臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1441號105年8月3日辯論終結原 告 蕙君建設有限公司代 表 人 張雯瑞（董事）訴訟代理人 林添進 律師被 告 行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北榮民總醫院代 表 人 張德明（院長）訴訟代理人 蔡宗儒 律師
吳家維 律師韓世祺 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104年7月24日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告參與被告所辦理「中正樓一樓東南區整修工程」採購案（下稱系爭採購案），因不服被告以民國103年7月3日北總工字第1030017459號函（下稱原處分）通知依政府採購法第101條第1項第12款規定擬將原告刊登政府採購公報，經向被告提出異議後，復不服被告103年10月27日北總工字第1030028941號函維持原處分之異議處理結果，遂提起申訴，經申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭工程於103年4月17日辦理部分驗收時業經被告確認各工
項均已完工：系爭工程於103年4月17日初驗前，被告先於103年4月10日完成部分工程竣工會勘紀錄，並載明「經現場審視乙方相關工程各工項完工狀態，確認工程已完成……」，後於103年4月17日辦理該部分工程竣工現場初驗作業，初驗紀錄載明「確認本工程已完成且現場無任一工項施作」，該紀錄亦載明「初驗缺失改善期至103年5月17日（不含變更設計部分）」。
㈡關於被告所指構成違約情節重大之缺失項目，說明如下：
⒈安全梯之防火門及防火區劃牆之門扇未安裝與消防連動感
應之磁簧開關：工程契約圖說（下稱契約圖說）及詳細價目表[標單]（下稱標單）均未載明合於消防外開式防火門有關功能，及該等設備之電源迴路等，且亦均未載明數量。另契約圖說內容亦未敘明前揭工項大樣圖，僅於詳細價目表項下以「配合防火門之自動閉鎖器及偵煙式探測器施作」等語，而自動閉鎖器及門位開關（感應磁簧開關）亦無防火時效之認證，且送審消防合格圖並無自動閉鎖器，與契約圖說不同。
⒉區域監視系統未完成：監視系統因無電源、無主幹線管路
，故無法安裝監視器，詳契約圖說CCTV-1（本院卷1第552頁），該CCTV-1圖說，除無載明攝影機所需供應電源，CCTV-1圖所指依據規範13704章說明施工，惟查契約施工規範，亦無該13704章節，且該CCTV-1圖說所註「詳圖請參閱電器插座圖面」，惟查系爭工程契約電器插座圖面，亦未標註相關電源插座位置圖，原告建議供應電源：「新設單一緊急迴路供電」，或「就近銜接電源供電」，亦因原標單中之缺漏項目「九、監視系統工程項下，23配管工資，註明不含電源線路」，且相對人對該應追加「新設單一緊急迴路供電」，或「就近銜接電源供電」之變更設計工項，懸而未決，致原告無從施工。另標單中「九監視系統工程」內所列設備、數量，無法完成與原設備搭配之功能性，圖說不一，及多項品項無須納入本項工程等，經多次協調變更設計相關事宜未果，而非屬原告諉拒不改善。又對於裝修許可證形式上不爭執，但許可證只是行政建管程序許可，並未涉及實質上被告圖說設計內容有無缺漏錯誤情事。
⒊防火區劃牆管線穿牆防火填塞未施作：除「送回風管、排
風管經過防火區劃設置防火風門與防火填塞劑工料」編列防火填塞工項外，餘均無編列防火填塞工項。
⒋各出風口自主風量測試未施作，未見紀錄：系爭工程為部
分驗收。原告主張於第2階段工程完工後，一次性辦理檢測，仍可滿足全案需求，另第2階段工程（血液透析中心、心肺復建中心）原告無法動工，造成AHU6、AHU7、AHU122三區出風口無法全面測試完成，且被告無理由可於全案驗收前即要求進行各出風口自主風量測試。
⒌清潔孔不應做在地下一樓天花板，而是做在一樓地面以方便清潔：
⑴原告103年7月4日洽被告工務室及監造單位會勘，略以
「如現場確無法執行，另案辦理」，會勘紀錄，據工地
現況，清潔口配置位置，多數設置於地下室區域，配置於幹管轉折處，或較長距離管路末段，且多數穿牆後之位置均為牆面或結構樑體旁，與洩水方向呈相反或管路密集處，為求洩水坡度及現場管路錯綜複雜施作困難，需捨棄地面式清潔口之施作。
⑵原既設排水圖與契約圖說所示之管路連結位置差異甚大
，除造成重複銑孔及增設1樓地板打鑿管溝配管之二次損耗，更有為配合現場既設幹管路徑新增材料及零件。
⑶依據法規規定及施工現況，理應施作地下型明管清潔口
，先行完成整體配管以防堵既設污、廢水管臭氣瀰漫地下室醫療空間，原告並非便宜行事。
⑷原告多次函文告知監造單位現場排水管路疑義及辦理會
勘未果，更無專業監造人員實際至現場督導指導，因地下室B1天花板內空間狹小施工空間不足，又加上管路錯綜複雜、粉塵眾多及原有排水管路現況，早已與被告及監造單位所提供之既有圖說差異甚鉅，導致無法進行排水系統及清潔口施作整合。
㈢本件為不可歸責於原告，說明如下：
⒈就消防設備工程圖說疑義及不全乙事：
原告於103年3月20日函請監造單位說明；略以「本工程消防設備工程中，圖說及標單均未載明合於相關消防外開式防火門之有關功能，如自動閉鎖器、門位感知器、……等設備，及該等設備之電源迴路……亦均未載明數量，……，敬請 貴所依據契約權責分工表，……俾便原告依循辦理……」。關於上開可歸責於設計單位乙事，原告於103年5月9日再度發函詢問，內容略為原告多次請求被告釐清所指「防火區劃之門扇未安裝與消防連動感應之磁簧開關」及「配合防火門之自動閉鎖器及偵煙式探測器施作」之原意，惟獲覆逕洽使用單位解決等語。是除設計缺失不得歸責於原告之事由外，原告已完成相關部分驗收工程無疑。
⒉關於大廳、住院組、社工組等空間所指稱缺失不明確部分
：原告於103年4月26日工務請示單，可知原告缺失改善程序竭力盡心作為。
⒊另關於初驗紀錄內新增工項，藉由驗收程序，強求施作，
亦不可歸責於原告：初驗紀錄內，有變更設計未決或爭議工項，或使用單位認無法進駐之要求新增工項，而藉由驗收程序，強求施作，如：「防火區劃牆管線穿牆無防火填塞工項」等爭議工項，足證初驗紀錄所列仍有變更設計未決等工項，而上開事項均未屬原告應施作工項，實不可歸責於原告事由。
⒋原告實際已完成瑕疵改善工程：經被告所指缺失改善屆期
，原告已於103年5月17日向監造單位函請指導缺改成果，惟仍未獲置理，幾經協調，並於103年6月6日函知，併附缺失改善成果及改善相片等文件。是系爭工程確實無可歸責原告之事由，被告以系爭契約第21條終止契約，實屬無據。
⒌原告分別再於103年6月10日及103年6月17日分別促請被告
或監造單位應具體說明缺失改善部分，而被告均未具體回應，致令原告陷入無從適從之窘態，故實不可歸責於原告。
㈣系爭工程若延宕係可歸責於設計及監造單位即高蔡義建築師
事務所：依契約「約定權責分工表」項下工程施工階段工程變更設計作業係屬設計及監造單位辦理事項。查有關「各出風口自主風量測試未施作，未見紀錄」、「水龍頭型號不符」、「防火區劃牆之門扇未安裝與消防連動感應之磁簧開關」等缺失，均屬圖說不明之可歸責於設計單位所致；再者，設計單位所應提供之圖說亦多缺漏不全，因高蔡義建築師事務所於103年7月1日即被告主張終止契約前2日始送變更設計圖說資料，惟查該圖說資料，仍欠已施作、驗收之大廳服務臺、住院組及社工室等機電、弱電等變更設計圖說等等；其又另於103年7月4日函知，坦誠圖面缺漏；其又於103年7月8日函知：倘若對合約所訂內容有認知上之差異「得」於改善完成後另依履約爭議辦理，可證監造單位於上游設計階段，有設計與施工未合，或現場無法施作，或設計未符使用單位所需等，足證本件係可歸責於設計單位事由；另高蔡義建築師事務所一昧以「配合工程」為由，要求原告先行施作未奉核定之變更設計工項，致原告進度無法順利推展，墊支工程款無法計價，形成原告進退失據之兩難抉擇；且上開事務所提供之消防設備工程圖說亦不明；門診血液透析中心部分自開工時，變更設計延宕未決，僅有變更設計平面配置圖，餘立面圖及施工大樣圖，變更設計項下工項材質、尺寸、規格等，該事務所均未提供。是本件實係可歸責於設計及監造單位，本件並無被告所稱原告有推諉拒不改善情形。
㈤系爭工程無法施工疑義，被告均未配合排除俾利原告施作，
屬可歸責於被告：有關防火填塞等缺失，既屬設計監造單位坦承之爭議工項，建議爾後採履約爭議方式辦理，原告即遵囑澄覆，及續辦異議說明，而就工程實務，該等缺失，確無法施工。又被告公開招標作業時之招標文件，實為其未依相關規定（如機電、空調、消防等契約圖說，未依法簽證，有違電業法第34-1條、未依消防法第7條規定依各類場所消防安全設備設置標準設置之消防安全設備，其設計、監造應由消防設備師為之等），審查設計成果，辦理相關事宜，致無法使廠商正確施工。另本件被告與設計監造單位所訂立之勞務契約雖與原告無直接關係，惟因多屬設計及監造對違背其與被告之勞務契約，致令原告施作時之無所適從，例如涉違該勞務契約第2條第3項之「設計階段」（1）廠商應檢討機電、消防、資訊、空調、醫療器體、監視系統、建築法規需求與初步設計之配合等。是被告未善盡督促其履行輔助人（高蔡義建築師事務所）之責任，不思可歸責於被告與其履行輔助人之事由，率爾刊登政府採購公報，已違比例原則。且主辦工程機關倘未督促設計監造廠商辦理應辦事項等，反歸責於廠商，是否有違「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」之平等原則，而致系爭工程之終止契約，尚非無疑。
㈥依政府採購法第101條第1項之規定，原告並無被告所稱違約
情節重大，設若被告主張本件終止契約係可歸責於原告事由（假設語，原告否認），則被告對原告主張違約行為而刊登政府採購公報亦違反比例原則及最高行政法院之決議而無可維持等語。並聲明求為判決：（一）確認原處分為違法。（二）訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠被告已於103年10月30日依政府採購法第101條第1項第12款
規定，將原告刊登政府採購公報列為拒絕往來廠商，停權處分迄至104年10月30日止，此有中華民國政府電子採購網查詢網頁可稽（本院卷2第29、30頁），是本件將原告刊登政府採購公報業已執行完畢。
㈡系爭工程自102年9月14日正式開工，施工過程中，因原告頻
繁更換其內部協力廠商，造成系爭工程進度嚴重落後，直至103年3月31日，原告已使用193日曆天，但工程進度尚處在第一階段，尚有第二、三階段等工項尚未施作。故為免因工程進度嚴重落後持續影響被告院務之正常運作，被告乃於103年3月31日同意原告先行申報系爭工程「大廳服務臺」、「住院組」及「社工室」等部分工程竣工，惟該時原告實際上僅完成57.53%（截至103年3月31日止），相較全案預定進度
91.43%，落後達33.9%，顯然逾越工程期限之約定甚明且雙方協議於103年4月17日將大廳開放區域併同辦理部分竣工初驗作業。初驗當日，係由原告、被告及監造單位於現場共同辦理初驗相關事宜，孰料，與契約圖說加以核對後，竟發現竣工部分共計有109項缺失之多。被告乃要求原告改善初驗缺失，改善期限為30個日曆天至103年5月17日止（不含變更設計部分），待原告改善完成後，再依系爭工程契約規定續辦初驗之複驗事宜，此有初驗驗收紀錄可稽。又原告於103年5月17日來函表示就上開初驗缺失已改正完成云云；然被告至現場勘驗，僅約略檢視即可發現原告所述俱屬虛妄，實際上尚有多項初驗缺失均未實際改善完成；被告乃再度於103年5月28日函覆原告，要求其應於103年6月6日前完成改善。迄103年6月6日改善期屆至時，原告復於103年6月6日提出初驗缺失改善成果報告，稱已完成改善事宜。然而，被告於103年6月9日辦理初驗缺失複驗作業時（姑先不論就有關變更設計疑義之缺失項目雙方同意先不納入複驗），現場針對初驗紀錄所載缺失項目逐一檢視核對後，仍有諸多初驗缺失未獲改善，已嚴重損及被告之權益。又該複驗紀錄於103年6月17日送達原告。被告依系爭工程契約第15條第2款第2目前段、第5款前段、第8款前段、第10款及第11款第2目約定為相關程序，然原告一再不改正缺失，已構成系爭工程契約第21條第1款第9目及第11目約定所定終止契約事由。並依政府採購法第101條第1項第12款規定擬刊登政府採購公報，均屬於法有據。
㈢就原告21項未改善之原工程契約範圍內工程項目，屬違約情
節重大且嚴重影響被告公共安全之部分，諸如：⒈安全梯之防火門及防火區劃牆之門扇未安裝與消防連動感應之磁簧開關。⒉防火區劃牆之門扇門弓器安裝方向造成門扇無法完全開啟。⒊區域監視系統未完成。⒋防火區劃牆管線穿牆防火填塞未施作。⒌冰水管幹試壓紀錄未提送。⒍各出風口自主風量測試未施作，未見紀錄。⒎清潔孔不應做在地下一樓天花板，而是做在一樓地面以方便清潔。
㈣被告在施工履約過程中，業已於例行工務會議多次要求原告
應儘速就缺失項目予以改善或完成確認，並按會議紀錄決議事項辦理，然遲未見原告改善。原告雖於102年10月10日始首次向被告及監造單位提出系爭工程之圖說與標單疑義，惟觀諸該函文及隨函所附「圖說與標單疑義」中，原告並非對所有7項被告認為情節重大之缺失提出疑義，足見原告已對契約圖說之內容充分瞭解，實不應於日後再假藉提出契約疑義事項為由，推諉拒不改善。且對於該次原告提出之疑義，被告亦已於102年10月19日回應。
㈤衡諸系爭工程所屬區域為一集行政庶務、急重症醫療、住院
醫療、檢查醫療及教學研究等之綜合性醫療大樓，可謂被告醫療服務及營運之核心所在，原告屢次未於通知期限內依規定辦理改善措施，已嚴重影響被告提供就醫民眾出入及等候空間、病患及家屬辦理出入院協助、急重症病患者緊急醫療等各項醫療服務甚鉅。況如前述，相關原工程契約範圍內初驗缺失中，不乏攸關於進出院內病患、民眾及醫療人員安全之工程項目。職是，衡諸原告未改善缺失項目之質與量，就系爭工程之內容觀之，佔有重大之分量，並有危及公共安全之虞且造成被告權益影響之情事，其違約情節自屬重大。
㈥因原告工程進度落後，103年4月3日監造單位復將彙整完成
實際施工進度檢討核算之檔案資料（截至103年3月31日止，原告稱全案預定進度為91.43%，已完成70.72%云云，惟實際上僅完成57.53%），再次傳送予原告檢視核對，原告若對實際完工之比例有不同之意見，應可提供相關之資料供監造單位檢核，然直至103年5月7日第31次例行工務會議時，原告均未提出不同意見，足見原告實際上截至103年3月31日僅完工57.53%是屬明確。
㈦因原告一再藉詞推諉，屢次不於期限內依約定將原工程契約
範圍內之初驗缺失予以改善，故被告已於103年7月3日以原處分通知原告終止系爭工程契約，並決定作成刊登政府採購公報之處分，而原告卻遲於103年7月4日始發函回應，實不影響被告所為終止契約及決定刊登政府採購公報處分合法性之判斷等語。並聲明求為判決：（一）駁回原告之訴。（二）訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭採購案招標投標及契約文件（本院卷1第28-104頁）、原處分（本院卷1第105、106頁）、被告103年10月27日北總工字第1030028941號函（本院卷1第116-118頁）、行政院公共工程委員會104年7月24日訴0000000號申訴審議判斷（本院卷1第382-473頁）等件影本在卷可稽，堪認為真正。
五、本件爭點厥在：被告以系爭採購案因可歸責於原告之事由（查驗或驗收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者、廠商未依契約規定履約，自接獲機關書面通知次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍未改正者）以致終止契約，有政府採購法第101條第1項第12款所定情形，而以原處分通知原告刊登政府採購公報，於法有無違誤？本院判斷如下：
㈠按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認
公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」故於行政處分已執行完畢，且無回復原狀可能，如原告有即受確認判決之法律上利益時，即應提起行政訴訟法第6條第1項後段確認該行政處分為違法之訴訟以為救濟。
㈡次按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事
實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報:…十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。
……二、有第101條第7款至第14款情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起1年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」「機關辦理驗收時應製作紀錄，由參加人員會同簽認。驗收結果與契約、圖說、貨樣規定不符者，應通知廠商限期改善、拆除、重作、退貨或換貨。
其驗收結果不符部分非屬重要，而其他部分能先行使用，並經機關檢討認為確有先行使用之必要者，得經機關首長或其授權人員核准，就其他部分辦理驗收並支付部分價金。」「廠商應於工程預定竣工日前或竣工當日，將竣工日期書面通知監造單位及機關。除契約另有規定者外，機關應於收到該書面通知之日起7日內會同監造單位及廠商，依據契約、圖說或貨樣核對竣工之項目及數量，確定是否竣工；廠商未依機關通知派代表參加者，仍得予確定。」「工程竣工後，除契約另有規定者外，監造單位應於竣工後7日內，將竣工圖表、工程結算明細表及契約規定之其他資料，送請機關審核。有初驗程序者，機關應於收受全部資料之日起30日內辦理初驗，並作成初驗紀錄。」「機關依本法第72條第1項通知廠商限期改善、拆除、重作或換貨，廠商於期限內完成者，機關應再行辦理驗收。前項限期，契約未規定者，由主驗人定之。」政府採購法第101條第1項第12款、第103條第1項第2款、第72條第1項、政府採購法施行細則第92條第1項、第2項及第97條定有明文。又機關辦理採購，發現廠商有政府採購法第101條第1項所列各款情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。依其立法理由，係賦予採購機關於廠商有「違法」或「重大違約」情形時，視廠商未提出異議或異議及申訴處理結果，將廠商之「違法」或「重大違約」情事刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，並藉以杜絕不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，建立廠商間之良性競爭環境而設，據此落實本法揭示之「建立公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」之公共利益。該被刊登政府採購公報之廠商，於同法第103條第1項所示一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，其憲法保障之工作權及財產權受到限制，自係不利之處分，該第3款、第7款至第12款事由，縱屬違反契約義務之行為，然其既與公法上不利處分相連結，即被賦予公法上之意涵，均係違反行政法上義務之行為，予以不利處分，具有裁罰性，屬行政罰之性質（最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。另採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付之義務，苟未依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，致採購契約被解除或終止，即該當於同法第101條第1項第12款所稱「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」，不以全部可歸責為必要。再依上開本法第101條立法理由及相關條款規定與其所生同法第103條之法律效果整體觀察，政府採購法第101條第1項第12款所稱「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」刊登於政府採購公報之情形，雖未如同條項第3款「擅自減省工料」、第8款「查驗或驗收不合格」、第10款「因可歸責於廠商之事由致延誤履約期限」，均以「情節重大」為要件，惟辦理採購機關對於承攬廠商作成以「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約」為由，將刊登政府採購公報之決定時，仍應按諸政府採購法立法目的，衡酌廠商違約之情節是否重大及行政程序法第7條規定之比例原則判斷之（最高行政法院103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
㈢又按「廠商履約有下列情形之一者，機關得以書面通知廠商
終止契約或解除契約之部分或全部，且不補償廠商因此所生之損失:…9、查驗或驗收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者。…11、廠商未依契約規定履約，自接獲機關書面通知次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍未改正者。
」為系爭工程契約第21條第1款第9目、第11目所明定。㈣經查：兩造於102年8月14日簽訂系爭採購案，契約金額3,28
8萬8,889元，系爭工程自102年9月14日正式開工，此為兩造所不爭，並有系爭採購案招標投標及契約文件附卷可佐（本院卷1第28-104頁參照）。被告於103年3月31日同意原告先行申報系爭工程「大廳服務臺」、「住院組」及「社工室」等部分工程竣工（本院卷1第524頁），嗣雙方協議於103年4月17日將大廳開放區域併同辦理部分竣工初驗作業，103年4月17日初驗當日，係由原告、被告及監造單位於現場共同辦理初驗相關事宜，初驗結果發現竣工部分共計有109項缺失，被告乃要求原告改善初驗缺失，改善期限為30個日曆天至103年5月17日止（不含變更設計部分），待原告改善完成後，再依系爭工程契約規定續辦初驗之複驗事宜，有初驗驗收紀錄附卷可稽（本院卷1第514-520頁參照）。原告於103年5月17日表示就上開初驗缺失已改正完成云云，但未檢附缺失改善成果表等資料，即請被告及監造單位就初驗列舉缺失申請續辦初驗之複驗事宜（本院卷1第521頁參照）；經被告現場勘驗，發現實際上尚有多項初驗缺失均未實際改善完成；被告乃再度於103年5月28日函覆原告，要求其應於103年6月6日前完成改善（本院卷1第522頁）。迄103年6月6日改善期屆至時，原告復於103年6月6日提出初驗缺失改善成果報告，稱已完成改善事宜；然被告於103年6月9日辦理初驗缺失複驗，發現仍有21項初驗缺失未獲改善（其中屬情節較重者，有下列諸項：⒈安全梯之防火門及防火區劃牆之門扇未安裝與消防連動感應之磁簧開關。⒉防火區劃牆之門扇門弓器安裝方向造成門扇無法完全開啟。⒊區域監視系統未完成。
⒋防火區劃牆管線穿牆防火填塞未施作。⒌冰水管幹試壓紀錄未提送。⒍各出風口自主風量測試未施作，未見紀錄。⒎清潔孔不應做在地下一樓天花板，而應是做在一樓地面以方便清潔），有初驗缺失之複驗紀錄可佐（本院卷1第523-539頁參照）。又該複驗紀錄於103年6月17日送達原告（原處分卷第149頁），被告因遲未接獲原告改善缺失之回應，認系爭採購案因可歸責於原告之事由，構成系爭工程契約第21條第1款第9目及第11目約定所定終止契約事由（查驗或驗收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者、廠商未依契約規定履約，自接獲機關書面通知次日起10日內或書面通知所載較長期限內，仍未改正者），乃於103年7月3日發函終止契約（本院卷1第105頁參照），並以系爭採購案因可歸責於原告之事由致終止契約，有政府採購法第101條第1項第12款所定情形，且系爭工程所屬區域為一集行政庶務、急重症醫療、住院醫療、檢查醫療及教學研究等之綜合性醫療大樓，原告未於通知期限內依規定辦理改善措施，嚴重影響被告提供就醫民眾出入及等候空間、病患及家屬辦理出入院協助、急重症病患者緊急醫療等各項醫療服務甚鉅，涉及公共安全，其違約情節自屬重大，以原處分通知原告刊登政府採購公報（停權1年期間迄104年10月30日止，已執行完畢--本院卷2第
29、30頁--中華民國政府電子採購網查詢網頁參照），於法洵屬有據。原告主張系爭工程於103年4月17日辦理部分驗收時業經被告確認各工項均已完工，原告實際已完成瑕疵改善工程，併附缺失改善成果及改善相片等文件，是系爭工程確實無可歸責於原告之事由，被告以系爭契約第21條終止契約實屬無據云云，尚難採據。
㈤原告主張系爭工程被告於103年4月17日完成初驗，遲至103
年5月13日始以北總工字第1030012470號函（本院卷1第186頁參照），正式公文檢送初驗紀錄，並要求4日後，即103年5月17日完成缺失改善，顯有刻意刁難及影響原告權益情事云云；但查，兩造協議於103年4月17日將大廳開放區域併同辦理部分竣工初驗作業，初驗當日，係由原告、被告及監造單位於現場共同辦理初驗相關事宜，初驗結果計有109項缺失，被告乃要求原告改善初驗缺失，改善期限為30個日曆天至103年5月17日止（不含變更設計部分），待原告改善完成後，再依系爭工程契約規定續辦初驗之複驗事宜，此有初驗驗收紀錄可稽（本院卷1第514-520頁）。被告主張衡量初驗缺失項目、牽涉工項眾多，為了確保原告有充足改善缺失之時間及機會，相關初驗缺失經監造單位彙整紀錄後，即於驗收作業現場將影本交付予原告，俾利其進行缺失改善作業；且由初驗驗收紀錄可知，原告之代表人當日親自出席會同初驗，並於驗收紀錄【廠商代表】簽章無訛，故對於何初驗工項有缺失，自是知之甚詳，稽之當日初驗紀錄及附件所示彙整後缺失項目（本院卷1第515-520頁參照），核屬可採。故被告雖於103年5月13日另以函文補送正式初驗紀錄及缺失項目，惟實際上並未侵害原告改善初驗缺失期限之利益，是原告上揭主張，尚難憑採。
㈥原告復主張被告所指構成違約情節重大之缺失項目，原告多
次於驗收前、後，呈請監造單位釋示，均未完整獲覆，而上開缺失或因圖說、標單未載明，或變更項目懸而未決等因素所致，系爭工程若延宕係可歸責於設計及監造機關所致，均非屬原告之責任，且依政府採購法第101條第1項之規定，原告並無被告所稱違約情節重大情事；被告不思可歸責於被告與其履行輔助人之事由，率爾認原告違約且情節重大，以原處分將原告刊登政府採購公報，已違比例原則、平等原則與上開最高行政法院之決議云云；查：
⒈關於安全梯之防火門及防火區劃牆之門扇未妥善安裝與消
防連動感應之磁簧開關部分：原告固主張契約圖說及標單均未載明合於消防外開式防火門有關功能，及該等設備之電源迴路等，且亦均未載明數量。另契約圖說內容亦未敘明前揭工項大樣圖；僅於詳細價目表項下以「配合防火門之自動閉鎖器及偵煙式探測器施作」等語，而自動閉鎖器及門位開關（感應磁簧開關）亦無防火時效之認證，且送審消防合格圖並無自動閉鎖器，與契約圖說不同云云；但查：⑴被告此次發包由原告施作與消防連動感應之磁簧開關包括二個部分：一為既有安全梯加設與消防連動感應之磁簧開關；二為新設置之防火門裝設與消防連動感應之磁簧開關。前者之位置參本院卷2第74頁粉紅色雲朵狀標示處，依系爭工程契約約定，原告應將被告於施工前既有之「常時關閉式安全梯防火門」，增加消防連動感應之磁簧開關（配合防火門之自動閉鎖器及偵煙式探測器）；後者之位置參本院卷2第75頁黃色標示處，此為新防火區劃，原告並應新設置「常時開放式」之防火門，以達被告加強公共安全之需求及符合建築及相關消防法規。又標單對於原告上開應履行之義務已約定甚明（本院卷2第76、77頁）。⑵依建築技術規則建築設計施工編第76條第1項第4款第1目、第2目規定可知，就防火門安裝與消防連動感應之磁簧開關（例如，配合防火門之自動閉鎖器及偵煙式探測器等）等裝置之目的，在於當火災發生時，避免煙霧及火勢向上樓層蔓延，或避免煙霧及火勢向旁延燒等，故相關防火門必須於火災發生時即能自動關閉，始足以產生限制火災蔓延之效果。況揆諸上開建築技術規則建築設計施工編規定，常時開放式之防火門設置與消防連動感應之磁簧開關（例如：配合防火門之自動閉鎖器）並無須有防火時效之認證。又系爭工程進行規劃設計、辦理建築物室內裝修時，已領有臺北市建築管理處核准之室內裝修許可證在案（本院卷2第265頁），被告主張取得上開裝修施工許可證明前，尚必須完成主管機關消防局消防審查作業，足證系爭工程規劃、設計之送審圖說，難謂違反相關消防法規（建築物室內裝修管理辦法第26、28、32條等規定參照），此磁簧開關與防火門板之功能容有不同，並無防火時效之需求等情，尚屬可採。原告指摘系爭工程存有磁簧開關未取得防火時效認證之缺失，尚非足採，亦不足為原處分違法之論據。⑶無論係既有之常時關閉式防火門，抑或新設置之常時開放式防火門，原告皆未依約契約圖說安裝與消防連動感應之磁簧開關（參本院卷2第78頁照片；被告嗣後另行招商施作完成之磁簧開關照片--本院卷2第79、80頁參照），原告未依約改善之缺失，倘若火災發生時，因防火門未自動關閉而導致火勢持續蔓延、救災益加困難，並造成「煙囪效應」嚴重危害就醫民眾及被告整體建物之安全；更何況於系爭工程進行中，被告醫院並未停止營運，進出人員及病人繁多，倘發生危害，後果實難想像，是被告主張原告違約情節實屬嚴重，衡情自堪信實。⑷系爭工程監造單位高蔡義建築師事務所曾分別於103年3月31日以（103）高建師榮東字第129號函（本院卷2第160頁）及103年4月9日以（103）高建師榮東字第141號函（本院卷2第161、162頁）對原告所提出之疑義部分一再澄清並請求原告據此施作，故原告以提出圖說與標單疑義為其拒絕履約之理由顯與事實不符，洵不足採。⑸又防火區劃牆之門扇門弓器安裝方向造成門扇無法完全開啟：原告雖已於該防火門安裝門弓器（註：經開啟後可自行關閉之裝置），惟並未依門弓器正確之位置、方式予以安裝（本院卷2第81頁參照），造成防火門無法完全開啟（本院卷2第82、83頁），且因並無裝設與消防連動感應之磁簧開關，因此導致該等防火門會自行關閉，不符合系爭工程契約所要求之「常時開放式」防火門。又該等防火門因門弓器安裝錯誤，導致無法完全開啟，將佔據走道空間，影響人員出入動線，不論是平時或發生災害時，均有造成危安之疑慮（被告後另行招商施作完成系爭工項照片--本院卷2第84、85頁）。被告主張原告遲未改善此缺失，其違約情事，實為重大，亦屬可採。
⒉關於區域監視系統未完成部分：原告主張監視系統因無電
源、無主幹線管路，故無法安裝監視器，詳契約圖說CCTV-1（本院卷1第552頁），原告建議供應電源變更設計工項，懸而未決，致原告無從施工，非屬原告諉拒不改善云云；但查：⑴被告為維護病患、醫療同仁或一般民眾於被告院內公共區域開放空間之安全保障，遂將原本之監視系統重新規劃、設置（參標單第9項--本院卷1第550、551頁；契約圖說圖號CCTV-1監視系統設備平面配置圖--本院卷2第86頁參照）。是以，原告應於服務臺、住院組、計價收費櫃臺及大廳等公共區域設置監視系統，並使相關畫面連結至駐警隊（參上開圖重要注意事項--本院卷2第86頁），藉此使被告院內安全得以確保。被告已於103年3月5日之第22次例行工務會議中發現原告尚未施作之情事，並要求原告儘速完成，惟原告迄改善期屆至仍未施作（本院卷2第87-89頁），足認已嚴重影響被告之營運及維安措施。
是被告主張原告違約情節確屬重大（被告嗣後另行招商施作完成照片--本院卷2第90-92頁），堪予採信。⑵關於本工項原告於102年10月10日向被告及監造單位就監視系統設備部分之標單工項數量及圖面標示不符部分請求釋疑，監造單位業已於102年10月19日以（102）高建師榮東字第55號函（本院卷2第163-176頁），回覆原告其所提之監視系統工程疑義，需設置電源，並請以圖面為主並按圖面施作（本院卷2第174頁參照），是原告自應依監造單位之指示及契約圖說確實執行；縱配管工資註明不含電源線路，但可以追加方式，即多牽線後報追加，原告並無主張追加電線，尚難指係被告懸而未決導致此情形。原告執圖面上監視器位置沒有設置電源，以此為由拒絕施作，並非可採。
⒊關於防火區劃牆管線穿牆防火填塞未施作部分：原告主張
除「送回風管、排風管經過防火區劃設置防火風門與防火填塞劑工料」編列防火填塞工項外，餘均無編列防火填塞工項云云；但查，依建築技術規則建築設計施工編第85條規定可知，上開工項之目的，係在於火災範圍之控管，使建築物能避免火災之蔓延，而確保人員之安全。查標單第22頁「項次八、B、2.22」針對空調工程部分載明：「送回風管、排風管經過防火區劃設置防火門風（UL 555認證方型機械式1.5hr防火風門）與防火填塞劑工料」項目，亦即空調工程係以防火風門為主、防火填塞劑工料為輔，以達防火區劃之要求（本院卷2第93頁）；而機電工程部分，契約圖說E-4施工說明「一、電氣部分」第18點亦有規定（本院卷1第540頁），管路若穿過防火區劃牆時，須以防火泥填補。然原告並未依約施作防火填塞，被告於102年11月27日之第10次例行工務會議，亦提醒原告有關穿越防火區劃牆之管線、開口部分防火填塞未施作（本院卷2第94、95頁），爾後每週例行工務會議亦不斷催促其應依約施作防火填塞，惟原告仍未改善，直至初驗之複驗程序後，此缺失仍然存在。原告此舉除使系爭工項有違上述建築及相關消防法規外，亦增加被告面臨火災發生時防火區劃未見功效之風險，被告主張此違約情事，實為重大，核屬可採（被告嗣後另行招商施作完成照片--本院卷2第
96、97頁）。⒋關於各出風口自主風量測試未施作，未見紀錄部分：原告
主張系爭工程為部分驗收，於第2階段工程完工後，一次性辦理檢測，仍可滿足全案需求，另第2階段工程（血液透析中心、心肺復建中心）原告無法動工，造成AHU6、AHU7、AHU122三區出風口無法全面測試完成，且被告無理由可於全案驗收前即要求進行各出風口自主風量測試云云；但查：原告自102年9月14日正式開工後，系爭工程進度落後（本院卷2第13-17頁及第18-20頁參照），被告為免因工程進度落後影響院務之正常運作，同意原告辦理部分竣工初驗之申請；被告雖同意原告部分驗收之申請，但並未同意原告此部分出風口之風量測試得延至後續階段工程完工後始一併進行測試；且原告亦非不能就部分完成之出風口先行測試。再依施工大要及施工規範補充說明第55條第10項約定（本院卷1第545頁）及標單（本院卷1第550頁）可知系爭工程空調設備設置前後，須由第三公正單位進行空調系統量測、性能測試或調整，以達最有效管理方式提供舒適環境及節能減碳之目的，為原告依約應履行之義務。惟系爭工程決標後針對本案空調系統工程之「第三單位執行空調系統性能測試調整」項目，被告迄未見原告提送擇定之第三公正單位資料。故為確保本案空調工程施工品質，被告乃於102年12月18日第13次例行工務會議上，提醒儘速聯繫安排第三公正單位檢測項目（參本院卷1第547-549頁），並於爾後每次例行工務會議紀錄列入追蹤、檢討辦理（至103年5月7日北總工字第1030012788號函第31次例行工務會議紀錄止），然原告均未理會，原告於改善缺失之期限屆至前，乃至屆至後，均未提出相關測試資料，被告主張原告顯然拒絕履約，違約情節重大，亦屬可採。原告上揭主張，尚難憑採。
⒌關於清潔孔不應設置在地下一樓天花板部分：原告主張據
工地現況，清潔口配置位置，多數設置於地下室區域，配置於幹管轉折處，或較長距離管路末段，且多數穿牆後之位置均為牆面或結構樑體旁，與洩水方向呈相反或管路密集處，為求洩水坡度及現場管路錯綜複雜施作困難，需捨棄地面式清潔口之施作；原告並非便宜行事，且原告多次函文告知監造單位現場排水管路疑義及辦理會勘未果，更無專業監造人員實際至現場督導指導云云；但查，⑴原告於得標前從未對此工項提出疑義請求澄清，又原告依據系爭工程契約規定提送之水電材料設備送審資料，其中清潔口項目係依約選用電光ALEX地板用型號「FF5241AS 2〞方型清潔口」、「FF5245AS 4〞方型清潔口」提送審查；被告並曾於102年8月9日工程現場囑咐原告應儘速派員至現場，清查既有機電空調及醫療氣體等管線，並將投標文件內機電空調及醫療氣體等管線進行套繪作業，以利後續現場工程施作。⑵原告於102年10月10日首次向被告及監造單位提出系爭工程之圖說與標單疑義；惟原告並未對此工項於初驗前提出疑義澄清說明；且原告亦自陳直至103年7月4日原告與被告及監造單位會勘時，原告始就此提出疑義；並主張於會勘時表明：「如現場確無法執行，另案辦理」，依工地現況需捨棄地面式清潔口之施作云云。惟查，上開會勘紀錄係登載「…3.上述清潔口需視現場情況調整位置；4.若現場確實無法執行時，則另案提出討論，另案辦理。」（本院卷2第177頁），原告已有扭曲、誤解會勘紀錄之文義；況若原告認為現場確實無法執行時，應彙整說明並向被告及監造單位提出討論，而非以便宜行事之方式逕行將清潔口施作於地下一樓天花板內。另參以被告於終止系爭契約後，已另行招標由其他廠商施作完成，顯見工程現場並非如原告主張清潔口有無法施作於一樓地面之情形（本院卷2第178頁參照）。
⒍關於冰水管幹試壓紀錄未提送部分：查系爭工程之冰水幹
管行經路徑橫跨被告整個大廳院區部分（本院卷2第98頁），此為病患、醫療人員或民眾出入頻繁且人潮相當密集之場所，冰水幹管於規劃設計時，必須格外注意管路施作之品質，是就系爭工程冰水幹管試壓標準已於工程契約明確約定：「採不斷水工法施作，管路採CNS4626SCH40鍍鋅鋼管，管閥配件工作壓力不小於16K，保溫材採用PE32mmt」（本院卷1第556頁）。被告於103年2月19日召開之第21次例行工務會議上，並提醒廠商「空調冰水管試水壓力未達規範標準，請施工廠商修正」（本院卷1第557-559頁），故系爭空調冰水管是否符合契約規範，已非無疑。然原告迄至改善期屆至前，仍未提送符合契約約定之壓力磅數測試紀錄，致被告無從確認管路續接施工品質。是被告主張若冰水管幹抗壓不足，日後恐有漏水之疑慮，不僅影響被告日常正常營運，恐亦造成往來民眾因地面滲水滑倒而發生危害等公共安全之疑慮，衡情自堪採信。
⒎另依系爭工程契約第11條：「工程品管（一）廠商應對契
約之內容充分瞭解，並切實執行。如有疑義，應於履行前向機關提出澄清，否則應依照機關之解釋辦理。」（本院卷1第572-577頁）。原告雖於102年10月10日始首次向被告及監造單位提出系爭工程之圖說與標單疑義（本院卷2第143-159頁）；惟觀諸該函文及隨函所附「圖說與標單疑義」中，原告並非對所有前揭諸項被告認為情節重大之缺失提出疑義，且對於該次原告提出之疑義，監造單位高蔡義建築師事務所亦已於102年10月19日檢附圖說疑義回覆資料回應（本院卷2第163-176頁參照）。況被告在施工履約過程中，業已於例行工務會議多次要求原告應儘速就缺失項目予以改善或完成確認，並按會議紀錄決議事項辦理，然未見原告改善；在辦理部分竣工初驗作業後，被告更曾兩度書面通知原告，並給予其合理之改善期限，原告於日後再藉詞曾提出契約疑義事項為由，拒不遵期改善，難謂有理。另衡諸系爭工程所屬區域為一集行政庶務、急重症醫療、住院醫療、檢查醫療及教學研究等之綜合性醫療大樓，可謂被告醫療服務及營運之核心所在，原告未於被告通知期限內依規定辦理改善措施，已嚴重影響被告提供就醫民眾出入及等候空間、病患及家屬辦理出入院協助、急重症病患者緊急醫療等各項醫療服務與進出院內病患、民眾及醫療人員安全甚鉅。是被告主張原告違約情節，自屬重大，核屬可採。又因原告未於期限內依約定將原工程契約範圍內之前述初驗缺失予以改善，故被告於103年7月3日通知原告終止系爭工程契約，並作成刊登政府採購公報之處分，洵屬合法有據。原告於被告終止契約並作成原處分後，另於103年7月4日再發函回應（被告係於103年7月7日收受前揭原告函文），顯係於工程契約終止後，方將部分初驗缺失項目之改善情形通知被告（原告事後主張已改善之部分，非屬前揭違約情節重大且影響被告公共安全之各項缺失，且未經兩造及監造單位於現場共同辦理驗收程序事宜，是否確實如原告所言部分缺失工項已完成修繕，亦非無疑），實不影響被告所為終止契約及刊登政府採購公報處分合法性之判斷，且益證原告並未遵守被告於103年5月28日函覆原告「應於103年6月6日前」完成所有初驗缺失改善之要求。據上，原告前揭主張被告所指構成違約情節重大之缺失項目，係因可歸責於設計及監造單位所致，均非屬原告之責任，原告並無被告所稱違約情節重大情事；原處分已違比例原則、平等原則與上開最高行政法院之決議云云，實難憑採。
六、綜上所述，原告所訴各情，尚非可採。被告以系爭採購案因可歸責於原告之事由以致終止，有政府採購法第101條第1項第12款所定情形，且違約情節重大，以原處分通知原告刊登政府採購公報，經核於法並無違誤，原告訴請確認原處分違法，並非有據，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 24 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 林 玫 君法 官 許 麗 華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 24 日
書記官 林 苑 珍