臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1581號105年3月31日辯論終結原 告 台灣自來水股份有限公司代 表 人 阮剛猛（董事長）訴訟代理人 蔡甫欣 律師複 代理 人 顏永青 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國104年8月24日文規字第1043022872號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣「中和瑞穗配水池」」及「海山神社殘蹟」（下稱系爭古蹟）於民國94年9 月13日經被告北府文資字第0940008172號公告（下稱系爭公告）指定為古蹟，並載明上開古蹟之管理者為原告所屬第十二區管理處。嗣原告所屬第十二區管理處以104 年4 月15日台水十二操作字第10400048940 號函，說明系爭古蹟已由被告所屬綠美化環境景觀處接管而生情事變更，向被告申請廢止上開指定原告所屬第十二區管理處為系爭古蹟管理者之公告，嗣被告以104 年4 月21日新北府文資字第1040673257號函（下稱系爭公函）駁回申請，原告不服，提起訴願，經訴願不受理駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠系爭古蹟已由被告綠美化環境景觀處接管，且指定古蹟之公
告已情事變更，系爭古蹟應依文化資產保存法第24條立法意旨，指定該等古蹟使用人及管理人為被告或其所屬機關：
⒈系爭古蹟原起造人不詳，國民政府遷台後，由臺北縣板橋
水廠管理（隸屬當時臺北縣政府），民國62年行政院指示台灣省自來水事業統一經營，各縣自來水廠（包括臺北縣板橋水廠）合併成立原告公司，臺北縣板橋水廠合併為原告後，應依當時自來水法第14條規定，原有資產計價投資原告，原有資產由原告概括承受（行政院秘書長於96年指示高雄市政府之類案），惟72年臺北縣板橋市民代表會決議「堅持保留產權」，亦即不移轉系爭古蹟與臺北縣板橋水廠其他土地產權予原告，經原告所屬第十二區管理處陸續函請被告及相關單位依法移轉未果。綜上，系爭古蹟產權原屬臺北縣板橋水廠，全台水廠合併為原告後，臺北縣板橋市公所至今仍未將系爭古蹟產權移轉予原告，僅享受「計價投資」之權利，而不盡產權移轉之義務。
⒉系爭古蹟土地所有權人為被告，管理者為被告所屬綠美化
環境景觀處，由被告及被告所屬綠美化環境景觀處於99年12月25日接管該土地，原指定系爭古蹟管理人之情事已有變更，又因系爭古蹟未為第一次建物保存登記之建物，自強公園管理機關又為中和區公所，故系爭古蹟之所有人、使用人及管理人應為被告，而非原告或原告所屬第十二區管理處。
⒊被告就系爭古蹟97年12月完成調查研究報告，該報告指出
，系爭古蹟位於自強公園上方，導流壁牆已遭拆除，樑柱鋼筋外露，部分柱子基座破損、龜裂，屋頂上層植物根系滲入，內部漏水並有天花板粉刷剝落，損害嚴重亟需修復。前開被告調查研究系爭古蹟有滅失或減損之虞，係起因於被告所屬中和區公所（改制前為臺北縣中和市公所）於系爭古蹟搭建樓梯、上方鋪面及涼亭所致，查，文化部文化資產局104年4月22日召開「中央各部會及國營事業單位所屬公有文化資產管理維護實務座談會」，該座談會中，文化部文化資產局就本件系爭古蹟已確認：「……查新北市政府於97年已完成該古蹟調查研究作業，當中確已載明建物本體受植物根系破壞，並由天花板部位造成裂縫漏水，使鋼筋氧化膨脹導致粉刷層剝落破損……」（該座談會會議紀錄第5 頁第14行至第17行），故系爭古蹟有滅失或減損之虞，確因被告中和區公所於系爭古蹟上方鋪面，種植樹木破壞所致。再查，被告99年7 月15日開會決議前開系爭古蹟破損情形，由被告自行或當時中和市公所編列經費拆除系爭古蹟樓梯、上方鋪面及涼亭，惟被告至今仍未辦理。
⒋按文化資產保存法第24條規定：「古蹟經主管機關審查認
因管理不當致有滅失或減損價值之虞者，主管機關得通知所有人、使用人或管理人限期改善，屆期未改善者，主管機關得逕為管理維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收古蹟及其所定著土地。」，由上開㈠至㈢所述，得證系爭古蹟自始均由被告所屬中和區公所「使用」（不然何以中和區公所得以搭建樓梯、上方鋪面及涼亭供民眾使用？）。故系爭古蹟之使用人既為中和區公所，再按起訴狀原證2-新北市○○區○○段○○○號土地建物查詢資料，該土地已由被告所屬綠美化環境景觀處接管等證據資料顯示，系爭古蹟及土地實質已由被告接管；又被告接管系爭古蹟後，搭建樓梯、上方鋪面及涼亭，致使建物本體受植物根系破壞，並由天花板部位造成裂縫漏水，使鋼筋氧化膨脹導致粉刷層剝落破損，爰系爭公告已有情事變更之情形。
⒌依文化資產保存法第24條後段所定「古蹟及其所定著土地
」，其立法意旨為此市定古蹟不能脫離土地而獨立存在，復查內政部早於96年1月22日以內授中辦地字第096004100
6 號函釋示：「該水廠土地業由該公司概括承受，應無土地法第25條規定之適用」，並「應儘速辦理產權釐正，方為正辦」，嗣於同年5 月2 日，行政院秘書長再以院台經字第0960015585號函釋示：「儘速完成補正土地產權移轉登記等相關程序」，及「並無預算法第25條第1 項規定之適用問題。」，俟97年4 月1 日，行政院再以院台經字第0970010300號函：「仍照本院秘書長96年5 月2 日院台經字第0960015585號函示原則辦理。」在案。爰系爭古蹟應依文化資產保存法第24條立法意旨，指定該等古蹟使用人及管理人為被告或其所屬機關。
㈡系爭函屬「第二次裁決」之行政處分，訴願機關以不受理決定駁回原告訴願有所違誤：
⒈本件訴願決定不受理之理由為系爭號函屬觀念通知，非屬
行政處分。惟本件土地99年12月25日由所有權人被告，管理者被告所屬綠美化環境景觀處接管，已發生新事實，原告所屬第十二區管理處重新申請核定系爭古蹟管理人為被告所屬綠美化環境景觀處，被告已為重新實體決定，屬「第二次裁決」之行政處分，非屬「重覆處置」之觀念通知（大法官陳敏所著行政法總論第六版第503 頁至第505 頁），爰訴願機關不應以不受理決定。若將行政程序法第12
2 條規定，解釋為非人民主觀公權利之請求權，非授予利益之行政處分作成後，若情事已有變更，不應再課予相對人義務時，被告卻不為廢止之處分，勢必造成相對人永遠之不利益，而無法救濟。
⒉依文化資產保存法第9 條規定，文化資產所有人對於其財
產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提請訴願及行政訴訟。本規定並未限定於指定古蹟時之行政處分，故本件已有情事變更情形，原告應得依本條規定，申請被告廢止為古蹟管理人之處分。古蹟管理維護辦法第2 條第1 項第7 款、第4 項規定，古蹟管理人得於定期或重大事項發生時，向主管機關陳報其他管理維護之必要事項，爰本件原告因情事變更之重大事項發生，得向被告申請廢止為古蹟管理人之處分。被告及所屬各機關處理人民陳情案件注意事項第3 點規定，原告得向被告陳情「行政上權利」，故原告得因情事變更，向被告申請廢止為古蹟管理人處分之「行政上權利」。等情。並聲明求為判決：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應作成廢止臺北縣政府（現已改制為新北市政府）
94年9 月13日北府文資字第0940008172號公告「海山神社殘蹟」及「中和瑞穗配水池」市定古蹟（原處分為縣定古蹟）建物，台灣自來水股份有限公司第十二區管理處為管理者之行政處分。
⑶訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：㈠本件系爭函覆並非行政處分，原告亦無公法上請求權，不得提起本件課與義務訴訟：
⒈按最高行政法院100 年判字第2050號判決意旨，當法律並
未賦予人民對於行政機關有其申請權存在時，無論是否滿足人民之申請，行政機關所為之函復當無發生任何法律上之效果，而非屬行政處分。
⒉本件系爭函僅係就原告為目前登記之管理機關一事，重為
相關規定之敘述，實質上並無進行任何審核或變更，核其性質應僅屬單純之觀念通知，而並無依法作成處分者，故原告針對系爭函提起撤銷訴訟，容有違誤。
⒊再者，如原告起訴狀所主張之公法上請求權依據，係依行
政程序法第122 條規定，而該規定載明行政機關得依職權為全部或一部廢止，性質上並未賦予人民得據以要求行政機關應辦理何種事務之主觀公權力，則本件原告援引上開條文規定要求廢止系爭處分，依法亦與課予義務訴訟之要件不符，而難認原告之程序請求為適當。
㈡又有關系爭古蹟之所有人、使用人或管理人是否為原告公司之部分而論：
⒈本件原告雖一再主張系爭古蹟之「土地」為被告所有，原
告並非系爭古蹟之所有人、使用人及管理人云云，然土地與系爭古蹟建物乃分屬不同之物，其土地所有權歸屬與建物之所有權並無任何關連，建物縱未經依法辦理保存登記，其建物之所有權依並無影響，而屬第一次起造人所有，本件原告指摘系爭古蹟建物之所有人、使用人或管理人有爭議云云，自有誤會。
⒉該指定為古蹟之公告於民國94年間即已作成，原告對於上
開公告中「載明其為管理機關」乙節亦不爭執，並未提出任何行政救濟，依行政程序法第110條第3項之規定：，原告自應受公告處分效力之拘束，而不得於事後以其主觀上有所質疑，謂其不受處分效力之拘束。
⒊況，本案原告前因拒絕提出古蹟修復計畫而遭被告罰款新
台幣十萬元，原告提起行政訴訟，並為相同之事實主張（即原告並非古蹟之所有人、使用人或管理人），業經本院以104年度訴字第315號判決原告敗訴，此部分益可證明原告之主張顯屬無據甚明。等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造主要爭點厥為：㈠系爭函是否為行政處分？㈡被告否准原告申請廢止系爭古蹟公告，是否適法？
五、本院判斷如下：㈠按行政程序法第122 條規定：「非授予利益之合法行政處分
，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。但廢止後仍應為同一內容之處分或依法不得廢止者，不在此限。」是知，非授予利益之合法行政處分，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止。次按文化資產保存法第9條第1項規定：「主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。」第2 項規定：「前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提請訴願及行政訴訟。」又古蹟管理維護辦法第2 條第1 項第7 款：「本法第20條第2 項所定管理維護計畫，其內容應包括下列事項：…。七、其他管理維護之必要事項。…。」第4 項規定：「第1 項及第2 項管理維護計畫除有重大事項發生應立即檢討外，每5 年應至少檢討一次。」。
㈡查系爭古蹟於94年9月13日經被告系爭公告指定為古蹟（見
本院卷第21頁、或訴願卷第27頁、或被告答辯證物卷第1 頁），而原告依文化資產保存法第8 條、第21條第1 項及第24條規定，為系爭古蹟之建物所有人、使用人及管理人，亦經本院104 年度訴字第315 號判決（下稱本院確定判決）確認明確，其確認亦經最高行政法院以104 年度裁字第1851號裁定駁回原告之上訴而告確定。從而「原告為系爭古蹟之建物所有人、使用人及管理人」，對系爭古蹟負有依文化資產保存法第21條、第24條規定管理維護、修復及再利用規劃設計及工程等責任，堪予認定。在此，確定之法律上事實關係，依最高行政法院72年判字第336 號判例意旨，對本件訴訟即具拘束力，原告並不得為與該確定判決意旨相反之主張，本院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。故而，原告向被告申請作成廢止系爭公告，及其所屬第十二區管理處為管理者之處分，即具直接法律上利害關係。被告以系爭公函否准其申請，並請原告「儘速編列預算辦理本市市定『中和瑞穗配水池』管理維護、修復及再利用規劃設計及工程」（見被告答辯證物卷第18-19 頁），命繼續負擔管理維護系爭古蹟之法定責任（自94年公告起，迄原告本件申請日104 年4 月15日至未來止，自具繼續性負擔性質），核屬繼續性法律關係，自可預見其具繼續性侵害原告權益之性質。從而，參酌最高行政法院97年度判字第137 號判決：「具繼續性效力之行政處分所依據之法律規定，如事後變更，致該行政處分不符合變更後之法律規定時，該行政處分即失其效力。」意旨，原告主張因「時空背景與現在不同」「情事變更」及依97年12月完成之調查研究報告（即原證11）「系爭古蹟有滅失或減損之虞」為由，申請廢止系爭公告等情，即主張系爭公告處分之繼續侵害權益，系爭公函否准原告所請，對原告而言，即難謂不具行政處分之性質。被告主張系爭公函不具行政處分性質，忽略系爭公告具繼續性效力，受處分人嗣主張情事變更申請廢止系爭公告時，如否准其申請時，即具繼續規制之效力，參諸司法院釋字第423 號解釋意旨，實係就公法上具體事件所為之決定或其他公權利措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，而具行政處分之性質，先予敘明。
㈢又按文化資產保存法第8 條規定：「公有之文化資產，由所
有或管理機關(構)編列預算，辦理保存、修復及管理維護。」第14條第1 項規定：「古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣( 市) 定者，並應報中央主管機關備查。」第2 項規定：「古蹟滅失、減損或增加其價值時，應報中央主管機關核准後，始得解除其指定或變更其類別。」第
3 項規定：「前二項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」可知，經指定為古蹟者，除有：⑴滅失、⑵減損、或⑶增加其價值等法定原因外，始發生應報中央主管機關核准後，解除其古蹟之指定或變更其古蹟類別，其餘並不發生應向中央主管機關報核准後，解除其古蹟之指定或變更其古蹟類別之結果。所謂滅失，當係指指定古蹟之實體已不復存在而言；所稱減損，當係指指定古蹟雖未達滅失之程度，但其實體減損程度嚴重，致原貌盡失，修復困難，或不具修復價值者而言。
㈣次查本件原告向被告申請廢止系爭公告之申請函（即原告所
屬第十二區管理處104年4月15日台水十二操作字第10400048
940 號，見被告答辯證物卷第12頁），說明欄位記載：「……貴府市定古蹟（原處分為縣定古蹟）建物，本處為管理者，惟該等古蹟向為原中和市公所管理，土地亦分別為板橋市公所及中和市所有，本公司並非該等古蹟所有權人或管理人，……該等古蹟土地為貴府所有，自強公園亦由貴府綠美化環境景觀處接管，又該等古蹟未辦理第一次建物保存登記之建物，自強公園管理機關又為中和區公所，中和區公所於該等古蹟池頂覆土種植樹木、搭建涼亭、階梯等設施，其中瑞穗配水池因該所所植樹木穿透池頂業已造成該等古蹟池體毀損，昔臺北縣政府99年7 月29日即以北府文資字第090011475號函（附件一），命中和區公所儘速籌措經費，進行該等古蹟旁樓梯、上方鋪面及涼亭拆除工程，但至今中和區公所仍未履行，合先敘明。」固提及系爭古蹟池體毀損之情，惟查：
⒈原告所提臺北縣政府99年7月29日即以北府文資字第09001
1475號函說明欄位，亦僅記載：「請中和市公所依會議決議儘速籌措經費進行配水池旁樓梯及上方鋪面及涼亭拆除工程。」（見被告答辯證物卷第14頁）並無滅失或減損無法修復之現象。
⒉至原告所提原證11即系爭古蹟調查研究及修復計畫（見本
院卷第92頁），固記載系爭古蹟柱子鋼筋外露、柱子基座浸水嚴重、地下潮氣上升破壞之現象、牆面粉刷層有部分脫落現象等受損情形，但該調查研究主要在「修復計畫」，此觀諸其全名為「臺北縣縣定古蹟海山神社殘蹟、中和瑞穗配水池調查研究及修復計畫」自明，自無原告在上開申請函中所稱，系爭古蹟池體有何減損不能修復發生廢止原因，亦堪予認定。
⒊況且，系爭古蹟曾經被告103 年2 月10日以北府文資字第
1030216919號函請原告編列預算辦理「中和瑞穗配水池」管理維護、修復及再利用規劃設計及工程，並請原告於10
3 年2 月28日前提送其修復及再利用、規劃設計及修復工程及期程。惟原告屆期仍未於期限內提送相關修復計畫等，被告因而依文化資產保存法第97條第1 項第3 款規定以
103 年3 月14日北府文資字第1030373150號函裁處原告罰鍰新台幣10萬元確定之事實，亦經上開本院確定判決「事實概要」欄位所載明。是以，系爭古蹟僅需要原告依法予以修復等管理維護作為，並非發生古蹟實體滅失，或減損實體古蹟原貌，致無法修復或不具修復價值者，即洵堪認定。被告否准原告之申請廢止系爭公告之理由雖有未合，但其結論尚無不同，仍應予以維持。
六、從而，本件原處分否准原告申請之理由，固有未洽，但其否准原告申請之結論尚無不合；至訴願決定以系爭公函非行政處分而予不受理決定，理由固有未合，但因本件系爭古蹟並未發生文化資產保存法第14條第2 項所定原因，有如上述，被告本應予以否准，並無裁量空間，系爭公函即不具裁量處分之性質，而具羈束處分之性質，自僅生適法與否之問題，不生由訴願機關就裁量是否適當先予審查之問題，又無其他適於由訴願機關先行實體審查之理由，本院就系爭公函是否適法自得予以審究，而無須將訴願決定撤銷發回，在此敘明。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
書記官 林俞文