土地於70年間使用編定為一般、特定農業區交通、農牧用地（見被證1 ），而系爭土地前經被告100 年
6 月2 日北府地管字第1000565013號函（見被證2 ）裁罰原告30萬元並限期恢復原交通、農業使用目的，原告雖委由承攬人楊○○進行承攬回復工程，然其僅將系爭土地之地上建築物拆除回復原狀，並未將系爭土地依法恢復原農牧、交通用地使用目的，即迄今系爭土地皆未恢復原農牧、交通用地使用目的，揆諸前揭說明，自難認原告已完成區域計畫法第21條第1 規定所稱「恢復原狀」之行為，故被告分別以原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）再次連續裁罰原告及限期改正，並未違反「行政處罰法定原則」及「法律保留原則」。
4.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
（八）原告末主張：行政院環保署認可之「○○環境分析股份有限公司」於104 年1 月7 日就上開採樣之土石作成「土石樣品檢驗參考報告」，即系爭檢驗報告就系爭土地上三堆土石方（C 、D 、E ）之成份作成成份分析，結果為上開堆置於系爭土地上C 、D 、E 三堆土石方均係由瀝青混合料、水泥等級配成份所組成，並非上開臺灣省土木技師公會鑑定報告所稱之天然土石級配，則上開鑑定報告顯非可採，被告據之所為之原處分自無可採，應予以撤銷無疑云云，固以○○環境分析股份有限公司土石樣品檢驗參考報告及土壤樣品檢驗報告為證（見本院卷第90頁至第133 頁）。惟查：本件原處分（一）作成之時間為103 年6 月10（見被證11）、原處分（二）作成之時間為103 年7 月25日（見被證13）、原處分（三）作成之時間為103 年9 月10日（見被證15）；而原告所提出之上開土石樣品檢驗參考報告之採樣時間為103 年12月29日、收樣時間為103 年12月30日10時48分、報告日期為104 年1 月7 日（見本院卷第90頁）；又原告所提出之上開土壤樣品檢驗報告之採樣時間為103 年12月16日、收樣時間為103 年12月17日14時30分、報告日期為104 年1 月7 日（見本院卷第92頁），其採樣及收樣之時間，均係在原處分（一）、原處分（二）及原處分（三）作成之後，均不得作為有利原告之證據。足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分
（一）、原處分（二）及原處分（三），均無違誤，訴願決定（一）、訴願決定（二）及訴願決定（三）均予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，至原告聲請傳訊證人楊○○以資證明系爭土地上已無原告所遺留之地上物，所有地上物均已拆除、清除完畢；系爭土地地底並無天然土石級配、現場並無廢棄物；現場並無挖掘天然土石之情形，亦無傾倒廢棄物之行為；系爭土地現無法清運之遺留物，均係被告另案限制楊○○個人之行為，進而無法進行工程致難以運離等事實，及請求本院至現場履勘，以資證明現場並無原告所遺留之地上物之事實。惟查：原告應就其使用人即承攬人楊○○之違反區域計畫法第15條第1 項規定之行為負責，業如前述﹝其詳細理由，見本判決事實及理由欄五、（六）﹞，故本院認原告此部分之聲請，核無必要；又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 4 月 28 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 洪慕芳法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 4 月 28 日
書記官 林玉卿