臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1637號105年5月26日辯論終結原 告 劉瑞瑛（兼劉瑞娟、劉子誠、劉于誠被選定當事人
）被 告 宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 江聰淵（市長）訴訟代理人 陳倉富律師
參 加 人 李後成上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國104 年8 月28日府訴字第1040117977號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應遵照本判決之法律見解對於原告民國104 年2 月16日之耕地三七五租約訂立、變更登記申請及私有耕地期滿收回耕地申請作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔2 分之1，餘由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起
訴或被訴。」行政訴訟法第29條第1 項定有明文。本件原告與劉瑞娟、劉子誠、劉于誠（下稱原告等4 人）為具共同利益之人，經其依上開規定選定原告為全體起訴，有選定當事人書在卷可稽（本院卷第9 頁）。
㈡次按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經
被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111 條第1 項定有明文。原告起訴時原聲明：「1.原決定、原處分均撤銷。2.就上開撤銷部分：⑴先位請求：續行辦理原告等4 人於104 年2 月16日之本件申請。⑵備位請求：
俟民事法院判決全部確定、補正後，續行辦理原告等4 人於
104 年2 月16日之本件申請。」嗣於105 年4 月26日具狀修改前開第2 項聲明為：「命原處分機關另為適當之處分。」至105 年5 月26日言詞辯論期日，聲明再變更為「1.訴願決定、原處分均撤銷。2.命被告就原告等4 人於104 年2 月16日耕地三七五租約（98年1 月1 日至103 年12月31日）訂立、變更登記之申請，作成准許之處分。3.命被告就原告等4人於104 年2 月16日私有耕地期滿收回耕地（自104 年1 月
1 日起收回）之申請，作成准許之處分。」被告及參加人表示程序上不爭執，本院亦認其變更尚無不適當，爰予准許，合先敘明。
二、事實概要：緣訴外人楊塘波（於50年5 月2 日死亡）原為宜蘭縣○○市○○段000 、000 、000 地號等3 筆土地（下稱系爭土地）及000 、000 、000 （98年間分割自000 地號）地號等3 筆土地（下稱案外土地）之所有權人，就該6 筆土地與參加人間訂有耕地三七五租約（租約字號：宜南津字第
9 號，下稱系爭租約），最近一次租約自98年1 月1 日起至
103 年12月31日止。嗣楊塘波之繼承人即原告等4 人、訴外人楊○容、楊○、楊○基、楊○惠、楊○三等5 人（下稱楊○容等5 人），及訴外人楊○新、楊○淵、神○○子、楊○宏等4 人（下稱楊○新等4 人），簽定遺產分割協議書，前
9 人就系爭土地，後4 人就案外土地，各辦妥分別共有登記後，於102 年間即在臺灣宜蘭地方法院（下稱宜蘭地院），對參加人起訴請求確認系爭土地及案外土地租佃關係不存在並返還不當得利，經該院102 年度訴字第69號民事判決確認其間就系爭土地與案外土地租佃關係均不存在，參加人且須返還不當得利。參加人不服，提起上訴，經臺灣高等法院（下稱高院）102 年度上字第1287號民事判決將原判決確認本件原告等4 人與參加人間就系爭土地租佃關係不存在及返還不當得利部分廢棄，駁回該部分第一審之訴，其餘則駁回上訴，參加人另就楊○容等5 人及楊○新等4 人部分不服，提起上訴，經最高法院105 年度台上字第78號民事裁定駁回而告確定在案。嗣參加人另以訴外人楊○基與楊○新為被告，提起確認所有權不存在之民事訴訟，經宜蘭地院103 年度訴字第171 號民事判決駁回，現由高院審理中。在前開確認租佃關係不存在訴訟經高院判決後、最高法院裁定前，及確認所有權不存在訴訟經宜蘭地院判決後，原告於104 年2 月16日向被告申請將系爭租約中系爭土地部分訂立、變更登記出租人為原告，同日復以能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活為由，填具申請書向被告申請收回系爭土地。被告則以104 年4 月24日市民字第1040007907號函（下稱原處分）否准原告上開申請。原告不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠系爭租約在103 年12月31日期滿，原告等4 人係依耕地三七
五減租條例第6 條及第19條第1 項、臺灣省耕地租約登記辦法第1 條及第2 條規定，向被告申請變更登記及收回。本件情形與內政部81年5 月15日台內地字第8173806 號函釋（下稱內政部81年函釋）案情有間，然原處分、訴願決定竟予以適用，實有違誤。另按高院102 年度上字第1287號民事判決，系爭租約中系爭土地應無行政院43年12月11日台（43）內字第7805號及44年1 月6 日台（44）內字第0087號令釋（下稱行政院43年及44年令釋）之適用，然原處分、訴願決定予以適用，亦有違誤。
㈡於高院102 年度上字第1287號租佃關係不存在民事判決後，
因參加人未對原告劉瑞瑛等4 人部分提出上訴而實質上無阻其確定情事。就此部分，原處分均未本於職權進行調查以致均誤判，此均實屬重大違失。至於參加人與訴外人楊○容等
5 人、楊○新等4 人（共9 人）部分，經參加人提起上訴後，業經最高法院105 年度台上字第78號民事裁定駁回其上訴而確定在案。被告答辯與事實完全不符，又自相矛盾。蓋原告等4 人、楊○容等5 人及楊○新等4 人（共13人）與參加人間從未訂有系爭租約，自系爭租約觀之，出租人欄之出租名義人為楊塘波。
㈢原告等4 人及訴外人楊○容等5 人（共9 人）就其所共有之
000 、000 、000 地號農地，已於105 年2 月17日訂立分管協議，生效期間溯自104 年1 月1 日起至109 年12月31日止。楊○容等5 人分管上開3 筆農地之A 區，原告等4 人分管
B 區。並於次日即105 年2 月18日以限時掛號存證信函通知參加人、被告及宜蘭縣政府。
㈣聲明求為判決：1.訴願決定、原處分均撤銷。2.命被告就原
告等4 人於104 年2 月16日耕地三七五租約（98年1 月1 日至103 年12月31日）訂立、變更登記之申請，作成准許之處分。3.命被告就原告等4 人於104 年2 月16日私有耕地期滿收回耕地（自104 年1 月1 日起收回）之申請，作成准許之處分。
四、被告答辯略以：㈠按民法第817 條第1 項、第818 條及內政部81年函釋之規定
，分別共有耕地之數個出租人於出租時已就耕地訂有分管契約，始得按其分管部分收回出租之耕地。多數出租人分別共有耕地，共同出租予他人耕作，於耕地租約期滿時，多數出租人中雖有部分出租人有自耕能力且收益不足以維持一家生活，符合得申請收回自耕之事由，惟因未就耕地訂立分管契約，故仍無法按其分管部分收回出租之耕地。另行政院43年及44年令釋亦表明，出租人申請收回自耕或承租人申請願繼續承租時應以1 張租約內所載之全部耕地為單位，不得在1張租約內為一部分之申請；租佃糾紛尚未解決者其原訂租約仍繼續有效，俟糾紛解決或法院判決後再予依法處理。
㈡自高院102 年度上字第1287號判決及該院104 年2 月9 日院
欽民情102 上1287字第1040002848號民事判決確定證明書觀之，原告等4 人與參加人間就系爭土地已確定存在系爭租約之租佃關係，惟原告等4 人與其他共有人間未訂有分管契約，此業為原告等4 人所不否認，則依上開令釋，自無法按其分管部分收回出租之耕地。次按，系爭土地與案外土地同為本租約（1 張租約）之標的，系爭土地之其他5 名共有人與參加人間及案外土地之4 名共有人與參加人間是否有本租約租佃關係存在，因處分時判決尚未確定，本租約之租佃糾紛尚未解決，被告援引首揭內政部函釋及行政院令釋，否准原告等4 人收回系爭土地，依法尚無違誤。另該民事訴訟經最高法院判決確定後，被告有通知原告前來辦理後續租約變更登記之事宜，但原告均未出面辦理，此有105 年4 月25日市民字第1050008487號函可稽。
㈢況被告為原處分前，曾以104 年3 月19日市民字第10400037
91號函請宜蘭縣政府釋明法令適用之疑義，而宜蘭縣政府復以104 年3 月26日府地用字第1040045752號函請內政部釋示，經該部以104 年4 月10日台內地字第1040024714號函復認本件有前開內政部81年函釋、行政院43年及44年令釋之適用，原處分據以核認原告等4 人就系爭租約案之申請應俟法院判決後再依法處理而予以否准，於法並無違誤。
㈣聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、參加人陳述則以：㈠就000 地號土地共有人之一楊○基，及000 地號土地共有人
之一楊○新，該二人本為大陸地區人民，依法不得繼承取得上開土地所有權，更無法否認參加人為上開土地承租人之權利一事，參加人前以楊○基、楊○新為被告，以兩岸人民關係條例規定，繼承時為大陸人士，不得繼承不動產，故該二人繼承登記顯不合法，而該二人乃以98年回歸臺灣籍時始辦理登記，而隱瞞渠於兩岸人民關係條例施行時為大陸人士，以此手法欺瞞地政事務所，方取得不法登記而非所有權人為由，提起確認所有權不存在之訴，遭宜蘭地院103 年度訴字第171 號判決駁回，駁回事由顯係違背當事人進行主義，且非以雙方當事人主張為審判範圍，該判決理由略以：該二人雖為大陸人士，惟回歸臺灣籍後，應認在98年辦理繼承當時，經劉楊麗卿之繼承人同意以土地出售予楊○新等人，而未給付渠等繼承之200 萬云云，惟上述理由並非是楊○新等人主張之事實，楊○新等人一再主張者為「渠於兩岸人民關係條例施行時非大陸人士，而是臺灣籍人士」，此已明顯不同；又依地院判決所認，則在兩岸人民關係條例施行時，土地繼承人唯劉楊麗卿一脈，則參加人與其簽訂之三七五租約，即為有效，依買賣不破租賃原則，在98年即使楊○新等人以所繼承之200 萬元現金購得系爭土地，三七五租約仍屬有效，故參加人不服提起上訴，現正繫屬高院，即案號104 年度上字第364 號事件審理中。系爭土地與案外土地同為系爭租約（同1 張租約）標的，而楊○基、楊○新能否繼承土地所有權有所疑義，尚未判決確定，亦即租佃糾紛尚未解決前，揆諸行政院43年及44年令釋，原告等4 人應不得申請收回系爭土地，原處分並無違誤。
㈡原告等4 人與參加人間，就系爭土地已確定存在系爭租約租
佃關係，且原告等4 人與其他共有人間未訂有分管契約，為原告等4 人所不否認，依民法第817 條第1 項、第818 條及內政部81年函釋，自無法按其分管部分收回出租之耕地，被告據以否准原告之收回土地自耕申請，並無不法。又按最高行政法院75年判字第2225號判決，人民得對中央或地方機關之行政處分提起行政訴訟。須以其處分違法為前提，而審查行政處分是否違法，原則上應以原處分作成時有無違法情形為準，至發生在後之情事，除原適用法規之變更或前後見解之互異，依法應溯及適用者外，要與原行政處分不生影響。本件因參加人在高院上開判決後法定期間內提起上訴，原告等4 人提出收回系爭土地自耕之申請時，判決尚未確定、亦即租佃糾紛尚未解決，被告援引上開內政部函釋及行政院令釋，否准原告等4 人收回系爭土地，依法尚無違誤。
㈢參加人三代務農，一切依政府規定簽訂耕地三七五租約，並
按時繳交田租，系爭租約換約前曾經本院99年度訴字640 號判決，認定被告准許參加人申請續租於法有據，本件租約應繼續。嗣另案有關參加人與原告等4 人間租佃關係不存在之民事訴訟，依高院102 年度上字第1287號判決結果，此部分租佃關係存在，參加人仍在耕作。今參加人因與楊○容等5人、楊○新等4 人（共9 人）間之租佃關係不存在訴訟敗訴，須給付該9 人新臺幣300 萬元，生活非常困苦。又參加人已年近七旬，僅以種田維生，原告等4 人繼承其外祖父楊塘波土地計有70餘筆，而楊○容等5 人則將000 、000 及000號部分農地交由他人代耕，經濟富裕，請維護參加人老農最後種田維生空間。
㈣聲明求為判決：駁回原告之訴。
六、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，有原處分（本院卷第112 頁）、原告104 年2 月16日耕地三七五租約訂立、變更登記申請書（本院卷第66至87頁）、私有耕地租約期滿收回耕地申請書（本院卷第88至107 頁）、系爭租約（本院卷第294 至303 頁）、宜蘭地院102 年度訴字第69號民事判決及確定證明書（本院卷第41至52頁、第204 頁）、10
3 年度訴字第171 號民事判決（本院卷第165 至175 頁）、高院102 年度上字第1287號民事判決及104 年2 月9 日院欽民情102 上1287字第1040002848號確定證明書（本院卷第24至40頁、第54頁）、最高法院105 年度台上字第78號民事裁定（本院卷第184 、185 頁）在卷可稽，堪認為真正。本件爭點厥為：被告原處分否准原告之申請，有無違誤？
七、本院之判斷：㈠按「（第1 項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之
；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。（第2 項）前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」為耕地三七五減租條例第6 條、第19條第1 項、第2 項所明定。次按「數人按其應有部分，對於一物有所有權者，為共有人。」「各共有人，除契約另有約定外，按其應有部分，對於共有物之全部，有使用、收益之權。」為民法第817 條第1 項、第818 條所明定。又按「……參照民法第八百十八條、第八百二十條第一項規定之意旨，以分別共有耕地之數個出租人於出租時已就耕地訂有分管契約，始得按其分管部分收回出租之耕地。本問題，多數出租人分別共有耕地，共同出租予他人耕作，於耕地租約期滿時，多數出租人中雖有部分出租人有自耕能力且收益不足以維持一家生活，符合得申請收回自耕之事由，惟因未就耕地訂立分管契約，故仍無法按其分管部分收回出租之耕地。」有內政部81年函釋在案。針對上開81年函釋，內政部98年5 月12日台內地字第0980085047號函釋指出：「……係指分別共有耕地之部分出租人申請依耕地三七五減租條例第19條規定收回時，如於耕地租約期滿前之租約期間，該耕地已訂有分管契約，自得按其分管部分收回出租之耕地。……」另按「……㈧出租人申請收回自耕或承租人申請願繼續承租時應以1 張租約內所載之全部耕地為單位，不得在1 張租約內為一部分之申請。……租佃糾紛尚未解決者其原訂租約仍繼續有效，俟糾紛解決或法院判決後再予依法處理。」亦有行政院43年44年令釋在案。上開令函，核乃主管機關基於其權責，為執行母法所為之細節性、技術性事項之闡釋，無違立法意旨及法律保留原則，被告予以援用，於法並無不合。
㈡本件為人民依法向行政機關申請，未獲核准而提起救濟之訴
訟，其訴訟類型屬課予義務訴訟。行政機關受理人民申請之案件，於其處理程序終結後，而在課予義務訴訟之行政訴訟程序進行中，若法規或事實狀態有所變更，原則上本院應以言詞辯論終結時之事實及法律狀態，判斷原告所為的申請於法是否有據，被告應否作成准許的行政處分。
㈢經查，系爭土地及案外土地之原所有權人為訴外人楊塘波，
先後以楊塘池、劉楊麗卿為管理人，與參加人之父李訓栽、參加人間訂有系爭租約，最近一次租約自98年1 月1 日起至
103 年12月31日止，有系爭租約在卷可稽（本院卷第294 至
303 頁）。嗣楊塘波之繼承人即原告等4 人、楊○容等5 人及楊○新等4 人簽訂遺產分割協議書，前9 人就系爭土地，後4 人就案外土地，各辦妥分別共有登記後，於102 年間即對參加人起訴請求確認系爭土地及案外土地租佃關係不存在並返還不當得利之民事訴訟，經宜蘭地院102 年度訴字第69號民事判決確認就系爭土地與案外土地租佃關係均不存在，且參加人須返還不當得利。參加人不服，提起上訴，經高院
103 年12月24日102 年度上字第1287號民事判決將上開判決確認本件原告等4 人與參加人間就系爭土地租佃關係不存在及返還不當得利之部分廢棄，並駁回其第一審之訴，理由略以：劉楊麗卿亦為繼承人之一，雖其代理出租行為，對其他繼承人不生效力（即楊○容等5 人、楊○新等4 人所繼承部分），惟劉楊麗卿既為所有人之一，則其出租行為對其公同共有權部分，仍屬有效，劉楊麗卿於77年4 月24日死亡後，其繼承人有原告等4 人及配偶即訴外人劉松樹，嗣劉松樹於99年1 月2 日死亡，亦由原告等4 人繼承，則系爭租約仍存在於參加人與原告等4 人間等語，此部分於103 年12月24日即確定。參加人另就楊○容等5 人及楊○新等4 人部分不服，提起上訴，亦經最高法院105 年1 月13日105 年度台上字第78號民事裁定駁回而確定在案。嗣參加人另以訴外人楊○基與楊○新為被告，提起確認所有權不存在之民事訴訟，經宜蘭地院104 年1 月28日103 年度訴字第171 號民事判決駁回，現由高院審理中，有宜蘭地院102 年度訴字第69號民事判決及確定證明書（本院卷第41至52頁、第204 頁）、103年度訴字第171 號民事判決（本院卷第165 至175 頁）、高院102 年度上字第1287號民事判決及確定證明書（本院卷第24至40頁、第54頁）、最高法院105 年度台上字第78號民事裁定（本院卷第184 、185 頁）在卷可稽。
㈣又原告等4 人於104 年2 月16日（前開確認租佃關係不存在
訴訟於高院判決後、最高法院裁定前，及確認所有權不存在訴訟於宜蘭地院判決後），向被告申請將系爭租約中系爭土地部分變更登記出租人為其名義，同日復以能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活為由，填具申請書等文件向被告申請收回系爭土地，亦有104 年2 月16日耕地三七五租約訂立、變更登記申請書（本院卷第66至87頁）、私有耕地租約期滿收回耕地申請書（本院卷第88至107 頁）在卷可稽。被告因認參加人就高院102 年度上字第1287號民事判決除確定部分外已提起上訴，且當時原告等4 人與其他共有人間並未訂立分管契約，尚無從就同1 份租約為部分收回耕地之申請為審核，遂作成原處分否准原告所請，亦有原處分在卷可稽（本院卷第112 頁）。惟查，參加人就高院102 年度上字第1287號民事判決上訴部分，嗣經最高法院105 年度台上字第78號民事裁定駁回（本院卷第184 、185 頁），全案已告確定，又原告等4 人與其他共有人於105 年2 月17日訂立分管契約，亦有農地分管協議書在卷可稽（本院卷第205 、206頁），顯見原處分所指原告未訂有分管契約，且其餘租佃糾紛尚未解決等事實基礎已不存在，依前揭說明，本件申請自應以現在之事實狀態作為裁判基礎，而認原處分未及斟酌上開事實即否准原告之申請，於法自有未合。
八、綜上，被告原處分即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告執此訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。再按行政法院對於人民依行政訴訟法第5 條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定，同法第200 條第4 款定有明文。本件被告既未對原告2 項申請內容為調查審認即為否准，事證尚未臻明確，原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依上開規定，命被告應依本判決之法律見解，重新依法審查原告之2 項申請後作成決定，是原告之訴其餘部分，不應准許，應予駁回。兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 8 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 8 日
書記官 何閣梅