臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1469號105年1月14日辯論終結原 告 黃春正輔 佐 人 黃秋明被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基（主任委員）訴訟代理人 張錦明上列當事人間老年農民福利津貼事件，原告不服行政院中華民國
104 年8 月6 日院臺訴字第104014941 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
甲、程序事項：本件被告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，准原告聲請，由其一造辯論而為判決。
乙、實體方面：事實及理由
壹、事實概要：
一、原告申領老年農民福利津貼（下稱老農津貼），經前勞動部勞工保險局（下稱勞保局）審查結果，以其已領取勞工保險老年給付，復於87年11月13日老年農民福利津貼暫行條例（下稱老農津貼暫行條例）修正生效後，於94年4 月21日再參加農民健康保險（下稱農保），依行為時老農津貼暫行條例第3 條、第4 條第3 項、第4 項規定及被告行政院農業委員會88年3 月17日（88）農輔字第88105945號函，以97年6 月27日保受福字第09766329460 號函（下稱系爭函一）核定不予發給。原告不服，訴經行政院以102 年3 月21日院臺訴字第1020128177號訴願決定不受理。
二、原告復以其於84年間已加入農保，93年間參加公法救助之短期就業措施，經臺南縣歸仁鄉公所（下稱歸仁鄉公所，99年12月25日改制為臺南市歸仁區公所）進用為清潔隊臨時人員半年，此期間農保中斷，數十年之農保資格化為烏有，致申領老農津貼未果云云，於101 年10月28日具老農津貼核准申請書致行政院及被告，建請修正行為時老農津貼暫行條例第
3 條第2 項但書規定。經內政部101 年11月13日台內社字第1010349221號函轉前勞保局於102 年1 月28日以保受承字第10260001900 號函復原告（下稱系爭函二）在案。
三、原告復於103 年10月12日具老農津貼專案核准申請書致內政部及被告，以其因參加公法救助目的之短期就業措施，於93年10月18日經前歸仁鄉公所進用為清潔隊臨時人員，並申報其參加勞工保險（下稱勞保）半年，致其農保加保年資中斷，實係因內政部79年4月20日台內社字第790934號函釋不得重復加保所致，前勞保局102年1月28日保受承字第10260001900號函未就事實認定，徒以前歸仁鄉公所於申報其參加勞保，未註明其為公法救助之進用人員，其亦未出具不參加勞保而維持農保之切結書，作為依表受理其勞保加保及農保退保之託辭，致其申領老農津貼未果，請內政部及被告基於行政法規主管機關之權責，補發其老農津貼云云，經被告於103年10月22日以農輔字第1030731010號書函復原告（下稱系爭函三或原處分）。另原告因老農津貼事件訴願案，業經行政院於102年3月21日作成院臺訴字第1020128177號訴願決定，其訴願程序已完結。原告不服，提起訴願，業經決定不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原告因公法救助目的身分而服公職，導致無法申領老農津貼，肇因於勞保局102 年1 月28日保受承字第10260001900 號函陷原告於不利，該函所引用之行政法規即係由內政部及被告依權責所發布（見本院卷第29頁），是以，原告之專案核准責任亦屬被告之職權，卻置之不理，反交由行政院訴願決定處理。又被告忽略原告農保資格中斷，係因原告具公法救助身分服公職，不能重複投保下之必然，怎可以一般農保中斷予以評價，而為核退處分，以致原告無法申領老農津貼之權益受損與服公職之原因間不相當，勞保局以「農保中斷，再加入農保」論斷實屬錯誤。原告僅去擔任清潔隊員半年餘，之前投保的農保20年年資就沒了，而不能領老農津貼，並不合理，本件實係被告眛於事實及原因所致，原告參與農保之資格應從未中斷過等情。
二、綜上所述，並聲明求為判決：
（一）訴願決定及勞工保險局97年6 月27日保受福字第09766329460號函（系爭函一）、勞工保險局102年1月28日保受承字第102600 01900號函（系爭函二）、被告103年10月22日農輔字第1030731010號函均撤銷（按：有關系爭函一、二部分另裁定駁回之）。
（二）被告應作成准予核付原告老農津貼之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、關於系爭函一，行政院就原告不服提起訴願業於102 年3 月21日以院臺訴字第1020128177號訴願決定不受理在案，原告復行提起訴願，即係對已決定之訴願事件提起訴願，於法不合，爰行政院再依訴願法第77條第7 款規定，為不受理決定。嗣因原告就系爭函一核定不予發給老農津貼提出陳情，被告及勞保局方以系爭函二、三就原告參加農保、勞保之加、退保期間及依行為時老農津貼暫行條例等相關規定，不符合老農津貼請領條件所為之說明，不生任何法律效果，僅屬觀念通知，尚非行政處分，原告對之提起訴願，於法不合，爰行政院再依訴願法第77條第8款規定，為不受理決定。
二、退步言之，若認系爭函三為行政處分，勞保局以原告已領取勞工保險老年給付，復於老農津貼暫行條例87年11月11日修正公布後之94年4 月21日再加入農保，且前開事實為原告所不爭執，依老農津貼暫行條例第4 條第6 項規定，原告仍不符合請領老農津貼之資格條件，被告援引前開規定及勞保局系爭函一內容通知原告不予核發老農津貼，核無不合等語，資為抗辯。
三、綜上所述，並聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出勞工保險局97年6 月27日保受福字第09766329460 號函（行政院卷第31頁）、勞工保險局102 年1 月28日保受承字第10260001900 號函（行政院卷第28頁）、被告103 年10月22日農輔字第1030731010號函（行政院卷第42頁）、行政院104 年8 月6 日院臺訴字第104014941 號訴願決定書（行政院卷第50至54頁）、行政院
104 年8 月5 日院臺訴字第104014941 號訴願決定書（行政院卷第55至58頁）、行政院102 年3 月21日院臺訴字第1020128177號訴願決定書（行政院卷第59至61頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、系爭函三是否行政處分？
二、原告已領取勞保老年給付，復於87年修正老農津貼暫行條例生效後，於94年4月21日再加入農保，被告認不符老農津貼之請領資格，以原處分核定不予發給原告老農津貼，有無違法？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）99年1月27日修正公布之農民健康保險條例第5條規定：「（第1項）農會法第十二條所定之農會會員應參加本保險為被保險人，並以其所屬基層農會為投保單位。（第2項）非前項農會會員，年滿十五歲以上從事農業工作之農民，參加本保險為被保險人者，應以其戶籍所在地之基層農會為投保單位。（第3項）農會會員已參加本保險者，因戶籍遷離原農會組織區域或因會員資格變更致喪失會員資格，經戶籍所在地投保單位審查仍符合第一項或前項規定加保資格者，其保險效力自戶籍遷入農會組織區域或喪失會員資格之日開始。被保險人於中華民國九十七年十一月二十七日以前因農會會員資格變更致喪失農會會員資格者，得於本條例九十九年一月五日修正之條文施行後二年內向戶籍所在地投保單位重新申請加保資格審查，經審查仍符合本條例九十九年一月五日修正之條文施行前之加保資格者，其保險效力自喪失農會會員資格之日開始。被保險人在其尚未向戶籍所在地之投保單位申請加保並完成資格審查前死亡者，得由其親屬檢具證明文件申請審查。」
（二）102年1月30日修正公布之農民健康保險條例第5條規定：「（第1項）農會法第十二條所定之農會會員，『未領取相關社會保險老年給付者，得』參加本保險為被保險人，並以其所屬基層農會為投保單位。（第2項）非前項農會會員，年滿十五歲以上從事農業工作之農民，『未領取相關社會保險老年給付者，得』參加本保險為被保險人，並以其戶籍所在地之基層農會為投保單位。（第3項）本條例中華民國一百零二年一月十一日修正之條文施行前已參加本保險而有領取相關社會保險老年給付者，於修正施行後得繼續參加本保險；其因資格變更致喪失本保險加保資格者，應依修正後之規定重新申請加保。」
（三）104年12月30日令修正公布之農民健康保險條例第5條規定：「（第3項）本條例中華民國一百零二年一月十一日修正之條文施行前已參加本保險而有領取相關社會保險老年給付『或已提出相關社會保險老年給付申請』者，於修正施行後得繼續參加本保險；其因資格變更致喪失本保險加保資格者，應依修正後之規定重新申請加保。」
（四）97年11月26日修正公布前之農民健康保險條例第6條規定：「農民除已參加軍人保險、公務人員保險、公務人員眷屬疾病保險、勞工保險及私立學校教職員保險者外，應一律參加本保險為被保險人。」
（五）97年11月26日修正公布之農民健康保險條例第6條規定：「（第1項）農民除應參加或已參加軍人保險、公教人員保險或勞工保險者外，應參加本保險為被保險人。但同時符合國民年金保險加保資格者，得選擇參加該保險，不受國民年金法第七條有關應參加或已參加本保險除外規定之限制；其未參加本保險者，視為選擇參加國民年金保險。（第2項）已參加本保險者，再參加前項所列其他保險時，應自本保險退保。但僅再參加勞工保險職業災害保險或『於農暇之餘從事非農業勞務工作再參加勞工保險者，不在此限』。（第3項）『依前項但書規定同時參加本保險及勞工保險或其職業災害保險者』，發生同一保險事故而二保險皆得請領保險給付時，僅得擇一領取；其自本保險退保者，退還期前繳納之保險費，不受第十三條第二項規定限制。（第4項）第二項農暇之餘從事非農業勞務工作之認定標準，由中央農業主管機關定之。」
（六）老年農民福利津貼暫行條例第4條規定：「（第6項）已領取社會保險老年給付者，於本條例八十七年十一月十一日修正公布後再加入農民健康保險者或加入勞工保險之漁會甲類會員，不適用本條例之規定。（第8項）老年農民福利津貼申領及核發辦法，由中央主管機關定之。」
（七）以下行政規則，核乃執行母法（老年農民福利津貼暫行條例第4條）之技術性、細節性行政規定，與立法意旨相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用，自無違誤。
１、老年農民福利津貼申領及核發辦法第7條規定：「（第1項）本條例第四條第六項所稱已領取社會保險老年給付者，其範圍如下：……二、已領取勞工保險老年給付。……（第3項）本條例第四條第六項所稱於本條例八十七年十一月十一日修正公布後再加入農民健康保險者……，指於本條例八十七年十一月十一日修正公布後始加入農民健康保險者……，及退出農民健康保險……後，於本條例八十七年十一月十一日修正公布後，再申請加入者。」
２、內政部於79年4月20日台內社字第790934號函釋略以：「按農民健康保險條例第6條規定，其立法精神在避免同一人同時享有二種以上之社會保險，以免浪費保險資源，農保被保險人如有參加農民健康保險條例第6條所列舉之各種社會保險之事實，依同條精神不應繼續參加本保險。」
二、系爭函三應係行政處分：
（一）按「農民健康保險與老年農民福利津貼之發放，自應視其行政處分之法律性質與所行使權限之依據，而分別認定其處分機關。原住民敬老福利生活津貼，其由不相隸屬之機關將權限之一部分委託勞工保險局執行之情形，與老年農民福利津貼之核發相同，分別以中央主管機關內政部或行政院原住民族委員會為被告機關。」最高行政法院94年3月份庭長法官聯席會議決議可資參照。次按老年農民福利津貼之核發，目的為照顧老年農民生活，增進農民福祉，其業務性質為給付行政。關於其業務之執行，依老年農民福利津貼申領及核發辦法第5條規定，就津貼之核發及溢領催繳業務，由中央主管機關行政院農業委員會委託勞工保險局辦理。是勞工保險局接受不相隸屬機關行政院農業委員會就該部分權限之委託而執行其業務，其所為之行政處分，依上開規定，應視為委託機關行政院農業委員會之行政處分，故應以行政院農業委員會為被告機關，是原告訴請撤銷勞保局系爭函一、二（另裁定駁回之）部分，並無被告不適格之情形，合先敘明。
（二）原告前曾申領老農津貼，固經勞保局97年6月27日系爭函一以「已領取勞工保險老年給付，復於94年4月21日再參加農保」為由，核定不予發給，並經行政院以102年3月21日院臺訴字第1020128177號訴願決定不受理。但系爭函一作成之後，有關「勞工保險老年給付與老農津貼之相互關係」，102年1月30日修正公布之農保條例第5條、104年12月30日令修正公布之農保條例第5條曾有部分修正，而「農保與勞保不得雙重投保」之問題，97年11月26日修正公布之農保險條例第6條亦修正為「於農暇之餘從事非農業勞務工作再參加勞工保險者，不在此限」，是原告雖以同一理由再度申領老農津貼，但法律要件或有不同，系爭函三係依修正後之法律重新否准其請求，並非僅就「過去已處理過案件為單純之事實敘述及理由說明」，系爭函三已生新的否准效果，應認係屬行政處分。
三、原告已領取勞保老年給付，復於87年修正老農津貼暫行條例生效後，於94年4月21日再加入農保，被告認不符老農津貼之請領資格，以原處分核定不予發給原告老農津貼，尚無違誤：
（一）原告申領老農津貼，經被告認定原告於94年11月11日已領取勞工保險老年給付，復於87年11月13日老農津貼暫行條例修正生效後，於94年4月21日再參加農保，以系爭函三核定不予發給，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張係因原告具公法救助身分服公職清潔隊員，歸仁鄉公所為原告申報參加勞保，但未註明其為公法救助之進用人員，亦未提醒原告出具不參加勞保而維持農保之切結書，原告實不可歸責，在勞保、農保不能重複投保之必然下，自不得以一般農保中斷予以評價，應認原告參與農保之資格從未中斷，並補發給老農津貼，或應修法放寬規定或以專案處理，或讓原告繳回區區一、二十萬元已領之勞保老年給付，而發給原告老農津貼云云。
三、惟查：
（一）國家資源有限，社會政策的立法，必須考量國家的經濟及財政狀況，而社會福利津貼的發放，也應斟酌受益人財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性為規範，以避免超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧，故而對已領取軍、公、教、勞工保險等老年給付，或生活補助、津貼之老年農民、不再重複發放福利津貼。老農津貼暫行條例第4條第6項因而規定已領取社會保險老年給付者，如係該條例87年11月11日修正公布後再加入農民健康保險者，並不適用該條例之規定。而勞工保險乃政府為保障勞工生活，促進社會安全所開辦；依勞工保險條例第6條規定，該條各款所定之投保單位，有為勞工投保之義務，是勞工保險具有強制性質；另勞工保險保險費之負擔，依同條例第15條規定，係按不同之被保險人及保險事故之種類，由政府負擔其全部或一部，其餘部分始由被保險人、投保單位負擔，是勞工保險自屬社會保險之一種，勞工保險老年給付亦為老農津貼暫行條例第4條第6項所稱之社會保險老年給付，故前揭老農津貼申領及核發辦法第4條第2款規定，老農津貼暫行條例第4條第6項所稱已領取社會保險老年給付者，其範圍包括已領取勞工保險老年給付，自不違反母法之規範本旨，行政機關可得援用。
（二）本件原告101年10月28日老農津貼核准申請書自述「於94年11月11日滿60歲後已領取勞保老年給付」（見訴願可閱覽卷第18頁），核與被告103年10月22日農輔字第1030731010號函記載相符（見訴願可閱覽卷第8頁），及原告於言詞辯論時坦承「（問：原告當時勞保老年給付領了多少錢？）我總共領了18萬多元，……（問：原告不是只有當6個月的清潔隊員嗎？）我在還沒有農保之前，我是勞保，後來才保農保。……之前加入勞保是在60年初到70年初加入的，因為那時候沒有農保」，原告既已領取勞保老年給付，即不得再請領老農津貼，並非單純農保年資中斷之問題。原告固主張60、70年代工資微薄，僅憑18萬多元如何養老，伊願退回老年給付云云，惟依勞工保險條例第58條老年給付之規定「（第1項）年滿六十歲有保險年資者，得依下列規定請領老年給付（略）。（第2項）本條例中華民國97年7月17日修正之條文施行前有保險年資者，於符合下列規定之一時，除依前項規定請領老年給付外，亦得選擇一次請領老年給付，經保險人核付後，不得變更（略）。（第3項）依前二項規定請領老年給付者，應辦理離職退保。（第6項）被保險人已領取老年給付者，不得再行參加勞工保險。（其他項略）。」，足見依法請領老年給付後，會發生退保結果也無法再加入勞保，與勞保局之間關於勞保之權利義務亦告消滅，自無法退回合法領取之老年給付，而回復到「未請領老年給付」之狀態，原告主張尚不足採。
（三）至原告主張係因公法救助身分服公職清潔隊員參加勞保，方致農保中斷一節，因97年11月26日修正公布之農民健康保險條例第6條方規定「於農暇之餘從事非農業勞務工作再參加勞工保險者，不必自農保退保」，本件原告因加入勞保致農保退保時間為93年10月17日（於94年4月21日再加入農保，見原處分卷第4項之異動明細表），並無前揭97年11月26日修正公布法律之適用，且因原告93年10月18日加入勞保當時未註明原告「係參加公法救助身分」，且未出具「不參加勞保而維持農保」之切結書（見原處分卷勞保局102年1月28日保受承字第1026000190 0號函），則依合於當時法律規定之內政部於79年4月20日台內社字第790934號函釋（農保被保險人如參加勞保，農保即應退保），勞保局受理台南市歸仁區公所之加保申請，並將原告農保退保，自無違誤，原告農保中斷縱不可歸責於原告，但亦不可歸責於勞保局或被告，因而原告退出農保後於94年4月21日再度加入農保，合於老年農民福利津貼申領及核發辦法第7條「退出農民健康保險後，於本條例八十七年十一月十一日修正公布後，再申請加入者」之要件，原告即不得申請老農津貼，此乃立法者為整體財政資源及公平性所為之立法考量，尚非被告或本院所可解釋變更，原告主張應修法放寬規定或以專案處理，實有困難。
（四）更何況，84年05月31日公布施行之老農津貼暫行條例第4條第1項已明定：「符合前條資格條件之老年農民，得申請發給福利津貼，每月新臺幣三千元。但已領取其他社會保險之老年給付或同一期間內政府發放生活補助或津貼者，不得申領福利津貼，已領取者應予退還。」，是該條例制定之初，即已明白揭示已領取其他社會保險之老年給付者，不得申請福利津貼之旨；而同條例87年11月11日修正公布之第4條第3項亦已規定：「已領取社會保險老年給付者，於本條例修正通過後再加入農民健康保險者或加入勞工保險之漁類甲類會員，不適用本條例之規定」，是87年
11 月11日修正後始加入農保而前已領取社會保險老年給付者，排除適用，僅再重申前旨，並無較原制定時更不利之規範內涵，是原告既已領取勞保老年給付，縱使原告農保年資並未因加入勞保而中斷，解釋上亦不能再請領老農津貼，原告主張仍不足採。
四、綜上，原處分並無違法，訴願決定未實體審理，而予不受理，固有未洽，但結論並無不同，並無撤銷之必要。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，又原告訴請撤銷勞保局系爭函一、二部分，另裁定駁回之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218 條、第98條第1 項前段，民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 28 日
書記官 簡若芸