臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1626號105年3月3日辯論終結原 告 羅五湖被 告 銓敘部代 表 人 張哲琛（部長）訴訟代理人 周佩芳
劉佳瑋上列當事人間任用事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國104年10月7日104公審決字第218號復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係勞動部勞工保險局（下稱「勞保局」，民國103年2月17日改制更名前為具事業單位性質之行政院勞工委員會勞工保險局，下稱「原勞保局」）簡任第十三職等局長。其前應64年全國性公務人員高等考試（下稱「高考」）社會行政人員考試及格、76年8月4日至103年2月16日曾任臺閩地區勞工保險局（85年7月1日改制更名為原勞保局）及原勞保局秘書、研究員、專門委員、主任、經理、副總經理及總經理等職務。原勞保局於103年2月17日改制為勞保局，行政院以103年2月14日院授人組字第1030023114號令派代原告擔任現職，並自同年月17日生效（下稱「103年2月14日令」）。原告嗣依勞動部勞工保險局組織法（下稱「勞保局組織法」）第6條第1項授權訂定之「勞工保險監理委員會現職人員轉任勞動部暨勞工保險局現職人員轉任勞動部勞工保險局、勞動部職業安全衛生署與勞動部勞動基金運用局比照改任官職等級及退撫事項辦法」（下稱「比照改任官職等級辦法」）第2條第2項規定，選擇以行政、教育、公營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級辦法（下稱「三類人員轉任辦法」），於104年5月4日經由勞保局向被告申請轉任後之銓敘審定，經被告以原告擬任職務為簡任第十三職等，與三類人員轉任辦法第2條第2項所定，轉任行政機關職務，以薦任第八職等至簡任第十二職等職務為限之要件不符，而無法辦理轉任，爰不予銓敘審定，並以被告104年6月4日部銓二字第1043973459號函復勞保局，副知原告（下稱「原處分」）。原告不服，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會104公審決字第218號復審決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：三類人員轉任辦法係基於公務人員任用法第16條規定所授權訂定，惟該辦法第2條第2項規定，已涉及憲法第15條及第18條有關人民財產權與服公職之基本權限制，非屬就執行母法有關之細節性及技術性事項之範圍，與司法院釋字第394號解釋理由書所揭示之「概括授權」意旨未符，顯有逾越公務人員任用法第16條規定之概括授權範圍，而有違反授權明確性原則之違法。又觀諸75年4月21日制定公布公務人員任用法第16條規定之立法理由，當時並無明文有「轉任行政機關職務，以薦任第八職等至簡任第十二職等為限」之限制，是三類人員轉任辦法第2條第2項顯與公務人員任用法第16條及司法院釋字第501號解釋意旨有違，被告雖以78年與81年該辦法修正草案之會議討論內容、被告79年6月6日79台華法一字第0414664號書函（下稱「79年6月6日書函」）及89年7月26日89法二字第1922761號書函內容（下稱「89年7月26日書函」）為辯，惟仍無法作為該項規定之立法理由，且伊係配合行政院組織改造隨同整個機關由公營事業單位改制為行政機關，改制前後均係擔任機關首長，並無影響行政效能之情事。另伊選擇依三類人員轉任辦法轉任，得採計原勞保局26年年資，倘選擇依比照改任官職等級辦法轉任，僅得採計原勞保局1年年資，因三類人員轉任辦法第2條第2項已違法限制伊之選擇權利，且被告於訂定三類人員轉任辦法第2條第2項規定時，顯然僅考量限制個別公務人員轉任之條件，而漏未考量機關改制之類型，致使簡任第十三職等以上之高階人員未予明定，故事實上已無被告所稱有3種選擇方式，此明顯係制度設計不當所引起之結果。況本件違法關鍵乃是三類人員轉任辦法違法將簡任第十三職等人員排除適用所致，自亦不生被告所稱放寬比照改任官職等級辦法之問題。此外，原勞保局配合行政院組織改造改制為行政機關，與伊有相同資歷者適用三類人員轉任辦法規定，其年資均經被告採認，可見被告對伊任用事件之審查顯然僅為個案考量，並未基於整體原勞保局組織改制之政策因素而為通盤考量，有違三類人員轉任辦法之訂定目的等語。並聲明：
㈠復審決定及原處分均撤銷。㈡被告就原告104年5月4日經由勞保局提出之申請，應作成准予銓敘審定之行政處分。
三、被告則以：三類人員轉任辦法係基於公務人員任用法第16條之授權，就行政機關人員、公立學校教育人員及公營事業人員於相互轉任性質程度相當職務時，如何採計提敘官、職等級事項所訂定之規範，並無逾越公務人員任用法授權訂定範圍及增加母法所無之限制，且依伊79年6月6日書函就三類人員轉任辦法第2條第2項規定之補充說明可知，三類人員轉任辦法所為之限制有其必要性，至司法院釋字第501號解釋理由書與三類人員轉任辦法第2條第2項之規定並無關聯。又原勞保局係配合政府政策改制為行政機關，為期該局改制相關作業順利進行，考試院與行政院前依勞保局組織法等規定會同訂定比照改任官職等級辦法，俾使原勞保局具有公務人員任用資格者，均得依比照改任官職等級辦法規定，就比照改任官職等級辦法、三類人員轉任辦法或公務人員任用法等3種方式中，選擇最有利之方式辦理轉任，是比照改任官職等級辦法係基於政策之需要而訂定，尚非就個案情形予以考量，且因三類人員轉任辦法對於所轉任職務、職等有所限制，因此具有高考或特種考試乙等考試及格資格人員，本非人人均得依該辦法辦理轉任，是原告認三類人員轉任辦法規定轉任職務以薦任第八職等至簡任第十二職等為限，使其無從為權利之行使，係對法規有所誤解。另原勞保局改制為行政機關，係比照原經濟部能源委員會等機關改制之相關規定、作業程序辦理，伊於辦理原勞保局改制之任用送審案件時，均係依比照改任官職等級辦法及現行相關法令規定，本件如得放寬三類人員轉任辦法所定轉任資格條件，亦將與其他適用三類人員轉任辦法轉任人員權益有失衡平，至與原告具有相同資歷者，是否均經伊採計其曾任年資，與原告依比照改任官職等級辦法或三類人員轉任辦法規定改任，尚須審酌相關要件之情形無涉。而觀諸伊擬定三類人員轉任辦法草案之初，並未就轉任職務範圍設限，惟該草案於78年8月31日及9月7日提送考試院第7屆第241、242次會議討論時，因有委員認三類人員轉任辦法草案過於寬濫，破壞文官制度甚鉅，然為期達到各類人才得以相互交流之目的，並求取相互轉任職等間之平衡，允宜有適當設限之必要，爰規定轉任職務以薦任第八職等至簡任第十二職等為限。此外，原告雖不得選擇依三類人員轉任辦法辦理轉任，惟仍得選擇依比照改任官職等級辦法辦理轉任，尚不致無法轉任至勞保局等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有行政院103年2月14日令影本、原處分影本及復審決定影本在卷可稽（本院卷第18至19、34至40頁、答辯卷1第3頁），堪認為真正。
五、經核本件兩造爭點為：㈠三類人員轉任辦法第2條第2項規定及被告80年1月3日函釋是否逾越公務人員任用法第16條之授權範圍，並增加母法所無之限制？㈡如㈠為肯定，則原告是否具有轉任職務之任用資格？本院判斷如下：
㈠三類人員轉任辦法第2條第2項規定及被告80年1月3日(80)台
華法一字第0505883號函釋（下稱「80年1月3日函釋」）是否逾越公務人員任用法第16條之授權範圍，並增加母法所無之限制？
1.按行政院功能業務與組織調整暫行條例（下稱「暫行條例」）第1條規定：「行政院組織法修正後，為辦理行政院及所屬各級行政機關（以下簡稱原機關）之功能業務與組織調整、……員額移撥及權益保障等事項，特制定本條例。」第2條第1項規定：「原機關應依中央行政機關組織基準法、行政院組織法修正條文及業務職掌檢討，予以精簡、整併、改隸、改制、裁撤或業務調整移撥其他機關。」第7條第1項規定：「原機關依第2條第1項精簡、整併、改隸、改制、裁撤或業務調整移撥其他機關者，其下列人員適用本條例有關權益保障之規定：一、依法任用、派用之公務人員……。」第9條第1項規定：「移撥之公務人員，由新職機關於法定編制內，以與原任職務官等、職等相當之職務，辦理派職。但法定編制已無相當官等、職等職務可資改派時，得以同一官等較低職等職務或低一官等職務辦理派職，並仍以原官等、職等任用。」
2.次按勞保局組織法第6條第1項前段規定：「本法施行前，本局具有公務人員任用資格之現職人員，其有關比照改任官職等級及退撫事項，由考試院會同行政院另以辦法定之。」復按依勞動部組織法第8條第1項、勞保局組織法第6條第1項、勞動部職業安全衛生署組織法第6條第1項及勞動部勞動基金運用局組織法第6條第1項等規定授權所訂定之比照改任官職等級辦法第2條第1項至第3項依序規定：
「……原勞工保險局（以下簡稱原勞保局）現職人員，於勞動部勞工保險局（以下簡稱勞保局）組織法施行之日轉任勞保局……，具有公務人員任用資格者（以下簡稱現職人員），依本辦法辦理比照改任官職等級及退撫事項。」「現職人員具有行政、教育、公營事業人員相互轉任採計年資提敘官職等級辦法所定之轉任資格者，得選擇依該辦法轉任……。」及「現職人員得以所具公務人員任用資格，選擇依公務人員任用法及公務人員俸給法相關規定，辦理銓敘審定。」第3條規定：「（第1項）現職人員辦理比照改任官職等級者，應就其經……原勞保局核定職等薪級，依所附勞工保險監理委員會現職人員轉任勞動部暨勞工保險局現職人員轉任勞動部勞工保險局、勞動部職業安全衛生署與勞動部勞動基金運用局比照改任官等職等對照表對照公務人員官等職等，並依派任職務按下列規定比照改任官等職等：……二、對照之官等職等資格，未達所派任職務列等最低職等者，以其對照之官等職等資格改任，並依公務人員任用法第9條第3項規定准予權理。……（第2項）前項人員比照改任官等職等後，自改任職等最低俸級起敘，其轉任前曾任與改任職務職等相當、性質相近且服務成績優良之年資，得依公務人員俸給法第17條規定，按年核計加級。」且該條附表備註載明：「未列職等薪級之勞工保險局總經理比照改任簡任第十二職等，如其勞工保險局之年度考核年資比照合於公務人員考績法第11條第1項考績升等之規定，比照改任簡任第十三職等。」（復審卷第31頁）可知，原勞保局具有公務人員任用資格之現職人員，於組織改制後轉任勞保局時，均得依其所具資格條件、所任職務及個人生涯規劃等情形，於比照改任官職等級辦法、三類人員轉任辦法或公務人員任用法等三種方式中，選擇最有利之規定辦理比照改任、轉任或銓敘審定。
3.又按公務人員任用法第16條規定：「高等考試或相當高等考試以上之特種考試及格人員，曾任行政機關人員、公立學校教育人員或公營事業人員服務成績優良之年資，除依法令限制不得轉調者外，於相互轉任性質程度相當職務時，得依規定採計提敘官、職等級；其辦法由考試院定之。」旨在促使行政、教育、公營事業三類不同任用制度間，具有基本任用資格之專業人員相互交流，以擔任中、高級主管職務（司法院釋字第501號解釋參照）。考試院依據前揭規定授權所訂定之三類人員轉任辦法第2條規定：「（第1項）曾任……公營事業人員，具有高等考試……及格之資格者……，其轉任前服務成績優良任職年資得予採計。其採計除法律有特別規定，應從其規定外，依本辦法行之。（第2項）轉任行政機關職務，以薦任第八職等至簡任第十二職等為限，其轉任職務之官職等級，並不得高於轉任前之原職務等級。」且銓敘部80年1月3日函釋略以：「……二、轉任之職務包括單列薦任第八職等以上，簡任第十二職等以下之職務外，並包括跨列薦任第八職等以上及跨列簡任第十二職等以下之職務……」等語（復審卷第35頁）。可知，公務人員任用法第16條規定高考或特種考試及格人員，曾任行政機關人員、公立學校教育人員或公營事業人員服務成績優良之年資，於相互轉任性質程度相當職務時，固得依「規定」採計提敘官、職等級，惟該條所謂之「規定」，則係授權由考試院定之。易言之，立法者並未就上開三類人員間如何相互轉任等事項自行規定，亦未規定相互轉任之職務、職等不得無任何限制，更未規定所有高考、特種考試及格人員均得轉任，而係將上開三類人員相互轉任時，所應轉任之職等及如何採計提敘官、職等級等事項，以法律明確授權由考試院定之，則考試院基於上開授權所訂定之三類人員轉任辦法第2條第2項前段關於「轉任行政機關職務，以薦任第八職等至簡任第十二職等為限」之規定，為上開三類人員相互轉任採計年資、提敘官職等級之標準所必須，符合母法即公務人員任用法第16條之授權意旨，且未逾越母法之授權範圍，與授權明確性原則無違，遑論增加母法所無之限制。至於前揭被告80年1月3日函釋，則係闡述三類人員轉任辦法第2條第2項前段之意旨，與該規定之規範意旨相符，自亦無逾越母法授權範圍、增加母法所無限制或違反授權明確性原則之可言。是原告主張三類人員轉任辦法第2條第2項規定及被告80年1月3日函釋顯有逾越公務人員任用法第16條規定之概括授權範圍，附加法律所無之限制，而有違反授權明確性原則之違法云云，洵不足採。
4.又被告擬訂三類人員轉任辦法草案之初，並未就轉任職務之範圍設限，惟該草案於78年8月31日及9月7日提請考試院第7屆第241、242次會議討論時，有部分委員認三類人員轉任辦法草案過於寬濫，破壞文官制度甚鉅，依三類人員轉任辦法草案規定，行政人員轉任教師或公營事業人員時，仍須具有教育人員任用條例等法律所定資格，因此，三類人員轉任辦法發布實施後，實際上將以教育及公營事業人員轉任行政人員之人數為多，行政人員轉任教育或公營事業人員，因受各該特種任用法律之限制，轉任較為不易，為期達到各類人才得以相互交流之目的，並求取相互轉任職等間之平衡，允宜有適當設限之必要，爰規定轉任職務以薦任第八職等至簡任第十二職等為限（本院卷第132至133頁）。被告79年6月6日書函亦就三類人員轉任辦法第2條第2項規定補充說明略以：公務人員任用法第16條及三類人員轉任辦法之立法意旨，雖在加強不同制度間中、高級人才交流，惟由於薦任（或相當薦任）以上公務人員人數相當多，為免影響各機關人事安定，並保障行政機關內部現職人員陞遷機會，爰適度限制轉任行政機關職務，俾符立法意旨，並維護文官制度之運行等語（本院卷第162至164頁）；且被告嗣於81年間，為配合公務人員任用法及公務人員考績法之修正，並因應轉任人員之實際需要，擬具三類人員轉任辦法部分條文修正草案函陳考試院，經交付審查後，依考試院81年6月11日審查報告略以：考試院第7屆委員審議三類人員轉任辦法時，咸以轉任行政機關人員，未必皆具有行政經驗，如予轉任薦任第八職等至簡任第十二職等之限制，使轉任人員得於機關內經過3、4年之歷練，待行政經驗較為成熟，對機關業務均已瞭解時，亦已逐漸陞任至簡任第十四職等職務，不僅不會引發現有人員認為不公之怨懟，且對各行政機關業務運作，亦有正面之功能等語（本院卷第133頁）；又被告89年7月26日書函亦曾就三類人員轉任辦法第2條第2項規定進一步闡明略以：三類人員轉任辦法對於轉任職務職等所為之上限限制，有其特殊考量，主要係基於簡任第十三職等及第十四職等已係常任文官制度中之最高層級，屬決策性及領導性之重要職務，各機關鮮少列簡任第十三職等之職務，考量擬轉任行政機關人員未必皆具有該二職等之職等標準所定資歷，爰予以規定轉任人員轉任職務職等之上限為簡任第十二職等，使轉任人員得於機關內經過3、4年之歷練，此於各機關之行政倫理、內部和諧及業務運作上，均有正面之功能等語（本院卷第165至170頁）。可知，三類人員轉任辦法第2條第2項所為轉任職務職等之限制有其必要性，且係就整體衡平性加以考量，並非就個案有無影響人事安定予以認定，與憲法第23條規定之比例原則尚無牴觸。況比照改任官職等級辦法已針對原勞保局之組織改制為特別規範，原勞保局現職人員得於比照改任官職等級辦法、三類人員轉任辦法或公務人員任用法等三種轉任方式中，選擇最有利之規定辦理轉任，已就其等權益之維護予以充分考量；且如選擇依三類人員轉任辦法轉任者，因其嗣後調任轉任機關以外行政機關時，毋須重新審查資格俸級，為期與其他各類人員權益之衡平，自不得再就是類人員適用三類人員轉任辦法為不同之規範。是原告主張三類人員轉任辦法僅考量限制個別公務人員轉任之條件，漏未考量機關改制類型，有違三類人員轉任辦法之訂定目的，違反憲法第23條規定之比例原則云云，容有誤會，亦不足採。
5.至於司法院釋字第501號解釋理由書，主要係就三類人員轉任辦法第7條有關轉任人員年資之採計，僅能採計至所敘定職等之「本俸（薪）最高級」規定，與公務人員俸給法施行細則自84年12月26日歷次修正發布以來，均係按年核計加級至其所敘定職等之「年功俸最高級為止」之規定有欠一致，應予檢討改進。嗣三類人員轉任辦法於89年4月7日該解釋作成前，即先於88年11月25日修正該條規定，已符合該解釋意旨。是三類人員轉任辦法第2條第2項規定與司法院釋字第501號解釋無涉。原告主張三類人員轉任辦法第2條第2項規定違反司法院釋字第501號解釋理由書意旨云云，殊無足採。
㈡原告是否具有轉任職務之任用資格？
1.本件原告前應64年高考社會行政人員考試及格，76年8月4日至103年2月16日曾任臺閩地區勞工保險局及原勞保局秘書、研究員、專門委員、主任、經理、副總經理（相當於行政機關簡任第十一職等）及總經理（因原勞保局對此職務未列等，故無從對照行政機關相當之官職等）等職務。103年2月17日因原勞保局改制，經行政院以103年2月14日令派代勞保局局長（簡任第十三職等勞工行政職系），同年8月4日原告具結依比照改任官職等級辦法第2條第2項規定，以三類人員轉任辦法辦理轉任等情，此有行政院上開103年2月14日令、勞保局104年1月28日保人二字第10460001750號考核證明書、同年月日保人一字第10460001790號服務證明書、同年5月4日保人一字第10460028750號擬任人員送審書及原告於103年8月4日簽署之勞保局現職人員改任官職等選擇切結書等影本附卷可稽（答辯卷1第2至3、5、7、8頁）。
2.勞保局以上開104年5月4日擬任人員送審書，將原告之現職派代案送請被告審定，經被告按原告切結選擇之比照改任官職等級辦法第2條第2項所定轉任方式，辦理銓敘審定。惟依三類人員轉任辦法第2條第2項規定及被告80年1月3日函釋意旨，轉任行政機關職務，以單列或跨列薦任第八職等以上、簡任第十二職等以下之職務為限，已如前述，惟原告擬任之勞保局局長職務，其職務列等為單列簡任第十三職等，顯不符合三類人員轉任辦法第2條第2項所定之要件，則被告以原處分函復勞保局並副知原告，其擬任職務之官職等級，無法依三類人員轉任辦法辦理轉任，而未予銓敘審定，洵屬於法有據。
3.又原勞保局具有公務人員任用資格者，均得依其所具資格條件、所任職務及個人之生涯規劃等，於比照改任官職等級辦法第2條第1至3項所定三種轉任方式中，選擇最有利之方式辦理轉任，並送請被告銓敘審定，被告亦應就其等曾任經歷及所任職務，審酌是否符合相關任用法規規定後，始據以銓敘審定。至於與原告具有相同資歷者，是否均曾經被告採計其曾任年資，與原告依比照改任官職等級辦法或三類人員轉任辦法規定轉任，仍須審酌是否符合相關規定之情形無涉。況勞保局現制僅局長之職等為簡任第十三職等，是原勞保局具有公務人員任用資格之現職人員，選擇依三類人員轉任辦法轉任勞保局時，僅原告會受三類人員轉任辦法第2條第2項規定之限制。是原告主張原勞保局具有與原告相同資歷者均前經被告採計其曾任年資，被告就伊選擇依三類人員轉任辦法規定轉任，卻依設計不當之制度而以原處分予以否准，違反論理法則及經驗法則云云，自不足採。
㈢綜上所述，原告所陳各節，均不足採。原告依比照改任官職
等級辦法第2條第2項規定，選擇以三類人員轉任辦法，於104年5月4日經由勞保局向被告申請轉任後之銓敘審定，經被告以原告擬任職務為簡任第十三職等，與三類人員轉任辦法第2條第2項所定要件不符，而不予銓敘審定，並以原處分函復勞保局及副知原告，認事用法並無違誤，復審決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷復審決定及原處分，並判命被告就原告104年5月4日經由勞保局提出之申請，作成准予銓敘審定之行政處分，為無理由，應予駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 10 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 10 日
書記官 陳可欣