臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1543號105年11月2日辯論終結原 告 巧紳有限公司代 表 人 鍾勝賜（董事）訴訟代理人 蘇亦洵 律師
鄭華合 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 陳淑卿
麥揚竣譚長安上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國104年8月26日衛部法字第1040021404號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國(下同)103年3月1日至9月2日向高雄強冠企業股份有限公司(下稱強冠公司)購買1,106桶「全統香豬油」違規產品，並將其中810桶販售至12家下游廠商。經被告所屬衛生局(下稱衛生局)於同年9月4日、5日至原告位於新北市○○區○○路○○○號之營業處(萬霖雜糧行)查察上開違規油品下游流向，惟其僅提供1家下游廠商資料；嗣後該局比對其他相關數據及稽查資料，認有再予查證必要，復於同年月6日再次至上址查察，原告始提供11家下游資料，惟仍無完整業者姓名、地址、電話及商號名稱等基本資料，致無法有效追蹤違規油品流向；原告另於該局103年9月7日、8日訪談時經詢問始坦承有受下游業者請託，故意以他名提供業者資料，阻礙查察違規油品流項。被告認原告2次提供不實資料，爰依行為時食品安全衛生管理法第47條第11款規定，以103年9月9日北府衛食藥字第1031702532號行政處分書，各處原告新臺幣(下同)300萬元罰鍰(合計600萬元)，原告不服，提起訴願，前經衛生福利部以104年4月2日衛部法字第1030030242號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為適法之處分」。嗣經被告重新審認原告就本案提供不實資料，核有食品安全衛生管理法第47條第11款規定之行為，爰依同法條規定，以104年5月25日新北府衛食字第1040890515號行政處分書(下稱原處分)，處原告300萬元罰鍰。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告於衛生局人員查察過程中均有全力配合調查，甚且主動
告知尚有其他庫存油品，請其一併查扣；原告無法於103年9月4、5日立即提供下游客戶資料，係因原告為系爭油品之零售商，客戶均係自行到店購買取貨，並以現金交易，故無詳細客戶名稱、地址、電話等基本資料之紀錄，且因時值中秋連假期間，無職員可立即協助查尋客戶資料，原告所為至多僅係提供不完整之下游客戶資料，且係因事實上之困難而無法提出，實欠缺期待可能性，並非拒絕提供或提供不實之下游客戶資料，與食品安全衛生管理法第47條第1項第11款規定之構成要件不符。依食品安全衛生管理法第41條第1項第2款、第47條第11款之規定，僅係課予食品業者據實提供「現有」或「已知」之原料或產品之來源及數量、作業、品保、販售對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄之義務，並未課予食品業者提供「全部」流向之義務，故原告並無提供「全部」流向資料之義務，亦無消極以局部或不實資料搪塞之行為，況縱認原告提供之12家下游客戶資料非被告主觀認定之詳細或完整，然觀諸被告均可依據原告所提供之連絡電話或地址繼續追查並聯繫下游客戶，並可依據原告告知之具體擺攤區域及攤車樣式，於中秋節連假後繼續追下游客戶，足證原告所提供之客戶資料均為「可得特定」販售對象之資料，根本無礙被告稽查違規油品流向之追蹤，並無提供不實資料之違法可言。另原告於9月6日時確實不知呂太太即為紅象食品有限公司(下稱紅象公司)，9月8日時衛生局訪談人員雖有質疑，但原告一再向被告陳明確實如此，原告固曾自承倘客戶購買20桶以上，或客戶如有需求，會協助送運等語，惟其為假設性問題之回答，於本案並不適用，被告以此「假設性」之答覆作為事實認定，顯有違誤。
㈡被告未舉證說明認定原告違法之依據，逕以「原告對於販售
對象及販售內容說詞前後不一，甚或受下游業者請託，故意以他名提供新北市政府衛生局，阻礙進一步調查油品流向」云云，認定原告提供資料不實，顯有未盡調查證據義務及理由不備之違法。縱（假設語）認本件原告對於下游客戶之資料有提供資料不實之行為，惟被告於裁處罰鍰時，仍應審酌違反行政法上義務行為應受責難之程度；原告自82年7月1日設立至今，從未違反任何相關法令規定，且原告於不知情之情況下進貨810桶有安全疑慮之「全統香豬油」，本身亦為受害者，而每桶之利潤僅約20元，合計利潤總額僅約16,200元，所得利益甚微；再者，原告於被告進行稽查時，亦主動告知原告尚有庫存油品並請求被告一併予以查扣，避免流入市場，顯有防止公眾損害之主動作為，且原告並非販售變質或腐敗食品。原告公司登記資本額雖為2,500萬元，並非表示原告現有等同該資本額之現金，被告未審酌原告之獲利而非處以對原告損害最小之方法，其裁處原告罰鍰300萬元，顯有裁量怠惰、裁量濫用及悖於比例原則之違法，且按行政罰法第18條第1項規定，均係指因違反該案所指行政法上義務「後」所產生之影響，而非指案發「前」之相關情事，故被告所為之裁量顯係參雜不相關之因素，已違反不當聯結禁止原則，錯誤適用行政罰法第18條第1項「違反行政法上義務行為應受責難程度」之要件等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠販售不合格物品業者有確實提供產品來源或交易證明之義務
，且業者所提供之訊息，應是確實之來源證明或交易憑證，而非單純之訊息，需足可供主管機關進行後續源頭追蹤。原告提供11家下游資料，僅有3家有聯絡電話、2家有聯絡地址，其餘6家僅提供暱稱，且經原告之受任人鍾君接受訪談時自承下游廠商有固定頻率購買，原告無法掌握下游廠商資料，並於案發後2日才予提供下游資料，顯有拒不提供之情，其違反食品安全衛生管理法第47條第11款規定事證明確。又原告103年9月6日提供11家下游資料中提及每次載貨數量，顯然非原告所稱販售予不特定消費者，有固定購買頻率，再參考載貨數量(下游業者約1-2周載貨1-5桶)可見客戶非全屬一般消費者，有一定數目為食品業者。自被告與下游業者訪查，及與紅象公司及呂太太所開立發票收據之交易紀錄顯示，原告對於下游業者資料應能掌握了解，可見原告僅以「局部」資料搪塞；另原告於9月5日至8日稽查及訪談內容皆稱為現金交易沒有交易憑證，然於續狀資料中又提及曾開立發票予紅象公司，更顯示原告早已知下游業者相關資訊，並於案發後兩日才予提供下游資料，顯有拒不提供之情。又原告提供之3家有聯絡電話之下游其一為呂太太，經衛生局事後比對發現，呂太太即為本次另案違規廠商紅象公司，惟原告於103年9月6日現場稽查時及9月7日至本府衛生局接受訪談時均未告知，其提供資料不實之事實明確，此並經原告委託之受任人鍾岳霖於9月8日訪談時坦承前所提供下游客戶名單中，明知呂太太即為紅象公司，惟因其向原告請託以「呂太太」名義表示，其違規事實明確。
㈡衛生局已數次請原告確實提供下游業者資料，原告於103年9
月4日、5日僅提供1家下游資料，並承諾於同年9月6日提供販售案內油品予下游業者之資料，被告衛生局復於9月6日再次至址查察，原告始提供11家下游資料，然原告提出資料仍未確實，致衛生局無法針對6家僅有暱稱之下游立即啟動後續追查，又依據衛生福利部食品藥物管理署提供之強冠油品銷貨名單，原告為強冠公司之於新北市最大盤商，僅103年3月至9月販售總量即達810桶，預期之不當利益不斐。本案考量原告於被告衛生局行使行政調查時，提供不實資料且協助掩飾下游廠商實際交易身分，阻撓被告進一步調查違規油品下游流向，遵從法令之意願甚低，且案內油品為民生大宗物資，可用於烹調、麵製品及肉品加工品等等，影響市民健康層面廣泛；劣質油品事件備受社會關注、民眾對食品安全強烈不安及原告應受責難程度，且原告應就所知資訊於第一時間正確告知卻未據實提供資料，顯有刻意規避、妨害，延誤被告追查油品之流向，經查原告資本額達2,500萬之資力程度，爰裁處法定裁處金額中最高額，尚與比例原則無違等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄記載之事實，有被告衛生局103年9月4日、5日、6日之現場稽查工作日誌表及其扣留文件、物品或設備清單、強冠公司送貨單，同年月7日、8日訪談紀錄表、原處分、訴願決定等影本附卷(見原處分卷第28-29、3-19、1-2頁、本院卷第11-12、13-17頁)可稽，洵堪認定。經核本件兩造之爭點為：㈠原告有無違反食品安全衛生管理法第47條第1項第11款之情事？㈡原告如有前揭違章行為，原處分裁處原告罰鍰300萬元，有無裁量怠惰、裁量濫用及悖於比例原則之違法？
五、本院之判斷：㈠本件原告設址於新北市○○區○○路○○○號2樓，負責人為鍾
勝賜，同址1樓亦設有萬霖雜糧行(獨資商號)，負責人為鍾陳寶蓮，此有經濟部商業司商業登記資料查詢可稽(見本院卷第194頁)衛生局於前揭時日前往查察之地點，雖為新北市○○區○○路○○○號1樓萬霖雜糧行，然依卷附強冠公司之送貨單上記載之客戶名稱均為「巧紳有限公司」，送貨地點均為上址1樓，衛生局現場稽查工作日誌表記載受檢單位名稱或為「巧紳有限公司」或為「巧紳雜糧行(萬霖雜糧行)」或為「萬霖雜糧行(巧紳)」(見原處分卷第5-14頁、第1、3-4、28頁)，原告委託前往衛生局製作訪談紀錄之鍾岳霖亦表示：「客戶為散客都來門市(萬霖)購買，……。」(見原處分卷第30頁)，且依全卷資料顯示，被告查察之對象確為原告，故被告以原告為裁處對象，核無違誤，合先敘明。
㈡按「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、
食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業者應配合，不得規避、妨礙或拒絕：一、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。二、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之。……。」「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上300萬元以下罰鍰；……十一、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。……。」食品安全衛生管理法第41條第1項第1款、第2款、第47條第11款分別定有明文。上開規定，食品業者不僅不得規避、妨礙或拒絕主管機關進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存或販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗作為，於上開查核或抽樣檢驗時，主管機關並得要求該業者提供產品之販賣對象、金額及其他佐證資料、證明或紀錄，業者就此亦不得規避、妨礙或拒絕，此為該業者所負之行政法上義務。
㈢經查，衛生局於103年9月4日前往原告設於新北市○○區○
○路0段000○00號倉儲進行系爭油品封存，其現場負責人鍾岳霖表示油品主要為零售方式，僅每半個月約5桶銷售至臺北市○○路○○巷○號葱油餅攤商(見原處分卷第28頁)；衛生局人員於同年9月5日上午9時許，至原告上開營業處所查核系爭油品下架回收情形時，再次確認系爭油品之銷售下流名單，原告仍堅決表示除台北市葱油餅攤商為已知名單，其餘均為零售，惟少量銷售未有任何紀錄(見原處分卷第17頁)；同日下午5時許，衛生局再度前往上址，以經查明原告自103年3月至同年9月2日之進貨量為1106桶，顯與其所稱上開銷售情形不符，原告乃承諾於同年9月6日儘量查詢販售系爭油品對象相關資料(見原處分卷第15頁)，衛生局復於9月6日再次至上址查察，原告始提供11家客戶名稱(見原處分第2頁)，然依原告所提供之資料內容顯示，所謂名稱均為不特定之商號或稱呼(即新莊調味料理包、永和夜市牛排、南勢角夜市攤商、邱先生、大胖子及成功路做蔥油餅)，僅有2家記載聯絡地址(臺北市○○路○○巷及王先生『立人街14巷29號』)，其餘均無確切之地址，其中3家載有聯絡電話(陳先生、劉先生及呂太太)，經查察人員當場撥打電話結果，僅接通2家(劉先生及呂太太)，並當日派員前往王先生之址查訪但無人回應。同年9月7日原告委託之鍾岳融在衛生局辦公處所進行談話時，衛生局請其針對原告所提供之下游資料以電話直接聯繫，其中呂太太表示：「在民德路早市販售，但6月底已無販售，我都自己去載，1桶買790元。」等語(見原處分卷第32頁)然隔日即9月8日，被告衛生局前往設址於新北市○○區○○路○○○巷○號1樓之紅象公司稽查時，經在場之呂欣芳告知，其油品來源之一為原告，廠長陳明騏則表示於8月25日曾至原告門市載運45桶系爭油品，於9月4日或5日已將剩餘之系爭油品約29桶退還，其負責人呂東諺亦稱，1-4月每月平均至原告處載運系爭油品25桶，9月4日退還29桶，此有被告衛生局現場稽查工作日誌表可稽(見本院卷第123頁背面-125頁)，又原告所委託之鍾岳霖於被告衛生局訪談時表示：「(問：請問貴公司與紅象食品公司有交易，卻未於本局兩次稽查及9/7訪談中提及，請說明。)我們當時提供名冊時就知道呂太太和紅象食品是同一家，因為呂太太想維護商譽，向我們請託以呂太太名稱表示。」等語(見原處分卷第30頁)，以紅象公司於事發前所購入及事發後已退還之系爭油品數量，並非屬一般零售商之買賣，且其退還時衛生局已著手調查，原告難以諉為不知。嗣經衛生局事後比對發現，呂太太即為本次另案違規廠商紅象公司，可知原告確有就其販售系爭油品之對象，提供不實資料予被告，其有違反食品安全衛生管理法第47條第11款之行為，洵堪認定，被告據以裁罰，自屬有據。
㈣原告雖主張原告所為並非拒絕提供或提供不實之下游客戶資
料，至多僅係提供不完整之下游客戶資料，且係因事實上之困難而無法提出，實欠缺期待可能性，與食品安全衛生管理法第47條第1項第11款規定之構成要件不符，且該條規定並未課予食品業者提供「全部」流向之義務，原告並無提供「全部」流向資料之義務，亦無消極以局部或不實資料搪塞之行為，被告亦依原告提供資料可得追查下游廠商，可見原告係提供「可得特定」販售對象之資料，根本無礙被告稽查違規油品流向之追蹤云云。按食品安全衛生管理法係為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康所制定，為確保食品符合法律規定，乃課以業者於主管機關進入販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗時，得要求食品販賣業者提供食品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之，業者有應配合，不得規避、妨礙或拒絕之行政法上義務。惟查，原告於103年9月4日、5日衛生局稽查時，僅提供1家下游資料，於9月6日再次查察時，原告始提供11家下游資料，業如前述，而衛生局於103年9月9日至王詩國(無市招蔥油餅)及陳治寶(無市招蔥油餅)營業處所稽查紀錄時，渠等分別稱與原告交易2至3年與7至8年，每週1-2桶或2-4桶，此有衛生局現場稽查款日誌表可按(見本院卷第119、152頁)，依原告所販售之系爭油品為每桶15公斤裝，且長期、固定之交易型態，可知原告販售系爭油品之對象非一般消費者，而係從事攤商之下游食品業者，原告未於衛生局稽查之始，即據實提供販售對象之詳細資料，使主管機關未能進一步調查違規油品下游流向，致社會大眾健康有持續遭受危害之風險，自與食品安全衛生管理法維護國民食品安全之立法意旨有所違背。原告有違反食品安全衛生管理法第47條第11款之違章行為，亦已認定如前，原告主張係因事實上之困難而無法提出，實欠缺期待可能性，與食品安全衛生管理法第47條第1項第11款規定之構成要件不符，尚非可採。
㈤次按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程
度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項亦有明文。又「主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。換言之，立法機關制定罰鍰額度之上下限，授權行政機關裁量權者，行政機關固得於該罰鍰之上下限內選擇適當之額度，惟應依受處罰之違規事實情節，考量立法授權目的為之。否則縱其裁處之罰鍰並未逾越法律規定之上限額度，亦損及立法授權行政機關裁量權之行使。」(最高行政法院90年度判字第1807號判決參照)。再者，裁量瑕疵主要有3種類型：不為裁量、裁量逾越、裁量濫用，依行政程序法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」雖然僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」為規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括「不為裁量」之瑕疵類型。因此，行政機關所為之行政處分，如有「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」之裁量瑕疵情形時，該行政處分自然構成違法而得予撤銷。又「行政機關行使裁量權並非得恣意而為，倘於具體個案行使裁量為罰鍰之裁處時，有應考量事項而未考量，或將與違章行為無關連之因素，納入考量之不當聯結情事，即構成裁量之濫用。而廠商並無經過多次裁罰仍不知改正之情形，其違反行政法上義務行為應受責難程度，應非屬最嚴重之情形，對廠商逕予裁處法定最高額度之罰鍰，有濫用裁量之情事。」(最高行政法院104年度判字第723號判決參照)㈥經查，食品安全衛生管理法第47條第11款規定，固賦予主管
機關就規避、妨礙或拒絕該法所規定之查核、檢驗、查扣或封存者，有處以3萬元以上3百萬元以下罰鍰之裁量權限。惟主管機關依此裁量規定所為之決定，仍受法律授權意旨及一般法律原則等制約，非得恣意擅為。按原處分關於罰鍰裁量部分係記載稱：「審酌案內產品正確查察對民生食品安全保障之重要性及販售案內變質或腐敗食品所生危險程度，其應受責難程度甚高，非裁處法定罰鍰最高額，不足以達成食品安全衛生管理法之管制目的，……。」(見本院卷第11頁背面)被告於言詞辯論時，就其裁處最高罰鍰之裁量理由，則陳稱：「基於原告為新北市最大的全統香豬油銷售中盤商，另針對紅象公司，被告認為原告明顯知道紅象與呂太太的關係，仍故意不提供資訊。」等語(見本院卷第183頁背面)然查，本件原告經衛生局於103年9月4日、5日及6日前後多次稽查，有上開稽查工作日誌表在卷可稽（見原處分卷第1-4、28頁），固可認為原告未於第一時間提供真實資料，妨礙被告追查下游及公告工作，以致不合格產品仍於市面流通販售，並使消費者無法於第一時間得知該產品而立即停止食用，相當程度已影響消費者權益，惟以原告僅是販售系爭油品之中盤商，並非直接製造劣質豬油之廠商，其雖為新北市最大的系爭油品銷售之中盤商，惟此係涉及營業規模，尚難遽以認定其應受責難程度重大，且原告於系爭油品事件爆發後，已積極配合衛生局進行不合格產品集中管理及回收，又原告雖經衛生局3次稽查，但原告自82年7月1日設立至今，從未違反任何相關法令規定，此為被告所不爭執，本次違章行為係原告第1次違反食品安全衛生管理法規定而受裁罰，並無經過多次裁罰仍不知改正之情形，應認原告違反行政法上義務行為應受責難程度，非屬最嚴重之情形，被告裁處原告法定最高額度之罰鍰，有濫用裁量之情事。又依卷附衛生局現場稽查工作日誌表之記載，系爭油品之販售價格約在760元至790元(見本院卷第119、125頁)參以原告提出之收款對帳單顯示其進貨價格為775元，可知原告販售系爭油品每桶(15公斤)之利潤僅有數十元，倘依據衛生福利部食品藥物管理署提供之系爭油品銷貨名單，原告於103年3月至9月進貨案內油品1,259桶(見本院卷第116頁)，原告所得利益甚微，被告裁處時未審酌原告因違反行政法上義務所得之利益，即逕行裁處最高額罰鍰300萬元，亦有裁量濫用之情事。是以，原處分既有裁量濫用之違法，原告請求撤銷，為有理由，應予准許。
六、綜上所述，被告作成原處分，有裁量濫用之違法，於法自有未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽；原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。至原告聲請傳訊證人鍾岳融，因本件事證已臻明確，本院認無必要；又兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，核與判決結果不生影響，無庸一一予以論駁，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 30 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 7 日
書記官 李依穎