臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1452號105年6月23日辯論終結原 告 嘉賀保全股份有限公司代 表 人 李大明（董事長）訴訟代理人 陳金泉 律師
李瑞敏 律師黃胤欣 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）住同上訴訟代理人 楊倍瑜
謝振豐上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國104年7月30日勞動法訴字第1040003834號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。
……」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2、3款定有明文。查本件原告於民國104年10月5日起訴時聲明為：「訴願決定及原處分（即被告103年12月22日府勞動字第10337740000號裁處書）均撤銷。」（見本院卷第10頁），而原處分包含罰鍰及公布受裁處人名稱兩部分（見本院卷第17-18頁），被告已於104年9月7日公布受裁處人即原告名稱（見本院卷第246至255頁），上開公布受裁處人名稱部分因已執行完畢而無回復原狀之可能，應依行政訴訟法第6條第1項後段提起確認訴訟，原告遂於105年6月23日言詞辯論期日變更訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分關於罰鍰合計新臺幣（下同）108萬元部分均撤銷。二、確認原處分關於『公布受裁處人即原告之名稱』部分為違法」（見本院卷第235頁背面）。核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，且有情事變更情形，本院亦認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：緣原告係從事保全業，為適用勞動基準法之行業。經被告所屬勞動檢查處（下稱勞檢處）於民國103年10月14日派員實施勞動檢查，發現：㈠原告無法提供勞工姚錦祥、周國隆及李日登之出勤紀錄表及工資清冊，違反勞動基準法第23條第2項及行為時第30條第5項規定。㈡勞工祝惠民時薪為127元，於103年8月共出勤324小時，前300小時皆以時薪127元計算，僅24小時以延長工作時間計算並給付延長工作時間工資4,054元。惟原告無法提供與祝惠民依勞動基準法第84條之1簽訂之約定書，故每日正常工作時間仍以8小時計算，祝惠民每日工作12小時皆以時薪127元計薪，原告未依規定給付延長工作時間工資，違反勞動基準法第24條規定。㈢勞工蘇嘉信103年8月延長工作時間共計109小時，原告無法提供與蘇嘉信依勞動基準法第84條之1簽訂之約定書，蘇嘉信該月延長工作時間超過46小時，違反勞動基準法第32條第2項規定。㈣勞工祝惠民於103年9月1日至同年月25日連續出勤25日，原告未每7日給予勞工1日休息作為例假，違反勞動基準法第36條規定。案經被告審查屬實，爰依行為時勞動基準法第79條第1項第1款、第3項、臺北市政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點第12項、第13項、第21項、第23項及第30項規定，以被告103年12月22日府勞動字第10337740000號裁處書（下稱原處分）分別裁處原告罰鍰2萬、30萬、30萬、30萬、16萬，合計108萬元整，並公布原告名稱。原告不服，提起訴願，經勞動部104年7月30日勞動法訴字第1040003834號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠原告為臺北大眾捷運股份有限公司（下稱北捷公司）「文湖
線及貓空纜車保全警衛工作」標案得標廠商，須受北捷公司嚴格履約管理，103年10月14日第一次勞動檢查時，原告已向被告承辦人員表明，出勤紀錄仍於北捷公司處，尚需時調閱，乃與被告承辦人員約定於同年月22日再次受檢，詎料被告毫無誠信，取消第2次受檢之約定，逕對原告裁罰，違反信賴保護原則；被告雖稱係擔心原告以造假資料送第2次檢查，惟原告既受北捷公司嚴格管理，甚至須經北捷公司備查工資清冊方得請款，原告實無造假可能；原告之工資清冊及出勤簿卡均由北捷公司保管，原欲向北捷公司調取，詎被告逕為裁罰，致原告以為調取已無實益，實不可歸責於原告；退步言之，原告既未提出出勤紀錄、工資清冊，被告如何認定原告未依勞動基準法第24條規定給付工資？被告顯有論理矛盾。再者，被告通知原告進行第一次勞動檢查時，要求原告準備之資料期間為103年6月至8月，作成原處分時，竟以勞工祝惠民103年9月1日至25日連續出勤作為裁罰事由，顯違法增加疑似偽造之違規事由，故被告以原告未備齊工資清冊及出勤紀錄所為之裁罰有程序上之違法，其實體上所為之認定亦應失所附麗。
㈡被告認定與勞工祝惠民及蘇嘉信有關之違規事項所據資料並
非真實；依北捷公司訂定之勤務分配表，保全人員有休息用餐時間，應予扣除不計入工時（內政部(75)台內勞字第416670號函釋參照）。勞工祝惠民為北捷公司之車站保全員，適用時薪制，非工作時間即無薪酬，扣除其無時薪之休息時間，其每日實際工時為10小時，每月工時約為270小時或250小時，均於核備之288小時範圍內，並無原處分所載工時324小時或300小時之情，被告認定其103年8月份出勤324小時，其中包含應扣除之休息時間，扣除每日2小時休息時間後，祝惠民總工時為270小時，並無超時工作或短付加班費之情事；勞工蘇嘉信與原告間有依勞動基準法第84條之1規定簽訂約定書，原處分稱無約定書係屬錯誤，蘇嘉信每班12小時工時中有140分鐘休息時間應予扣除，實際工時為247小時，亦未逾核備之每月最高工時288小時，原處分依據錯誤資料認定之事實顯屬有誤，應予撤銷等情。並聲明：㈠訴願決定及原處分關於罰鍰合計108萬元部分均撤銷。㈡確認原處分關於「公布受裁處人即原告之名稱」部分違法。
四、被告則略以：㈠有關違反勞動基準法第23條第2項及第30條第5項部分：原告
受檢時已坦承未置備勞工工資清冊及出勤紀錄，其陳述意見及訴願時，亦未提具供參，原告所稱實為推諉之辭；有關違反勞動基準法第24條規定部分：有關勞工祝惠民部分，原告雖稱祝惠民為適用勞動基準法第84條之1之工作者，惟迄未提出地方主管機關核備函，則祝惠民之工作時間即應受勞動基準法第30、32、36條等規定規範，每日工作逾8小時部分即屬延長工時，應給付延長工時工資。因原告遲未提出103年6至8月出勤紀錄及工資清冊，被告遂依祝惠民提供之103年8月木柵段值班勤務編排表及103年8月工資清冊，渠於103年8月份每日工時為7時至19時，計12小時，休4日，共出勤324小時，前300小時皆以時薪127元計算，合計3萬8,100元，僅24小時計算延長工時工資4,054元（127元x4/3x24小時），顯見原告計給祝惠民103年8月出勤時數為324小時；原告與祝惠民間雖約定時薪127元，原告並稱127元已包含加班費云云，惟該127元係以時薪109元計算，而103年8月時薪基本工資應為115元，故原告與祝惠民間約定時薪應不得低於154元，原告以109元為計算基礎顯有不足。原告又稱應扣除休息時間、工資係再加上先行給予之國定假日、特休假及績優等語，亦皆與其工資明細不符，所述實不足採。
㈡有關違反勞動基準法第32條第2項規定部分：原告雖稱原處
分記載蘇嘉信工時324小時或300小時係屬錯誤云云，惟依蘇嘉信103年8月木柵線值班勤務編排表，其於該月出勤天數計28日，除8月15日之工作時間為9小時外，其餘27日之工作時間為12小時，故當月份總工作時數為9小時+27日×12小時＝333小時，其中延長工時共計54小時（27日×2小時），已逾高雄市政府審核適用勞動基準法第84條之1保全人員及機構監護工約定書審查原則二以及約定書所載每月延長工時不得超過48小時之規定；按勞動基準法第35條規定「勞工繼續工作4小時，至少應有30分鐘之休息。但實行輪班制或其工作有連續性或緊急性者，雇主得在工作時間內，另行調配其休息時間」，所謂休息時間係指得不受雇主支配拘束，如仍須受命等待提供勞務之時間，因受雇主拘束，仍須視為工作時間。另按內政部74年5月13日台內勞字第309874號函及74年5月4日台內勞字第310835號函，如勞工於提供勞務之過程中，其「休息時間」仍須處於「備勤狀態」，並視工作場所現場情況隨時中止休息時間繼續提供勞務，仍須視為工作時間。依103年8、9月木柵線值班勤務編排表，每車站每時段排定保全人員僅1名，無其他保全人員可供交替，再依「BR5保全值勤時段及勤務分配表」中休息時間仍須處於備勤狀態，尚難謂該等值勤勞工之休息時間為完整且得不受雇主拘束，是原處分並無違誤；有關違反勞動基準法第36條規定部分：原告雖稱勞工祝惠民連續出勤資料有誤云云，惟原告於訴願時已坦承確有連續出勤情事，但此係因鄭捷殺人事件所致云云，足認原告所辯尚無可採等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原告與員工間約定書（原處分卷第45頁）、原告103年8、9月份木柵段值班勤務編排表（原處分卷第66-67頁）、103年8月原告員工薪資條（原處分卷第68頁）、高雄市政府勞工局102年6月21日高市勞條字第00000000000號核備函（原處分卷第23頁）、103年10月14日勞檢處勞動條件檢查會談紀錄（原處分卷第63-65頁）、勞檢處勞動檢查結果通知書（原處分卷第59-60頁）、原告103年11月14日陳述意見書（原處分卷第52頁）、原告103年11月3日（103）嘉保字第0000000號異議函（原處分卷第42頁）、BR5保全值勤時段及勤務分配表（原處分卷第22頁背面）、原處分（本院卷第17-18頁）、原告訴願書（本院卷第19-32頁）及訴願決定（本院卷第
33 -43頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
六、本院判斷如下：㈠按勞動基準法第1條規定：「為規定勞動條件最低標準，保
障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」第23條第2項規定：「雇主應置備勞工工資清冊，將發放工資、工資計算項目、工資總額等事項記入。工資清冊應保存五年。
」第24條規定：「雇主延長勞工工作時間者，其延長工作時間之工資依左列標準加給之：一、延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之一以上。二、再延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給三分之二以上。三、依第32條第3項規定，延長工作時間者，按平日每小時工資額加倍發給之。」行為時第30條第1項及第5項規定：「勞工每日正常工作時間不得超過8小時，每2週工作總時數不得超過84小時。」「雇主應置備勞工簽到薄或出勤卡，逐日記載勞工出勤情形。此項簿卡應保存1年。」第32條第2項規定：「前項雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1日不得超過12小時，1個月工作總時數不得超過46小時。」第36條規定：「勞工每7日中至少應有1日之休息，作為例假。」行為時第79條第1項第1款及第3項規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反…第22條至第25條……第30條、第32條、第34條至第41條……規定。」「有前2項規定行為之一者，得公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」第84條之1規定：「經中央主管機關核定公告下列工作者，得由勞雇雙方另行約定，工作時間、例假、休假、女性夜間工作，並報請當地主管機關核備，不受第30條、第32條、第36條、第37條、第49條規定之限制。一、監督、管理人員或責任制專業人員。二、監視性或間歇性之工作。三、其他性質特殊之工作。」「前項約定應以書面為之，並應參考本法所定之基準且不得損及勞工之健康及福祉。」同法施行細則第20條之1規定：「本法所定雇主延長勞工工作之時間，係指每日工作時間超過8小時或每2週工作總時數超過84小時之部分。但依本法第30條第2項、第3項或第30條之1第1項第1款變更工作時間者，係指超過變更後工作時間之部分。」第21條：「雇主依本法第30條第5項規定記載勞工出勤情形之時間，記至分鐘為止。」㈡次按改制前行政院勞工委員會（下稱勞委會）76年9月25日
台76勞動字第1742號函：「一、勞動基準法第36條規定：『勞工每7日中至少應有1日之休息，作為例假』，此項例假依該法規定，事業單位如非因同法第40條所列天災、事變或突發事件等法定原因，縱使勞工同意，亦不得使勞工在該假日工作。」87年7月27日勞動二字第032743號公告：「保全業之保全人員、電腦管制中心監控人員、經理級以上人員符合勞動基準法施行細則第50條之1第1款規定者。」89年6月13日勞動2字第0000000號函：「查勞動基準法第84條之1係分別就同法第30條、第32條、第36條、第37條及第49條所為之特別規定。勞工縱屬經中央主管機關核定公告之工作者，雇主如未依該法第84條之1規定將其書面約定報請主管機關核備，自不得依該法第84條之1規定，排除第30條、第32條、第36條、第37條及第49條規定之限制。故雇主違反勞動基準法第84條之1規定時，應視雇主所違反之法條（第30條、第32條、第36條、第37條及第49條），依各該法條之罰則予以處罰。」㈢末按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予
處罰。」、「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」分別為行政罰法第7條第1項及第18條第1項所明定。再者，被告為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用之一致性及符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為行使裁量權之基準，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政之平等原則，當非法律所不許。被告為處理違反勞動基準法事件，建立執法的公平性，減少爭議及提升行政效率與公信力，訂定裁罰基準。依裁處時裁罰基準第3點第12項次規定：「法條依據：第23條第2項、第79條第1項第1款……。統一裁罰基準：一、第1次：2萬至16萬元。二、第2次：16萬至30萬元。三、第3次以上：30萬元。」第13項次規定：「法條依據：第24條、第79條第1項第1款……。統一裁罰基準：一、第1次：2萬至16萬元。二、第2次：16萬至30萬元。三、第3次以上：30萬元。」第21項次規定：「法條依據：第30條第5項、第79條第1項第1款……。統一裁罰基準：一、第1次：2萬至16萬元。二、第2次：16萬至30萬元。三、第3次以上：30萬元。」第23項次規定：「法條依據：第32條第2項、第79條第1項第1款…。統一裁罰基準：一、第1次：2萬至16萬元。二、第2次：16萬至30萬元。三、第3次以上：30萬元。」第30項次規定：「法條依據：第36條、第79條第1項第1款……。統一裁罰基準：一、第1次：2萬至16萬元。二、第2次：16萬至30萬元。三、第3次以上：
30萬元。」乃係被告基於職權，為執行一致性與均勻性要求並協助屬官裁量權的行使，所頒訂之裁量性行政規則，核未逾越法律規定，被告裁罰時，自得適用。
㈣有關違反勞動基準法第23條第2項及第30條第5項規定之部分：
1.按勞動基準法第23條第2項明文規定雇主應置備勞工工資清冊，將發放工資、工資計算項目、工資總額等事項記入，以備勞資雙方就薪資計算等相關勞動條件有爭議時，得以該工資清冊所載為佐證之依據；復按行為時勞動基準法第30條第5項規定雇主應置備勞工簽到簿或出勤卡，逐日記載勞工之出勤情形，且應保存1年；又勞動基準法施行細則第21條規定，雇主依規定覈實記載勞工出勤情形之時間，應記至分鐘為止。前揭規定乃鑑於工作時間為勞動條件之重要因素之一，惟勞雇雙方對於工時、工資、休息及休假等問題，於認定上時有爭議，並經常損及勞雇關係和諧，為使勞工之正常工作時間及延長工作時間記錄明確化，乃以法律強制課予雇主應詳細記錄勞工出勤情形，並將此紀錄保存一定期間之作為義務，俾勞資雙方日後如對勞工實際工作時間發生爭執時，得作為解決勞資爭議之佐證與依據。
2.經查，被告所屬勞檢處於103年9月30日以北市勞檢條字第10331293800號函原告（見原處分卷第18頁，下稱勞檢處103年9月30日函），載稱：依勞檢處103年9月26日至原告事業單位實施勞動檢查與勞動檢查法第15條規定辦理，並請原告負責人於103年10月14日上午9時30分攜帶派駐於文湖線及貓空纜車所有勞工之出勤紀錄（時間須記載至分鐘）及排班表、工資清冊（薪資明細、計算方式、發放證明）等至勞檢處，並載明請於旨揭期限前備齊上述資料至勞檢處受檢，若原告事業單位屆期仍未至勞檢處出席或雖派員出席惟並未備妥上述資料受檢，勞檢處將以拒絕、規避檢查論處，並移送被告所屬勞動局處理等語。惟原告於103年10月14日並未攜帶到勞檢處等情，有卷附103年10月14日會談紀錄所載，原告之經理黃寬爐陳稱略以：「（問：請問貴公司是否可提供派駐於文湖線及貓空纜車所有勞工……等人之勞工出勤紀錄及工資清冊供本處檢查？）……請臺北捷運公司直接提供資料給貴處，本公司無法提供。（問：那本處要求貴公司提供103年6月至8月任職於文湖線及貓空纜車所有勞工之出勤紀錄及工資清冊，貴公司是否可提供？）無法提供，本公司將於103年10月22日上午10時攜帶資料派員至貴處受檢。（問：請問貴公司如無法依上述說明於103年10月22日上午10時帶齊上述勞工出勤紀錄及工資清冊，本處將以貴公司違反勞動基準法第30條第5項、第23條第2項規定規避檢查論處，是否知悉﹖）知悉。」黃寬爐並於紀錄末簽名確認在案（見原處分卷第63頁）。由上足見，原告之經理於受檢時已坦承未置備勞工工資清冊及出勤紀錄，且原告於103年10月22日亦未提供，迄至被告為本件裁罰時，仍未能提供前開工資清冊及出勤紀錄供核，原告違反勞動基準法第23條第2項及行為時第30條第5項規定之事實，洵堪認定。
3.原告雖主張：103年10月14日第一次勞動檢查時，原告已向被告承辦人員表明，出勤紀錄仍於北捷公司處，尚需時調閱，乃與被告承辦人員約定於同年月22日再次受檢，詎料被告毫無誠信，取消第2次受檢之約定，逕對原告裁罰，違反信賴保護原則云云。經查，派駐北捷文湖線及貓空纜車之保全勞工，係由原告所僱用，為原告所不爭，是原告身為勞工之雇主，理應備置勞工之出勤紀錄及工資清冊，縱如原告所稱前揭資料均於北捷公司處，然勞檢處103年9月30日函即已載明，請原告負責人於103年10月14日上午9時30分攜帶勞工之出勤紀錄及工資清冊（薪資明細、計算方式、發放證明）等至勞檢處，原告收受該函後，亦有充分時間調得，詎原告未此為之，並未攜帶到場，則勞檢處本得依103年9月30日函文說明三所載，將原告以拒絕、規避檢查論處，並移送被告所屬勞動局處理，惟勞檢處同意原告延至103年10月22日提出，然原告亦未依時提出，迄至被告為本件原處分，亦均未見原告提出，被告乃以原告違反勞動基準法第23條第2項及行為時第30條第5項規定為由而為原處分，自無不合，原告前揭主張，自無足採。
4.證人黃寬爐雖到庭證稱：伊於103年10月14日受檢時有攜帶工資清冊，出勤紀錄則在北捷公司處，由於檢查翌日即103年10月15日檢查員已主動打電話給伊，稱不用作第2次受檢，等於已經被罰定了，所以我們也就沒有再向北捷公司調取出勤資料的必要等語（見本院卷第166至167頁），顯見原告於受檢當時確未攜帶出勤紀錄。至於證人所證稱受檢當天有攜帶工資清冊等情，則為被告所否認，且與勞檢處所製作之會談紀錄所載：「（問：那本處要求貴公司提供103年6月至8月任職於文湖線及貓空纜車所有勞工之出勤紀錄及工資清冊，貴公司是否可提供？）無法提供，本公司將於103年10月22日上午10時攜帶資料派員至貴處受檢。」等語未相符合，倘若黃寬爐受檢當天有攜帶工資清冊，何以於會談紀錄記載未提供，足認證人黃寬爐所證受檢當天有攜帶工資清冊等語，已難信為真實。且經本院進一步詢問後，證人黃寬爐亦證稱：受檢當天伊帶去的工資清冊資料是說明及表格，但勞檢處不要這個東西，而要公司原始列印出來給保全人員的薪資單等語（見本院卷第168頁背面），亦足認黃寬爐所帶之工資清冊並非完整之資料，參以原告於103年10月22日亦未將勞工之工資清冊及出勤紀錄檢送到勞檢處，亦為原告所不爭，足認原告未依受檢之約定提出勞工之工資清冊及出勤紀錄等情，應可認定。至原告雖提出原證14黃寬爐與檢查員謝振豐之錄音譯文（見本院卷第108至109頁），然依該譯文亦未見有原告所指「檢查翌日即103年10月15日檢查員已主動打電話給我，稱原告不用作第2次受檢，等於已經被罰定了」等語，反而是謝振豐有稱：「時間到了（指10月22號）你們也沒出現呀，也沒拿來」等語（見本院卷第108頁），足見該錄音譯文亦難執為有利於原告之證據。
㈤有關違反勞動基準法第24條、第32條第2項及第36條規定之部分：
1.按雇主與勞工間所訂立之勞動契約，為私人間對等權利義務關係，具私法性質，並有私法自治原則之適用。然則，如容認私法自治原則無限上綱，因資本家與勞動者擁有之資源有絕對性落差，談判條件懸殊，於過往實證經驗上，其結果就是勞動者之生存條件被大量剝削，以為資本家私經濟上的滿足，導致勞動者基本尊嚴喪失，資本家予取予求，社會基本結構因此崩壞。是以，保障勞工乃為基本國策，國家必須於一定條件下介入勞雇雙方之契約談判，而有勞動基準法之制定，一方面對勞工之勞動條件設有最低水準之保障，一方面強制雇主履行一定之公法上義務，以為勞工履行勞動條件之保證；亦即，國家為達成保障勞工權益，而就勞資雙方之私法契約關係納入諸多法律強行規定，並課以中央及地方勞工行政主管機關對於違反該法強行規定時，施以行政檢查並裁處之權責。
2.次按「本法所定雇主延長勞工工作之時間，係指每日工作時間超過8小時或每2週工作總時數超過84小時之部分。但依本法第30條第2項、第3項或第30條之1第1項第1款變更工作時間者，係指超過變更後工作時間之部分。」「本法第84條之1第1項第1款、第2款所稱監督、管理人員、責任制專業人員、監視性或間歇性工作，依左列規定：一、監督、管理人員：係指受雇主僱用，負責事業之經營及管理工作，並對一般勞工之受僱、解僱或勞動條件具有決定權力之主管級人員。二、責任制專業人員：係指以專門知識或技術完成一定任務並負責其成敗之工作者。三、監視性工作：係指於一定場所以監視為主之工作。四、間歇性工作：係指工作本身以間歇性之方式進行者。」「雇主依本法第84條之1規定將其與勞工之書面約定報請當地主管機關核備時，其內容應包括職稱、工作項目、工作權責或工作性質、工作時間、例假、休假、女性夜間工作等有關事項。」勞動基準法施行細則第20條之1、第50條之1及第50條之2亦分別定有明文。揆諸勞動基準法施行細則係中央主管機關基於勞動基準法第85條之授權，就勞動基準法有關細節性及執行性之事項所訂定之法規命令，核與勞動基準法授權之目的、範圍及內容無違，自得予以援用。
3.衡酌勞動基準法第84條之1規定，係考量某些勞工之工作性質特殊，若與其他一般勞工同樣適用工作時間之法制規範，可能對企業之人力管理運用造成窒礙難行，然因工作時間之法規範係立足於勞工身心健康之保障，自應受中央主管機關之監督管理。因此，前揭規定之適用，以經中央主管機關核定公告者為限。又特殊工作者即使經核定公告得適用勞動基準法第84條之1之規定，然仍應由勞雇雙方另行以書面約定工作時間、例假、休假等相關事項，並報請主管機關核備後，勞工始有依另行約定之勞動條件服勞務之義務。換言之，勞動基準法係就勞工權益所為最低標準勞動條件之強制規定，縱為勞委會核定公告之特殊工作者，關於工作時間、例假、休假、女性夜間工作等事項，原則上仍應受勞動基準法第30條、第32條、第36條、第37條、第49條規定之限制，僅於「勞雇雙方另行書面約定」並「報請當地主管機關核備」2項要件均具備之情形下，始得排除同法第30條等規定之適用。故勞動基準法第84條之1所定之「核備」，非謂行政機關單純就勞雇約定予以「備查」而已，而係行政機關具有實質審查權，審查各該無法適用制式工時規定之行業，於具體個案中之特殊工時約定，其必要性、妥當性是否存在。易言之，落實最高工時制度，乃為保障勞工權益之重要手段，即使係經公告非適用制式工時之行業，雇主與勞工自行約定工時時，該約定仍須經行政機關實質審查核可。勞雇間苟自行約定工時超過法定最高工時，未經核備即行實施者，私法上契約容為有效，但雇主仍屬違背公法上關於最高工時規定，主管機關應予裁處，此係為避免經濟上強勢之雇主挾契約自由之名令經濟上弱勢之勞工屈從，而有必要設置之強制手段。準此，雇主若有違反上揭行政法上義務之行為，主管機關自得依相關規定予以處罰，以達有效保障勞工健康與福祉之行政管制目的。
4.又「勞動基準法所謂之休息時間，應係指未受雇主指揮監督及無須提供勞務或等待提供勞務之時間」最高行政法院89年度判字第2659號判決參照。而勞委會98年12月30日勞動2字第0980036521號函釋：「工作時間係指勞工在雇主指揮監督之下，於雇主之設施內或指定之場所，提供勞務或等待提供勞務之時間，但不包括不受雇主支配之休息時間。」；內政部74年5月13日台內勞字第309874號函：「守衛人員除正常工作時間外，如須駐廠備勤，俾便協助值勤人員執行突發事件，該備勤時間應屬工作時間，其延長工作時間應依勞動基準法第32條有關規定辦理。」，及74年5月4日台內勞字第310835號函：「職業汽車駕駛人工作時間，係以到達工作現場報到時間為開始，且其工作時間應包含待命時間在內。」按上開函釋乃係主管機關為適用上開法律，本於職權所為解釋性規定，就勞工受雇主之指揮監督與否之角度，闡釋勞動基準法工作時間之概念，合於勞動基準法之所以限制最高工作時數，在確保勞工人性尊嚴在勞雇經濟力不對等情況下，仍得以發揚之理念，並無牴觸母法意旨，自得予適用。
5.原告與勞工祝惠民部分（有關違反勞動基準法第24條及第36條規定之部分）：
⑴原告雖提出其與勞工祝惠民有簽訂勞動基準法第84條之
1之約定書（見本院卷第184頁），惟未經地方主管機關核備，業據高雄市政府勞工局105年5月25日高市勞條字第00000000000號函覆：「經本局所查，『嘉賀保全股份有限公司』未與『祝惠民』依勞動基準法第84條之1規定函報核備函暨約定書」在卷（見本院卷第228頁），則依上開說明，原告與勞工祝惠民間之勞動契約，自無適用勞動基準法第84條之1規定之餘地。從而，原告與勞工祝惠民間關於工作時間、例假、休假等事項，仍應適用勞動基準法第30條、第32條、第36條、第37條等相關規定至明。即每日工作時間逾8小時部分，即屬延長工時，應依勞動基準法第24條規定給付延長工時工資。
⑵惟查，依卷附原告103年8月份木柵段值班勤務編排表及
祝惠民103年8月薪資條（見原處分卷第66頁、第68頁）所示，祝惠民其約定之薪資為時薪127元，祝惠民於103年8月（日班，每日工作時間為7時至19時，計12小時，出勤27日，月休4日）共出勤324小時，顯已逾勞動基準法第30條第1項所定之每日正常工時8小時。又祝惠民每日逾正常工時8小時之部分工時屬延長工時，即祝惠民103年8月份每日延長工時4小時（12小時－8小時＝4小時），延長工作時間計有108小時（4小時×27日＝108小時），該部分延長工時之工資，應依勞動基準法第24條第1款、第2款「延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給3分之1以上；再延長工作時間在2小時以內者，按平日每小時工資額加給3分之2以上」之規定，計算加給之。惟觀原告給付祝惠民103年8月份薪資為前300小時皆以時薪127元計算，合計3萬8,100元，僅24小時以延長工作時間計算，並給付延長工作時間工資4,056元，總計為42,156元（見原處分卷第68頁），足見原告顯未依勞動基準法第24條規定，覈實給付祝惠民每日正常工作時間超過8小時及每2週工作總時數超過84小時之延長工作時間工資，原告此部分違反勞動基準法第24條規定之事實，堪以認定。再者縱依原告所主張扣除休息時間每日2小時後，勞工祝惠民103年8月份延長工時亦達54小時，原告亦未覈實給付祝惠民延長工時之工資。
⑶次查依卷附原告103年9月份木柵段值班勤務編排表（見
原處分卷第67頁），勞工祝惠民於103年9月1日至同年月25日連續出勤25日，原告對此亦不爭執。據此，原告確未依勞動基準法第36條規定使勞工每7日中至少應有1日之休息，作為例假之事實，洵堪認定。
6.原告與勞工蘇嘉信部分（有關違反勞動基準法第32條第2項規定之部分）：
⑴原告雖有與勞工蘇嘉信簽訂勞動基準法第84條之1約定
書，並經高雄市政府勞工局核備（見本院卷第187頁），然依「高雄市政府審核適用勞基法84條之1保全人員及機構監護工約定書審查原則」規定：「二、…駐衛保全員及系統保全員每日正常工時連同延長工時不得超過12小時，…其中每日正常工時不得超過10小時，每月正常工時240小時，延長工時48小時，全月總工時不得超過288小時，月休至少6至7天。…」（見本院卷第188頁）。且原告與勞工蘇嘉信於101年11月1日所簽訂之約定書，其內容亦同載為「…四、每日正常工時連同延長工時不得超過12小時，其中每日正常工時不得超過10小時，每月正常工時240小時，延長工時48小時，全月總工時不得超過288小時，月休至少6至7天。…」（見訴願卷第106頁）。從而，原告與勞工蘇嘉信每月延長工時不得超過48小時。
⑵惟查，依原告103年8月份木柵段值班勤務編排表所示（
見本院卷第182頁、原處分卷第66頁），蘇嘉信於該月份出勤天數計有28日，除8月15日之工作時間為9小時外，其餘27日之工作時間為12小時，故當月份總工作時數為9小時+27日*12小時＝333小時，其中延長工時共計54小時（27日*2小時），已逾前開審查原則及約定書所載每月延長工時不得超過48小時。原告確違反勞動基準法第32條第2項規定之事證明確，被告為原處分時，原告並未提出其與勞工蘇嘉信簽訂勞動基準法第84條之1約定書及經高雄市政府勞工局核備文，惟縱認勞工蘇嘉信屬應適用勞動基準法第84條之1之勞工，仍不影響原告此部分違反勞動基準法第32條第2項規定之事實認定，被告為原處分並無違誤。
7.原告雖主張保全人員有休息用餐時間，應予扣除不計入工時，勞工祝惠民為北捷公司之車站保全員，適用時薪制，非工作時間即無薪酬，扣除其無時薪之休息時間，其每日實際工時為10小時，每月工時約為270小時或250小時，並無超時工作或短付加班費之情事；勞工蘇嘉信每班12小時工時中有140分鐘休息時間應予扣除，實際工時為247小時，亦未逾核備之每月最高工時288小時，原處分依據錯誤資料認定之事實顯屬有誤云云。經查：
⑴按工作時間是基於勞動契約之約定，雇主得指揮命令勞
工從事工作之時間，所謂工作時間，勞動基準法固無定義，但依上開函釋觀之，工作時間一般係指勞工於雇主指揮命令下「受拘束之時間」，此工作時間不僅包含勞工於雇主指揮命令下實際有提供勞務之時間（通稱為實際工作時間），亦包含勞工雖處於雇主指揮命令下但未實際服勞務之「待命時間」在內。因為於待命時間內，勞工在雇主指揮監督下，係處於特定須隨時提供勞務狀態，勞工已喪失其本於工作與非工作休息時間區分前提下，所擁有之時間，是以該待命時間自屬工作時間。⑵依原告所提之原證9「BR5保全值勤時段及勤務分配表」
（見本院卷第54頁）略以：「…『休息』勤務為備勤狀態，倘若車站發生緊急事件、火災警訊、跳電、公車接駁、多組旅客引導…等等需立即中止休息，至詢問處或指定地點協助故障排除及引導服務作業。」基此，原告之勞工於提供勞務過程中，其「休息時間」仍須處於「備勤狀態」，並視工作場所現場情況隨時中止休息時間續提供勞務。且依原告103年8月份、9月份木柵段值班勤務編排表（見本院卷第182至183頁）所示，原告於每一車站每一時段所排定保全人員人數僅一名，故縱然其工作時間表定有休息時間，惟其亦無其他保全人員可供交替，再經參考上揭「BR5保全值勤時段及勤務分配表」中休息時間仍須處於備勤狀態，就該等值勤勞工祝惠民、蘇嘉信言之，該休息時間仍係處於受原告指揮命令下之「待命時間」，尚難謂其休息時間為完整且得不受雇主拘束。揆諸前開說明，勞工祝惠民及蘇嘉信之休息時間仍屬其等工作時間，即不應扣除，原告前揭主張，自無足採。至原告雖提出文湖線站務工作說明書關於保全契約管理6.2.4點規定：「除非緊急、特殊狀況或引導服務，不得佔用休息時間；若因前述原因而佔用休息時間，值班站長須調整執勤時間表，補回休息時間」（見本院卷第201頁），惟該說明書所載內容，與前揭原告「BR5保全值勤時段及勤務分配表」所載休息時間仍處於備勤狀態，倘若車站發生緊急事件、火災警訊、跳電、公車接駁、多組旅客引導…等需立即中止休息之意旨，並未相違，該休息時間仍係處於受原告指揮命令下之「待命時間」，自難執為有利於原告之證據。
⑶原告雖提出內政部(75)台內勞字第416670號函釋及臺灣臺北地方法院104年度北勞簡字第140號民事判決為證。
惟內政部(75)台內勞字第416670號函釋（見本院卷第151頁）僅在說明勞動基準法第35條規定，勞工繼續工作4小時，至少應有30分鐘之休息，該項休息時間不包括在正常工作時間內。則該函釋僅係在說明正常之休息時間，自不包括於工作時間，並無疑義。惟該函釋並未敘明該休息時間如為待命時間，應如何計算工作時間﹖是與本件情形有別，自難比附援引。又臺灣臺北地方法院104年度北勞簡字第140號民事判決（見本院卷第203至206頁），雖認定勞工祝惠民之休息時間不計入工作時間而計入工資，惟該民事判決顯係立基於勞動契約私法關係所為之論述，而其闡釋勞雇雙方得自行約定勞動條件，但該勞動條件仍有勞動基準法之適用，並受勞動基準法最低勞動條件標準之限制之見解，既係就當事人間之勞動契約是否生效之私權爭執所表示之法律上意見，核與行政主管機關基於保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展之職責，依法採取行政管制措施而達其行政任務之公法關係，係屬二事，不容混淆，自難比附援引而相提並論。況該民事判決亦認定原告就勞工祝惠民每日休息及備勤時間4小時另付給工作時間之工資4分之1金額，苟非屬工作時間，則原告何須給付勞工祝惠民薪資，是前開民事判決自難援為有利於原告之證據。
㈥原告另主張其既未提出出勤紀錄、工資清冊，被告如何認定
原告未依勞動基準法第24條規定給付工資？被告顯有論理矛盾。再者，被告通知原告進行第一次勞動檢查時，要求原告準備之資料期間為103年6月至8月，作成原處分時，竟以勞工祝惠民103年9月1日至25日連續出勤作為裁罰事由，顯違法增加疑似偽造之違規事由，故被告以原告未備齊工資清冊及出勤紀錄所為之裁罰有程序上之違法，其實體上所為之認定亦應失所附麗云云。然查，按「行政程序上，關於調查證據、認定事實方面，採職權調查主義，即指行政機關有義務依職權調查事實真相，而不受當事人陳述之拘束。行政程序採職權調查主義，係溯源於依法行政原則，蓋行政行為之合法性必以正確掌握充分的事實為前提，並因而得以確保公益之實現，是故，關於調查證據與認定事實，不委由當事人之意志決定之，而由行政機關依職權為之。我國行政程序法第36條：『行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。』第37條：『當事人於行政程序中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及證據。但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查，並於第43條之理由中敘明之。』即揭示職權調查主義之主旨。但亦容許法律基於特殊考量而為不同內容之特別規定（行政程序法第3條第1項參照）」司法院釋字第660號解釋林錫堯大法官協同意見書參照。本件被告係依據檢舉資料（見原處分卷第71頁、第75至83頁），查得原告系爭違反勞動基準法之行為，如前所述，已就原告違規事實詳為調查，正確掌握充分的事實及證據，於原處分作成前，亦給予原告陳述意見機會（見原處分卷第72至74頁），被告始據以作成原處分，應已符正當法律程序，故原告前揭主張，自非可採。
㈦按被告基於主管機關地位，所訂定之裁罰基準，對於違反勞
動基準法事件，斟酌違規事件之種類、違規次數等不同情節所訂定行使裁量權之裁罰標準，並未牴觸勞動基準法或行政罰法第18條第1項之規定，亦未逾越法律授權裁量之目的及範圍，被告自得援為行使裁量權依法裁罰之依據，經查：
1.有關違反勞動基準法第23條第2項部分：被告審酌原告本次係第1次違反，依行為時裁罰基準第3點第12項之規定，裁處罰鍰2萬元。
2.有關違反行為時勞動基準法第30條第5項部分：原告前因違反勞動基準法第30條第5項之規定，經被告以102年11月28日府勞動字第10236863200號裁處書（見本院卷第229頁）及103年11月3日府勞動字第10335845700號裁處書（見本院卷第230頁），分別處原告2萬元及16萬元罰鍰在案。
被告審酌原告本次係第3次違反，依行為時裁罰基準第3點第21項之規定，裁處罰鍰30萬元。
3.有關違反勞動基準法第24條部分：原告前因違反勞動基準法第24條之規定，經被告以101年2月8日府勞動字第10100137700號裁處書（見本院卷第231頁）及102年6月6日府勞動字第10232628000號裁處書（見本院卷第232頁），分別處原告2萬元及16萬元罰鍰在案。被告審酌原告本次係第3次違反，依行為時裁罰基準第3點第13項之規定，裁處罰鍰30萬元。
4.有關違反勞動基準法第32條第2項部分：原告前因違反勞動基準法第32條第2項之規定，經被告以101年2月8日府勞動字第10100137700號裁處書（見本院卷第231頁）、101年5月1日府勞動字第10101293200號裁處書（見本院卷第233頁）及102年6月6日府勞動字第10232628000號裁處書（見本院卷第232頁），分別處原告2萬元、2萬元及16萬元罰鍰在案。被告審酌原告本次係第4次違反，依行為時裁罰基準第3點第23項之規定，裁處罰鍰30萬元。
5.有關違反勞動基準法第36條部分：原告前因違反勞動基準法第36條之規定，經被告以101年5月1日府勞動字第10101293200號裁處書（見本院卷第233頁）處原告2萬元罰鍰在案。被告審酌原告本次係第2次違反，依行為時裁罰基準第3點第30項之規定，裁處罰鍰16萬元。
6.綜上，被告審酌原告本次所違反勞動基準法之前揭規定，其行為影響勞工權益甚鉅，爰依行政罰法第18條第1項、行為時勞動基準法第79條第1項第1款、第3項及裁罰基準前揭規定，分別裁處原告各該罰鍰，合計為108萬元，並公布原告名稱，係被告本於職權，於法定罰鍰範圍內所為之裁處，於法有據，並無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，亦無違反比例原則之情事。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 7 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 惠 瑜法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 7 日
書記官 鄭 聚 恩