臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1600號105年12月7日辯論終結原 告 蔡成俊輔 佐 人 蔡宜育被 告 新竹市香山區公所代 表 人 賴榮光訴訟代理人 林肇邦
參 加 人 王傳益
王傳盛王傳壽王傳煌共 同訴訟代理人 羅秉成 律師
曾能煜 律師複 代理人 陳又寧 律師上列當事人間耕地三七五減租條例事件，原告不服新竹市政府中華民國104年9月11日104年訴字第10號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國104年1月16日之申請，應作成准予原告收回坐落新竹市○○段1283、1291、1292、1293、1307、1308、1341、1342地號等8筆土地之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人原為吳金益，於訴訟進行中變更為賴榮光，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告前與參加人就坐落新竹市○○段1283、1291、1292、1293、1307、1308、1341、1342地號等8筆耕地（面積0.732986公頃，下稱系爭土地），訂定新竹市香山區公所香香字第234號耕地三七五租約（下稱系爭租約），租期至民國103年12月31日屆滿。原告嗣於104年1月16日，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，向被告申請終止租約收回自耕，經被告審查後，以104年3月26日香民字第1040003585號函（下稱原處分）駁回所請。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：伊雖年近79歲，但身體硬朗活力充沛，具備良好自理及行為能力，非年邁體衰行動不便致無委託代耕經營能力之人，且伊為新竹市農會會員，對農事有相當程度之經驗與認知，其子女復正值壯年，孫子多已完成學業服完兵役，農事操作綽綽有餘。況農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦為法所允許，故伊無不能自任耕作之情。又伊於自耕地（同上地段1282、1311地號土地，以下均簡稱其地號）上種植之果樹及蔬菜為伊與家屬親友自種自銷，其中1311地號土地內植有桑椹、柚子、楊桃、金棗、木瓜、紅棗、梅子樹、龍眼樹、波羅蜜、檸檬、李子、釋迦、神秘果，種植十數年枝繁葉茂結實纍纍，每年桑椹產量亦有200公斤之多，另1282地號土地地形狹長，種植芋頭及季節蔬菜。至工作場房平日雖作為起居活動空間或經營麵店冰飲店等小生意，惟場房設備及冰箱儲存有桑椹果醬、桑椹酒等加工品，可知伊確實從事農作生產製銷，達經營家庭農場之程度。再者，參加人未依規範要點填具生活費用明細表，且渠等生活富裕優渥，收入豐厚，收回系爭土地，並不致使承租人失其家庭生活依據，從而，被告應准予伊收回耕地，始屬合法。並聲明：撤銷訴願決定及原處分，被告對於原告104年1月16日申請，應作成准予原告收回坐落新竹市○○段1283、1291、1292、1293、1307、1308、1341、1342地號等8筆土地之行政處分。
四、被告抗辯：原告所有1311地號土地，兩側為柏油路一側為樓房，內部為雜草、雜木及1棵橘子樹；1310地號土地，中間為雜草兩側為柏油路；1282地號土地，地形狹長，草地中種植3株芭樂及少量芋頭，其餘5筆自耕地均無法作家庭農場使用，並無經營跡象，難認有農業發展條例第3條第4款規定之家庭農場生產形式。又原告位於新竹市○○區○○路0段00及00號之廠房，其中61號外面為自助冰店，內部經營麵店；00號內部實景乃一般居家客廳陳設，現場毫無家庭農場之場房、作業人員、機具設備及農業產銷等相關運作，亦不足以認定具有家庭農場條件。至原告所提家庭農場計畫書中表明農穫物有限，主要分送家族成員享用或提供親友小額訂購，惟農穫物如僅提供親屬間食用，即非屬從事農業經營之農場，是原告既未能提供與系爭土地相鄰土地係從事農作產、製銷及休閒之具體事證，不符合減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模之要件。另參加人等4人及家屬8人計12人，渠等102年度總收入為新臺幣（下同）3,783,807元，支出（含生活費用）4,194,353元，總計透支410,546元，其整體收益顯然不足，如准原告收回系爭土地，恐致承租人失其家庭生活依據。被告據此認定原告申請收回系爭土地自耕，不符減租條例第19條第2項規定，且承租人有同條第1項第3款情形，乃以原處分否准所請，尚無違誤。並聲明：駁回原告之訴。
五、參加人陳述：原告年紀老邁，平日居住於新北市永和區，未於系爭土地自任耕作，亦從無耕作經驗與能力，係為終止系爭土地租約，方於103年底將戶籍遷至新竹市○○街，從未投保農民保險，且未提出因務農而有收入之事證，近年職業欄亦無自耕農或幫農之記載，其自耕地上種植之果樹，係由並非共同生活戶內配偶或直系血親之外甥媳負責照顧，不符自任耕作之規定。又原告所有1311、1282等地號自耕地，不符家庭農場之要件，原告製作之農產品係分送親友，無以農業為主要收入來源，復無法提出相關作業人員或農事生產製銷之相關事證，難謂有經營之事實，遑論有擴大經營之情，是其申請終止租約，收回系爭土地，並不合法。又參加人等於104年間收入減少，均符合中低收入戶資格，依最高行政法院69年判字第842號判例及最高法院52年臺上字第1237號民事判例意旨，法院自應審酌參加人之收入於租約期滿後變更之情形，准許參加人繼續承租耕地維生。並聲明：駁回原告之訴。
六、如事實概要欄所載之事實，有申請書、會勘紀錄、原處分書、訴願決定書，附答辯卷內可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
七、經核本件爭點為：原告依減租條例第19條第2項規定，申請收回系爭耕地，是否有據？經查：
㈠按憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法
第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。40年6月7日制定公布之減租條例秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策獲致之初步成果。藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向。依減租條例第19條第1、2項規定：「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」可知，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。故依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。
㈡次按內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函頒「私
有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊，參見外放之原證5），其中六㈢5⑵審核標準A、B、C、E、F、G、H分別規定：「A、減租條例第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前1年（即102年）出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號）。又核計出、承租人全年生活費用支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第8609424號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿……，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部……公告之102年度臺灣省……最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元/月；……）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：I、本人及其配偶與同一戶內之直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日臺內地字第8903298號）。II、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）III、得加計災害損失支出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證明文件，但有接受救濟金部分不得加計。丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第8897458號函）。」「C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第8687938號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部最近一次公布（102年）之『職類別薪資調查報告』所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資（附件3），核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部最近一次公布之基本工資新臺幣19,047元/月（註：勞動部102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。II、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。III、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。主張無工作能力者，同一戶以一人為限。Ⅴ、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ、受監護宣告。……丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計（內政部86年10月2日台內地字第8608597號函。」「E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結……為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果有異議，應依司法院大法官釋字第128號解釋意旨，循行政爭訟程序請求救濟（內政部90年5月9日台內地字第9064901號函）。」「F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方法予以計算最短距離並加以審認之（內政部89年8月3日台內地字第8908828號函、102年1月25日台內地字第1020083900號函）……。」「G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。」「H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」經核前揭工作手冊所為函釋，乃內政部指導下級機關適用減租條例第19條規定所訂立之行政規則，作為統一認定事實之基準，俾免不同下級機關因標準不一以致認定歧異，其規定已兼顧實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並對出租人及承租人適用相同標準，未違反減租條例第19條規定之意旨，自得作為認定事實之參考。
㈢經查，原告為系爭土地所有權人，其與參加人就系爭土地所
訂系爭租約，於103年12月31日期滿，原告於104年1月16日，檢附自任耕作切結書及其所有鄰近耕地之土地所有權狀，依減租條例第19條第2項規定，申請收回系爭土地自耕等情，有私有耕地租約期滿收回耕地申請書、系爭租約及土地所有權狀，附本院卷1第74至82頁可稽。次查，被告受理原告之申請後，於同年6月1日與參加人進行103年私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談並製作筆錄（下稱訪談筆錄），另審查被告所調取參加人本人及配偶與同一戶內之直系血親102年度綜合所得稅各類所得資料清單，計算參加人與其同一戶內之直系血親102年度總收入為3,783,807元，全年生活費用共計4,194,353元，故參加人102年度合併計算收支相抵為負410,546元，因認原告收回系爭土地將致參加人失去家庭生活依據，且原告不能自任耕作，復無擴大家庭農場經營規模之情形，故其申請收回系爭土地自耕，不符減租條例第19條規定，乃以原處分予以否准等情，固有訪談筆錄、參加人102年全年生活費用明細表、102年度綜合所得稅各類所得清單及原處分書，附答辯卷附件1、11、12可稽。惟查：
⒈原告並無不能自任耕作情事：
按司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，係指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。又衡諸目前農事耕作幾已全面採行機械化及代工化，鮮有全憑己身體力之情形，故凡於耕地三七五租約屆滿前已取得自耕之農業用地，且該土地事實上可與出租耕地合併供作農業生產者，即足當之。查原告（即出租人）申請收回耕地，已依工作手冊六㈢5⑵審核標準E規定，檢附自任耕作切結書（參見本院卷1第75頁），另觀諸原告於88年5月31日戶籍登記簿上所載行業及職位為農業及自耕農（參見外放之原證13），堪認原告有從事耕作之經驗與能力。參加人雖主張：原告為00年出生，年紀老邁，在103年以前均居住於新北市，並未於新竹市自任耕作，不得僅憑其出具之自任耕作切結書，即認其符合自任耕作之規定云云，惟原告於本件訴訟歷次開庭均親自到庭，並親自填具輔佐人聲請狀（附本院卷1第68、138、191、226、282頁及卷2第10、39頁），由其女蔡宜育擔任其輔佐人，故其既可清楚表達個人意思，自無欠缺委託他人代耕之能力，揆諸前揭說明，即無不能自任耕作之情形，參加人所指原告年事已高且在103年以前並未居住新竹市等情，縱令屬實，亦與上述有關判斷出租人能否自任耕作之標準無關，其等執以主張原告不能自任耕作，故有減租條例第19條第1項第1款所定不得收回耕地自耕之情事，並無可採。
⒉原告收回系爭土地並不致參加人失其家庭生活依據：
⑴經查，系爭租約期滿前1年（即102年），參加人王傳益係與
其配偶曾雪霞同戶生活；參加人王傳盛與其配偶許秋香、長女王秀雲、次女王秀惠、三女王秀梅及王秀惠之女林宜蔓同戶生活；參加人王傳壽係與其配偶楊秀蓮、養女王淑雲、養子王德仁及另名參加人王傳煌同戶生活等情，有參加人之戶籍謄本，附答辯卷附件11可稽。
⑵次查，被告認定參加人王傳益及其配偶102年度收入為1,244
,470元，支出為1,329,721元，參加人王傳盛及其配偶與同一戶直系血親102年度之收入合計1,641,400元，支出為1,687,448元，參加人王傳壽、王傳煌及前者之配偶與共同居住家屬102年度收入合計897,937元，支出合計1,097,184元，計算各參加人102年度收入減除其支出之總和均為負數，即參加人王傳益為負85,251元（計算式：1,244,470元- 1,329,721元=85,251元），參加人王傳盛為負46,048元（計算式：1,641,400元-1,687,448元=負46,048元），參加人王傳壽、王傳煌為負199,247元（計算式：897,937元- 1,097,184元=負199,247元），悉以參加人於訪談筆錄所稱收入總額及於102年全年生活費用明細表填載之數據，作為計算基礎（參見答辯卷附件11）。惟經本院依職權查得各參加人、其等配偶與同一戶之直系血親102年度綜合所得稅申報資料，另將經參加人列為000年生活費用，惟依前揭工作手冊六㈢5⑵審核標準B規定，乃不得計入之項目剔除，重新核算結果如下：
①參加人王傳益（00年出生）及其配偶曾雪霞102年度綜合所
得總額分別為1,378,598元及97,386元，合計1,475,984元（參見本院卷1第246至248頁），扣除參加人王傳益所陳承租系爭耕地收入20,000元（參見答辯卷附件11之該參加人之訪談筆錄）後，為1,455,984元。上述所得額，遠超過其2人依衛生福利部公告之102年度臺灣省最低生活費即每月10,244元，核計之生活費用即每人各122,928元，合計245,856元，加計其2人已提出醫療費用單據之醫療費用82,897元（參見本院卷1第160至178頁），及其2人於102年度之勞健保支出，分別為王傳益62,688元（勞保支出8,424元、健保支出54,264元，本院卷1第301、303頁），曾雪霞7,752元（勞保支出0元、健保支出7,752元，本院卷1第303、304頁）等支出總額399,193元。
②參加人王傳盛（00年出生）、配偶許秋香、長女王秀雲、次
女王秀惠、三女王秀梅102年度綜合所得總額分別為511,827元、1,405元、613,940元、307,895元、300,752元，合計1,735,819元（參見本院卷1第249至253頁），扣除參加人王傳盛所陳承租系爭耕地收入20,000元（參見答辯卷附件11之該參加人訪談筆錄）後為1,715,819元。上述所得額，扣除其5人及王秀惠之女林宜蔓依衛生福利部公告之102年度臺灣省最低生活費計算之生活費用各122,928元，合計737,568元，及其6人之勞健保支出，分別為王傳盛22,319元（勞保支出8,244元、健保支出14,075元，本院卷1第301、305頁），許秋香6,756元（勞保支出0元、健保支出6,756元，本院卷1第
301、306頁）王秀雲16,500元（勞保支出9,072元、健保支出7,428元，本院卷1第301、307頁），王秀惠9,078元（勞保支出5,184元、健保支出3,894元，本院卷1第301、308頁），王秀梅12,005元（勞保支出5,758元、健保支出6,247元，本院卷1第301、309頁），林宜蔓健保支出708元（本院卷1第308頁），總計804,934元後，仍有剩餘。
③參加人王傳壽、王傳煌（分別為49、00年出生）、王傳壽之
配偶楊秀蓮、養女王淑雲102年度綜合所得總額分別為264,572元、193,730元、119,104元、284,531元（參見本院卷1第254至258頁），合計861,937元，扣除參加人王傳壽、王傳煌所陳承租系爭耕地之收入各20,000元（參見答辯卷附件11之該2參加人訪談筆錄），共40,000元後，為821,937元。
惟其4人及王傳壽之養子王德仁依衛生福利部公告之102年度臺灣省最低生活費計算之生活費用各122,928元，合計614,640元，加計其等之勞健保支出，分別為王傳壽7,740元（勞保支出0元、健保支出7,740元，本院卷1第301、310頁），楊秀蓮17,180元（勞保支出10,268元、健保支出6,912元，本院卷1第301、311頁），王淑雲8,106元（勞保支出4,304元、健保支出3,802元，本院卷1第301、312頁），王德仁7,272元（勞保支出0元、健保支出7,272元，本院卷1第301、3
13、314頁），王傳煌8,377元（勞保支出3,266元、健保支出5,111元，本院卷1第301、315頁），支出總額為663,315元，乃低於上開收入總額821,937元。
⑶綜上，各參加人及配偶與同一戶之直系血親102年度之綜合
所得總額扣除承租系爭土地之收入後，均足以支付生活費用，故其等之生活並不致因原告收回系爭土地即失所依據。被告疏未發現其向財政部北區國稅局調取之參加人及其配偶與同一戶內直系血親之102年度綜合所得稅各類所得清單，均記載「尚未查調」，並未顯示其等之任何所得資料（參見答辯卷附件12），未再進一步向稅捐機關查詢，即逕依參加人列報之數據計算其等收入，與前揭工作手冊六㈢5⑵審核標準A、C規定之所得計算方式不符；其復忽略參加人所列以下費用，即：①參加人王傳益所列母喪葬費358,000元，其本人交通費192,000元、交際費180,000元，配偶曾雪霞之其他費用65,000元，其2人未提出全民健康保險特約醫院及診所開立單據之醫療費用97,360元及超過上述勞健保支出之保險費用。②參加人王傳盛所列母喪葬費358,000元，其本人交通、娛樂等費用47,000元，及其配偶許秋香、長女王秀雲、次女王秀惠、三女王秀梅之交通、娛樂費用33,000元、65,000元、46,000元、56,000元，未檢具全民健康保險特約醫院及診所開立單據之該參加人本人及配偶許秋香、長女王秀雲、次女王秀惠、三女王秀梅與王秀惠之女林宜蔓之醫療費用5,000元、19,200元、5,000元、76,500元、5,000元、5,000元，暨超過上述勞健保支出之保險費用。③參加人王傳壽所列交通費12,000元，其配偶楊秀蓮、養女王淑雲、養子王德仁、參加人王傳煌之交通費用6,000元、24,000元、6,000元、24,000元，未檢具全民健康保險特約醫院及診所開立單據之王傳壽、楊秀蓮、王淑雲、王德仁、王傳煌醫療費用1,200元、2,000元、2,000元、24,000元及25,000元，合計54,200元，暨超過上述勞健保支出之保險費用。因非工作手冊六㈢5⑵審核標準B所定得計入生活費用之項目，不得列為生活費用予以扣除，而就參加人列報之生活費用全數採認，亦有疏誤。是被告根據上述錯誤之計算基礎，核算參加人102年度之所得扣除支出後已為負數，進而認定原告收回系爭土地將致參加人生活無著，自非有據。
⑷參加人雖主張：參加人王傳益及配偶曾雪霞104年之所得分
別為257,041元及130,083元，符合中低收入戶資格，且參加人王傳益在104年度支出達415,852元，乃入不敷出；參加人王傳盛104年度之收入僅為271,011元，亦屬中低收入戶；參加人王傳壽年收入256,725元，其配偶楊秀蓮年收入65,780元，其子女王淑雲年收入403,729元、王德仁年收入1,200元，參加人王傳煌則因收入更低，毋需報稅。故參加人均符合中低收入戶資格，依最高行政法院69年判字第842號判例及最高法院52年臺上字第1237號民事判例意旨，本院自應審酌參加人之收入於租約期滿後變更之情形，准許參加人繼續承租耕地維生云云。惟按最高行政法院69年判字第842號判例及最高法院52年臺上字第1237號民事判例，認為耕地租約期滿時，出租人申請收回耕地，主管機關審核其所有收益是否足以維持一家生活，固應以租約期滿前一年之綜合所得，及全年生活費支出相互比較之結果為據，但若因收回耕地而涉訟，事實審法院依法調查證據之結果，出租人之收支情形已有變更者，自非不得以其結果為裁判之依據，旨在說明耕地租約期滿時，出租人申請收回耕地，主管機關審核其所有收益是否足以維持一家生活，應以租約期滿前一年之綜合所得及全年生活費支出相互比較之結果為據，惟事實審法院對於收回耕地之訴訟，於裁判前調查證據之結果，發現租佃雙方於租約期滿前一年之收支情形，與主管機關調查結果不同者，得以訴訟中調查證據之結果，作為裁判之依據，而非謂法院於審理出租人因租約期滿而申請收回耕地所涉訴訟中，必須審酌租佃雙方於租約期滿後之收支情形，藉以判斷收回耕地是否導致承租人生活失所依據。是本件原告收回系爭土地自耕之申請，應否准許，本應以參加人於系爭租約期滿前1年即102年之收支情形為準，本院依據職權調查結果，得知被告認定參加人於102年之支出大於收入，係因未依工作手冊所定計算方式核計所致，故以於訴訟中調查證據之結果作為裁判依據，並無違背前揭判例之可言；參加人以其等在系爭土地租約期滿後之104年間，收入減少，符合中低收入戶資格為由，主張原告收回系爭耕地將致其等生活無著，尚難採憑。
⒊原告收回系爭土地自耕，與減租條例第19條第2項之立法意旨並無不合：
⑴再按減租條例之主要規範目的，係國家行使公權力，強制將
出租人所有之耕地取交予原不具使用權能之佃農（承租人）耕作，藉以分配收益，以保障佃農本於憲法第15條規定之基本生存權，兼達到耕地農用之公共利益目的。揆諸司法院釋字第580號解釋意旨可知，隨著社會環境之變遷，耕地三七五租約已不再給予承租人對耕地享有類似物權法之法律地位，使其能有機會分享地主對土地交換價值之經濟利益。故國家強制續租耕地之規制性決定，應在經過詳細嚴謹之事實調查程序後，確認承租人是現今社會中極少數非靠耕作承租之耕地，否則難以維持生活之先決條件下，始具有規範上之正當性；申言之，當承租人並非以耕種承租之耕地為其維持家庭生活之來源，其全戶之其他收益已足使其家庭生活有所依據時，即失減租條例保護自耕農之意義，原准其承租他人耕地以維持家庭生計之必要性，即屬不存在。此際出租人如能自任耕作，且鄰近尚有其他可資合併經營農業生產之自耕地，則讓由出租人收回，合併從事農業生產，所產生之經濟效益顯較由承租人續耕者為高，自應准許出租人收回。又減租條例第19條第2項之立法目的，在於同條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，致使租約變相無限期延長，為放寬對於出租人財產權之限制，且為提高農地利用之經濟效益，立法機關遂增訂出租人如為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕之規定。職是，該條項所稱「鄰近地段」，當以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地間之距離，以現代農業技術，可為總體經營者而言。工作手冊明定上述「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，乃內政部本於職權為協助下級機關認定事實所為釋示，核與現代農業技術使用於總體經營而提高土地利用效率之情形，並無不符，本院自得參酌援用。
⑵承前所述，參加人4人就所承租之系爭土地於102年所獲收益
為每人20,000元，如以之與參加人王傳益一家、參加人王傳盛一家102年全年度其他收入1,455,984元、1,715,819元，及參加人王傳壽、王傳煌一家102年全年度其他收入821,937元相較，可見系爭土地之耕作收益對參加人家庭收入貢獻度甚為微小，亦足徵參加人並非仰賴耕種向原告承租之耕地以維持生活，其等另有與系爭土地耕作收入無關之收入來源，且足以維持全家生活無虞，故參加人顯非減租條例所欲保護之以耕種承租耕地為維持家庭生活來源之自耕農。而原告申請收回系爭土地時，業已提出鄰近耕地之所有權狀，證明其擁有自耕地，且其中原告所有之1282地號土地與系爭1283地號土地相鄰，另1311地號土地與系爭1308、1342等地號土地相鄰，有地籍圖謄本附本院卷1第98頁可稽，是系爭土地與原告自耕之鄰近耕地距離未逾15公里，確實位於鄰近地段，申請收回可達擴大家庭農場經營規模之目的，符合減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」收回自耕之規定。
至於該等鄰近耕地是否原即經營家庭農場，出租人收回後有何擴大家庭農場經營規模之計畫，依工作手冊及司法院釋字580號解釋意旨，非屬被告之審查項目，又最高行政法院75年度判字2037號判決並非判例，對本院無拘束力，則被告及參加人援引該判決，並以原告所有與系爭土地鄰近之耕地，並無農業發展條例第3條第4款所定家庭農場生產形式，原告所提家庭農場計畫書中表明農穫物有限，主要分送家族成員享用或提供親友小額訂購，顯見非從事農業經營為由，主張原告不符減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模之要件，仍無可採。
八、綜上所述，被告以原處分否准原告收回系爭土地自耕之申請，係屬違誤，訴願決定予以維持，於法亦有未合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，暨被告應依其申請，就系爭土地作成准予收回之行政處分，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法核與判決之結果並無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 28 日
書記官 李 建 德