臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1647號105年5月24日辯論終結原 告 金日昌工業股份有限公司代 表 人 曾憲漳（董事長）訴訟代理人 陳俊文 律師被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）住同上訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國104年9月9日環署訴字第1040043256號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為辦理「基隆市○○區○○段212、212-3、215、215-1、261等5筆地號瀝青混凝土廠設置工程」之開發單位，依環境影響評估法（下稱環評法）第7條第1項之規定，於民國103年6月20日向被告所屬產業發展處（下稱被告產發處）提出「基隆市○○區○○段212等5筆地號瀝青混凝土廠設置工程」環境影響說明書，並由被告產發處於103年8月12日轉送被告審查。經被告環境影響評估審查委員會（下稱環評會）於104年3月12日第11屆第6次會議作成決議，並由被告以104年4月10日府授環管壹字第0000000000B號公告（下稱原處分）「基隆市○○區○○段212等5筆地號瀝青混凝土廠設置工程環境影響說明書」審查結論為「認定不應開發」。原告不服，於104年5月8日經由被告提起訴願，經行政院環境保護署（下稱環保署）104年9月9日環署訴字第1040043256號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）原告訴之聲明一、二具備撤銷訴訟之起訴要件：1.被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函檢送第11屆環評會第5次會議紀錄，該函未記載表明為行政處分之意旨、不服之救濟方法、期間及受理機關，原告不服被告104年3月12日第11屆環評會第6次會議做成本案不應開發之處分，提起訴願，即有不服第5次會議決議之意思，且訴願機關實際上亦有審議第5次會議決議。2.原告訴之聲明二之前、後處分為同一處分，僅前者以「送達」之方式對原告發生效力，後者以「公告」之方式對不特定第三人發生效力，訴願機關審議原處分，已審議被告104年3月12日第11屆環評會第6次會議做成本案不應開發之處分。（二）被告第11屆環評會第5次會議撤銷第4次會議之審查結論「同意通過環境影響評估審查」，違反法律保留原則、行政程序法第102條規定及正當法律程序：1.依環評法第3條第1、2項之規定，並未賦予被告環評會撤銷已通過審查結論之權限，又依環評法第14條第1項之規定及修正理由，本案既已完成審查程序，被告環評會亦無權限繼續審查本案，被告環評會第5次會議逕自撤銷第4次會議審查結論、續行第6次審查會議，顯屬違法、恣意。2.被告環評會召開第5次會議之前，從未通知原告，以突襲方式於第5次會議中以臨時動議提出，形同黑箱作業，亦未給予原告陳述意見之機會。被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函並無敘明究為撤銷或廢止環評會第4次會議之審查結論，亦不具備理由，更無符合行政程序法第117條、第123條之規定，客觀上僅為單純「觀念通知」檢送環評會第5次會議紀錄。（三）被告環評會第4次會議之審查結論符合開發行為環境影響評估作業準則（下稱作業準則）第5條第2項第2款、第3款之規定：1.原告申請設廠之土地係位於「都市工業區乙種工業區用地」內，縱使經劃定為自來水水質水量保護區，依自來水法第11條第1項，自來水事業得禁止或限制貽害水質水量之行為，並不必然因此成為作業準則第5條第2項第2款所定之「相關法律所限制開發利用之區域」。依內政部營建署103年2月27日營署綜字第1030011829號函，中央主管機關為經濟部水利署、臺灣自來水股份有限公司（下稱臺水公司），原告申請工廠之地點，係屬上開區域計畫之「條件發展地區」，而非「限制發展地區」。2.本案於第4次審查會時業已符合作業準則第5條第2項第2款「位於相關法律所限制開發利用之區域，應取得有關主管機關之同意」之規定：原告申請設立之瀝青混凝土工廠，位於「都市工業區乙種工業區用地」內，於作業流程及產區內不會產生事業廢水，原告除於環境影響說明書詳予說明外，更出具切結書予相關主管機關備查。依經濟部水利署103年3月17日經水工字第10351033590號函，臺水公司第一區管理處應屬自來水法第11條之主管機關，而依臺水公司第一區管理處102年4月8日台水一操字第10200028740號函，僅規範「禁止或限制有貽害水質水量之行為」，並未禁止瀝青混凝土工廠之設立，再依經濟部水利署103年12月25日函，經濟部水利署認定被告為自來水法及目的事業之地方主管機關，則被告所屬環保局102年1月7日基環水壹字第1020000354號函覆同意備查，當屬地方主管機關之同意。
3.本案已符合作業準則第5條第2項第3款之規定：原告提出之環境影響說明書第6至8章均就水文及水質部分於施工、營運階段詳予說明、評估，並強調本計畫產生之污水大多為生活污水，並無特殊污染物。原告申請設立之工廠於將來製產過程中不會排放事業廢水，為被告環評會審查過程所知悉，且被告環評會第4次審查會審查結論僅係禁止或限制有貽害水質水量之行為，以確保水質涵養流通及水質免受汙染，而為限制性之開發利用。（四）被告環評會第6次會議審查結論認定本案不應開發之行政處分，其程序與實體上均有諸多違法之處：1.依行政訴訟法第201條、最高行政法院103年度判字第672號判決意旨，被告環保局於環評會第4次審查結論通過審查後，已符合作業準則第5條第2項第2款、第3款之規定，被告事後竟恣意主張原告應再取得經濟部水利署之同意，增加法規所無之要件，違法撤銷環評會已通過之環境影響評估審查結論。2.經濟部水利署103年12月25日經水事字第10365010050號函錯誤適用自來水法第11條，未調查事實、未附理由，顯有恣意行政、濫用權力之違法。環評會第6次會議逕予採納並奉為准駁之唯一依據，顯以錯誤的資訊為唯一依據、適用法律錯誤，更違背環評會應獨立綜合判斷之法定義務，裁量怠惰、判斷濫用，同屬違法：⑴參照104年9月17日內政部區域計畫委員會第362次會議之討論事項「審議全國區域計畫修正案」議題二「是否將『自來水水質水量保護區』改列為『第1級環境敏感區』」之決議，經濟部水利署103年12月25日經水事字第10365010050號函所謂污染性工廠屬自來水水質水量保護區之禁止事項、屬自來水水質水量保護區內不得興辦事項等語，沒有法律依據，未調查原告申請設立之工廠有無貽害水質水量之行為，錯誤涵攝自來水法第11條第1項第5款之規定、裁量怠惰，顯然濫用權力，違法錯誤。⑵自來水法第11條第1項，除第5款「污染性工廠」之外，其他各款均係規範「行為」，而依文義、體系解釋，自來水法第11條第1項規範意旨為：自來水事業得禁止或限制污染性工業貽害水質水量之行為，參照該條91年12月18日公布修正之立法過程，增列第5款並非規範禁止或限制「污染性工廠之設立」，應判斷污染性工廠的設立是否有貽害自來水水質與水量的行為，調查事實之具體情節，而為合於法律及合義務之裁量，再決定為禁止或限制，非絕對禁止污染性工廠之設立。再參照自來水法第11條自來水水質水量保護區禁止或限制事項補充規定修正規定第6條，上開所列污染性工廠如果只是會產生空氣或噪音污染之行為，非自來水法第11條規範自來水事業所得禁止或限制，若自來水事業不分具體情形一律禁止設立污染性工廠，顯違背自來水法第11條規範之授權目的、裁量怠惰、比例原則及不當連結之違法。（五）並聲明求為判決：1.被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函送達之103年12月22日第11屆環境影響評估審查委員會第5次會議同意撤銷本案第4次會議通過之審查結論之處分應予撤銷。2.被告104年4月10日府授環管壹字第0000000000B號公告之被告104年3月12日第11屆環境影響評估審查委員會第6次會議作成「本案不應開發」之審查結論應予撤銷。3.訴願決定應撤銷。4.訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：（一）依本院102年度訴字第1519號裁定及行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，原告訴之聲明一、二部分請求，未經訴願程序，因不備撤銷訴訟之起訴要件，應予駁回。（二）本案系爭開發行為屬開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱認定標準）附表二之「瀝青拌合與預拌混凝土工業」類別之工廠設立，且位於基隆河自來水水質水量保護區，依環評法第5條、認定標準第3條第1項第3款第6目，應實施環境影響評估。（三）依自來水法第11條第1項、自來水法第11條自來水水質水量保護區禁止或限制事項補充規定第6點、作業準則第5條第2項及行政院環境保護署103年12月26日環署綜字第1030110308號函，本案系爭開發行為即污染性工廠之設立，屬水質水量保護區中禁止或限制之行為（自來水法主管機關認定之），依作業準則第5條第2項規定，縱非絕對禁止，至少應取得有關主管機關之同意始得為之。（四）依環評法第3條第1項、環評法施行細則第43條，環評會於103年11月13日、103年12月22日及104年3月12日召開3次會議進行審查，於104年3月12日第11屆第6次會議決議作成審查結論，環評會前已請原告函請自來水法主管機關確認系爭開發行為屬性，經濟部水利署回函表示其係屬禁止、不得興辦事項，遑論同意或核准，環評會遂於合議討論後為「認定不應開發」之審查結論，原處分尊重相關主管機關權限且於法有據，原告所訴無理由。（五）行政程序法第102條前段，其適用係以「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分」為前提，姑不論前揭會議原告已有代表出席表示意見，本件係原告申請作成授益處分之行政程序，被告否准原告之申請，難認係限制或剝奪人民自由或權利之行政處分。況系爭申請案既因經濟部水利署之函文確認，依行政程序法第103條第5款規定，亦得不給予再為陳述意見之機會。（六）被告104年審查結論處分之性質應屬變更103年審查結論處分（亦即撤銷103年處分而以104年處分代之），係因原告前未依作業準則第5條規定檢附經濟部水利署核准同意之證明文件，致使第4次會議所為之審查結論有瑕疵，被告經中央主管機關提醒後依職權重開程序（第5、6次會議），再次調查討論確認經濟部水利署未核准同意，且原告信賴不值得保護（至少該當行政程序法第119條第2款或第3款），爰重為新處分（行政程序法第117條），經核應無違誤。（七）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院判斷：
（一）查原告為辦理「基隆市○○區○○段212、212-3、215、215-1、261等5筆地號瀝青混凝土廠設置工程」之開發單位，依環評法第7條第1項之規定，於103年6月20日向被告產發處提出「基隆市○○區○○段212等5筆地號瀝青混凝土廠設置工程」環境影響說明書，並由被告產發處於103年8月12日轉送被告審查。被告環評會於103年11月13日第11屆第4次會議審查結論同意通過環評審查，並以被告103年11月21日府授環管貳字第1030360611號函送達原告。嗣被告環評會未通知原告陳述意見，即於103年12月22日第11屆第5次會議以臨時動議方式，以開發單位未依作業準則第5條規定檢附經濟部水利署核准同意之證明文件，造成第4次會議審查結論瑕疵，而決議撤銷本案通過之審查結論，並以被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函檢送該會議紀錄予原告。又被告環評會於104年3月12日第11屆第6次會議作成決議，並由被告以原處分通知原告「基隆市○○區○○段212等5筆地號瀝青混凝土廠設置工程環境影響說明書」審查結論為「認定不應開發」，另以被告104年4月10日府授環管壹字第0000000000B號公告。原告不服，提起訴願遭駁回之事實，有被告103年11月21日府授環管貳字第1030360611號函及被告環評會第11屆第4次會議紀錄（見本院卷第15頁至第24頁）、被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函及被告環評會第11屆第5次該會議紀錄（見本院卷第27頁至第31頁）、被告104年3月24日府授環管貳字第1040360190號函及被告環評會第11屆第6次會議紀錄（見本院卷第32頁至第40頁）、被告104年4月10日府授環管壹字第0000000000B號公告（見本院卷第42頁）及訴願決定書（見本院卷第45頁至第52頁）在卷可稽，堪認為真實。
（二）按環評法之制定，旨在預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的（環評法第1條前段參照）。環評法第5條規定：「（第1項）下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：（第1款）
一、工廠之設立及工業區之開發。……（第2項）前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」行政院環保署依前開授權訂定認定標準，其中第3條第1項第3款第6目、第3項規定：「（第1項）工廠之設立，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……（第3款）三、附表二之工業類別，新設或擴增產能符合下列規定之一者：……㈥位於自來水水質水量保護區。……（第3項）第一項屬汰舊換新工程，其產能及污染量未增加，且單位能耗降低，經目的事業主管機關審查同意者，免實施環境影響評估。」附表二規定：「工業類別：九、瀝青拌合與預拌混凝土工業。定義及適用範圍：以砂石、水泥或瀝青為原料之拌合工業。」是以瀝青拌合與預拌混凝土工業，於自來水水質水量保護區內新設或擴增產能者，除有前開第3項經目的事業主管機關同意免實施環境影響評估（下稱環評）之情形外，均應實施環評。查原告係瀝青拌合與預拌混凝土工業，且本件工廠設立之系爭土地，位於經濟部公告之「基隆河自來水水質水量保護區」內，原告並未經目的事業主管機關同意免實施環評等情，為原告不爭之事實，並有原告公司資料（見訴願卷第121頁）、經濟部96年9月12日經授水字第09620229750號公告（見本院卷第198頁至第202頁）及臺水公司第一區管理處102年4月8日台水一操字第10200028740號函（見本院卷第142頁）可稽。是依前揭規定，自應實施環評。原告主張本件無庸實施環評一節，並非可採。
（三）本件主要爭執在於：被告環評會第11屆第4次會議已通過環評審查，其嗣以第5次會議撤銷前開已通過環評之審查結論，是否適法有據？
1.按環評法第3條規定：「（第1項）各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會（以下簡稱委員會）。（第2項）前項委員會任期二年，其中專家學者不得少於委員會總人數三分之二。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。（第3項）中央主管機關所設之委員會，其組織規程，由行政院環境保護署擬訂，報請行政院核定後發布之。（第4項）直轄市主管機關所設之委員會，其組織規程，由直轄市主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。（第5項）縣（市）主管機關所設之委員會，其組織規程，由縣（市）主管機關擬訂，報請權責機關核定後發布之。」處分作成時環評法施行細則第5條第3款規定：「本法所定縣（市）主管機關之權限如下：……（第3款）三、有關縣（市）目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書、環境影響調查報告書之審查事項。……」而處分作成時基隆市政府環境影響評估委員會組織規程第2條規定：「基隆市政府環境影響評估審查委員會(以下簡稱本會)任務如下：一、關於目的事業主管機關轉送環境影響說明書或環境影響評估報告書初稿之審查。二、關於開發單位所送環境影響調查報告書之審查。三、其他有關環境影響評估事項之建議與審查。」第4條規定：「本會置委員十五人，除主任委員、副主任委員為當然委員外，基隆市政府（以下簡稱本府）有關單位代表三人，由本市環境保護局局長、本府都市發展局局長、海洋發展局局長擔任，其餘十人由主任委員就其具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗之專家學者遴聘。委員任期二年，期滿得續聘。」第7條規定：「（第1項）本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁定。（第2項）前項會議，第四條之專家學者委員應親自出席，不得代理。」經核上開行政命令均與母法無違，被告依上開規定設置環評會處理環評審查事務，並無不合。
2.環評之審查，其主管機關為行政院環保署或直轄市、縣（市）政府，進行環評審查本即為行政權之作用，非屬行政程序法第3條第3項所列具有特殊考量之事項，故依同條第1項規定，除法律另有規定外，應依行政程序法之規定。被告依前開規定，以被告環評會第11屆第4次會議通過環評審查結論，被告並以公文函送上開會議紀錄予原告，為兩造不爭之事實。而前開環評審查結論並未公告，有被告訴願答辯狀（見訴願卷第2頁）及擬暫緩審查結論公告之簽呈（見訴願卷第69頁、第70頁）及被告所屬環保局103年12月19日發布之市政新聞（見本院卷第113頁）可參。
該審查結論雖未經公告，惟依目前實務見解，環評審查結論，屬被告就公法事件所為發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分（最高行政法院99年度判字第30號判決參照），依行政程序法第110條規定，行政處分以送達或以其他適當方法通知相對人或利害關係人或使其知悉時起，依送達、通知或使其知悉之內容發生效力。換言之，行政處分於作成後並經處分機關完成送達之後，即不再只是行政內部文件，而已產生外部效力。至於環評法第13條第3項及施行細則第30條有關環評審查結論應公告之規定，應解為公告係為使利害關係人或一般公眾知悉，並非行政處分特別生效要件。從而，被告環評會第11屆第4次會議通過環評之審查結論，為行政處分，並經送達原告而生效，不因未經公告而認該處分尚未生效。
3.原告雖主張：並無法律規定被告得撤銷已通過環評之審查結論云云，惟環評審查本即為行政權之作用，除法律另有規定外，應依行政程序法之規定，已如前述。按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。
二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117條有明文規定。是行政處分作成後，如原處分機關發現行政處分違法，自得依行政程序法相關規定撤銷行政處分。原告主張並無法律規定被告得撤銷已通過環評之審查結論云云，尚非的論。
4.被告以103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函檢送其103年12月22日召開之第11屆第5次會議，該會議提案說明已記載本案經第11屆第4次會議審查時，開發單位未依作業準則第5條規定檢附經濟部水利署核准同意之證明文件，造成審查結論顯然有所瑕疵，擬請討論准予撤銷本案通過之環評審查結論，該次會議決議為：同意撤銷第4次會議通過之審查結論，俟開發單位先行取得中央主管機關經濟部水利署回函確認本案應受禁止或限制開發利用後，若為禁止開發利用之區域，應不予通過環評；若為限制開發利用之區域，應依環評會審查意見限制有貽害水質水量之行為（見本院卷第28頁、第29頁）。被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函，雖未明確表明係依行政程序法第117條規定撤銷行政處分（被告嗣後始以理由追補之方式陳明該函文係依行政程序法第117條規定撤銷之前所為行政處分，詳後述），但核其內容已足認係撤銷前處分之處分，是被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函亦屬行政處分。本院認原告於104年5月8日提出訴願書（見訴願卷第11頁），訴願書記載之行政處分文號雖僅列第6次決議審查結論公告之文號，並未記載被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函，然其訴願請求已表明「訴請依據103年11月13日基隆市政府第11屆環境影響評估審查委員會第4次會議通過決議，本案應為限制開發利用之原則進行。」（見訴願卷第12頁），已可知其係不服被告推翻之前已作成通過環評之審查結論，另作成不應開發之審查結論，應從寬認為原告提起訴願亦有一併請求撤銷被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函之意。又因該行政處分並無如何救濟之教示規定，是依行政程序法第98條第3項規定，原告於處分送達後1年內之104年5月8日聲明不服，視為於法定期間提起訴願。被告主張原告並未就被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函提起訴願，本件請求撤銷該函部分為起訴不合法云云，尚非可採。
5.又，「違反程序或方式規定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……（第2款）
二、必須記明之理由已於事後記明者。」「前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；……。」行政程序法第114條第1項第2款、第2項前段亦有明文，又訴願法第79條第2項規定：「原行政處分所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為無理由。」次按行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」基此，對於行政機關之行為，行政法院本得依職權就所有相關事實與法律觀點進行調查，並予審查，所以行政機關於訴訟程序中為理由的補充或變更，均應為行政法院所得審究之事項。再者，依我國目前實務上，對於行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分理由及其法律依據，多係採取「有條件肯定說」之見解，亦即行政法院基於職權調查原則及訴訟（程序）經濟原則，於「未改變行政處分之本質與結果（同一性）」、「須屬於裁判基準時已存在之理由」、「無礙當事人之攻擊防禦（程序保障權利）」及「須由行政機關自行追補理由」之前提下，得允許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由及其法律依據（最高行政法院94年度判字第481號、95年度判字第2159號、96年度判字第354號、100年度判字第122號、第383號、第1811號、第1886號、101年度判字第414號、102年度判字第95號判決及99年度裁字第3568號、100年度裁字第2010號、101年度裁字第1753號裁定意旨參照）。被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函檢送之第11屆第5次會議紀錄內已說明，開發單位未依作業準則第5條規定檢附經濟部水利署核准同意之證明文件，第4次會議作成之審查結論有瑕疵而經決議同意撤銷第4次會議通過之審查結論，被告於訴訟中追補其撤銷依據為行政程序法第117條，衡酌被告所追補之理由於被告作成原處分時即已存在，復未因該理由之補充而改變原處分之本質與結果，且經原告就此予以充分之攻擊防禦，而無礙於原告之程序權保障，揆諸前揭說明，本院自得准予被告追補上開處分理由。
6.又，被告既係依行政程序法第117條規定撤銷前已作成通過環評之審查結論，茲應進一步審究者，乃第4次會議所作通過環評之審查結論，是否違法？經查：
⑴按自來水法制定目的在於「策進自來水事業之合理發展
，加強其營運之有效管理，以供應充裕而合於衛生之用水，改善國民生活環境，促進工商業發達」（自來水法第1條第1項規定參照），自來水法第2條第1項規定：「自來水事業之主管機關：在中央為水利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第11條規定：「（第1項）自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區，依本法或相關法律規定，禁止或限制左列貽害水質與水量之行為：一、濫伐林木或濫墾土地。二、變更河道足以影響水之自淨能力。三、土石採取或探礦、採礦致污染水源。四、排放超過規定標準之工礦廢水或家庭污水，或其總量超過目的事業主管機關所訂之標準。五、污染性工廠。六、設置垃圾掩埋場或焚化爐、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質物品。七、在環境保護主管機關指定公告之重要取水口以上集水區養豬；其他以營利為目的，飼養家禽、家畜。八、以營利為目的之飼養家畜、家禽。九、高爾夫球場之興建或擴建。十、核能或其他能源之開發、放射性廢棄物儲存或處理場所之興建。十一、其他足以貽害水質、水量，經中央主管機關會商目的事業主管機關公告之行為。（第2項）前項各款之行為，為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核准者，不在此限。」是依上開規定文義可知：①有權劃定公布水質水量保護區，禁止貽害水質與水量之行為者，為主管機關經濟部，並非自來水事業。②該條第1項既規定「禁止或限制『左列』貽害水質與水量之行為」，並明列10款情形，另輔以第11款「其他足以貽害水質、水量，經中央主管機關會商目的事業主管機關公告之行為。」授權中央主管機關會商目的事業主管機關得以公告方式，禁止或限制其他貽害水質與水量之行為。是該條10款行為及經中央主管機關依前開授權公告之行為，即為立法者認定貽害水質水量之行為，原則上於水質水量保護區內即應禁止或限制。僅例外情形，於該行為為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關經濟部核准者（即該條第2項之情形），始得不受自來水法第11條第1項之禁止或限制。
⑵經濟部為明定自來水法第11條第1項規定之禁止或限制
事項之認定基準，訂定「自來水法第十一條自來水水質水量保護區禁止或限制事項補充規定」，其中第6點規定，自來水法第11條第1項第5款所稱污染性工廠「指開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準所列各業別之工廠。」而原告為瀝青拌合與預拌混凝土工業，為認定標準附表二所列之工廠，已如前述，是原告自屬自來水法第11條第1項第5款規定之「污染性工廠」。
⑶又，揆諸前開說明可知，立法者於自來水法第11條第1
項第5款已明定，「污染性工廠」為其例示之貽害水質水量之行為，於自來水水質水量保護區內應禁止或限制。除有為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關經濟部核准之例外情形，否則均不得為之。原告雖主張：依自來水法第11條除第5款「污染性工廠」外，其他各款均係規範「行為」，當時經濟部次長尹啟民亦稱要規範的是貽害水質水量之行為，如果工廠的設立沒有貽害水質水量，為何不讓他與地方發展共存共榮呢，顯見自來水法第11條第1項係為規範禁止或限制貽害水質與水量之行為，故自來水事業應判斷污染性工廠之設立是否有貽害水質水量之行為，再決定為禁止或限制云云，惟自來水法91年修正時，行政院所提草案第11條並無如前開第5款「污染性工廠」之規定，而立法委員李鴻鈞等35人所提修正草案第2款則為「工業區之開發或污染性工廠之設立。」故經濟部次長尹啟民才會有前開發言說明行政院版草案之立場，惟經討論立法委員仍認為要禁止設立污染性工廠，並有委員發言表示如果在水質水量保護區設立了工業區，一開始當然不會發給污染性工廠許可證，但是原來的工廠倒閉之後賣給污染性工廠，就沒有辦法管制了，故仍將李鴻鈞等委員所提草案第2款列為第5款，文字改為「污染性工廠」，有立法院公報第91卷第50期委員會紀錄可參（見本院卷第148頁至第153頁）。原告據以主張自來水法第11條第1項係為規範禁止或限制貽害水質與水量之行為，故需污染性工廠之設立有貽害水質水量之行為，才能禁止或限制，其工廠雖屬污染性工廠，但不會排放廢水污染，無貽害水質水量之行為，不受禁止或限制，如未經斟酌上情即作成處分，即屬違反比例原則云云，尚非可採。
⑷又，行政院環保署依環評法第5條第2項授權，訂定作業
準則，作業準則第2條規定：「依『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』（以下簡稱認定標準）認定應實施環境影響評估之開發行為（以下簡稱開發行為），其環境影響說明書（以下簡稱說明書）或環境影響評估報告書（以下簡稱評估書）之製作，依本準則之規定；本準則未規定者，適用其他法令。」第5條規定：「（第1項）開發單位應先查明開發行為之基地，是否位於環境敏感區位及特定目的區位限制調查表（附件二）所列之環境敏感區位及特定目的區位，並應檢附有關單位公函、圖件或實地調查研判資料等文件，並敘明選擇該開發區位之原因。（第2項）開發基地位於環境敏感區位或特定目的區位者，依下列規定辦理：一、開發基地位於相關法律所禁止開發利用之區域，從其規定；其說明書或評估書經提請主管機關環境影響評估審查委員會審查後應不予通過。二、位於相關法令所限制開發利用之區域，應取得有關主管機關之同意。三、區位中應予保護之範圍及對象，應詳予評估及研訂因應對策。」其附件二「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」4.即為「開發區位：是否位於自來水水質水量保護區？」備註記載「自來水法」（見訴願卷第84頁），足見開發基地位於自來水水質水量保護區，即屬作業準則第5條第1項所稱開發基地位於環境敏感區位或特定目的區位，應依同條第2項規定辦理。申言之，開發基地如係位於禁止開發利用區域，即應禁止開發，不通過環評（即作業準則第5條第2項第1款規定）；開發基地如係位於限制開發利用之區域，應取得有關主管機關之同意，再進行環評（即作業準則第5條第2項第2款規定），且區位中應予保護之範圍及對象，應詳予評估及研訂因應對策（即作業準則第5條第2項第3款規定）。亦即，本件開發行為因開發基地位於自來水水質水量保護區內，而屬環評作業準則第5條第1項所稱開發基地位於環境敏感區位或特定目的區位，應依同條第2項規定辦理，縱非絕對禁止開發，但至少係受限制，故應取得有關主管機關之同意。即便原告提出之環境影響說明書中已就區位中應予保護之範圍及對象，詳予評估及研訂因應對策，如未得主管機關同意，仍屬違反作業準則第5條第2項規定。是原告主張其符合作業準則第5條第2項第3款「就區位中應予保護之範圍及對象，詳予評估及研訂因應對策」規定，核與本件主要爭議即原告是否違反作業準則第5條第2項第2款應得主管機關同意之規定無涉。
⑸原告雖主張：依內政部營建署103年2月27日營署綜字第
1030011829號函復原告委請之永聯顧問公司，開發基地係位於「條件發展地區」而非「限制發展地區」，開發基地應非屬作業準則第5條第2項第2款「相關法律所限制開發利用之區域」，依法無庸得主管機關同意；況該函附件記載臺水公司亦為自來水法主管機關，原告已取得臺水公司第一區管理處102年4月8日台水一操字第10200028740號函同意，及被告亦為自來水法主管機關，被告所屬環保局102年1月7日基環水壹字第1020000354號函，均屬主管機關同意之函文，應已符合作業準則第5條第2項第2款之規定云云，惟查：
①內政部營建署103年2月27日營署綜字第1030011829號
函說明略以：「……經查所附地形圖標示之基地位置屬『變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1次通盤檢討）』（以下簡稱變更1通）劃設之條件發展地區及『全國區域計畫』劃設之敏感地區第2級（自來水水質水量保護區、山坡地），惟受限本署建置資料時間及比例尺因素，前項『自來水水質水量保護區』範圍之確認，請洽經濟部水利署……」（見本院卷第143頁），足見上開函文僅係說明開發基地位於「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1次通盤檢討）」劃設之「條件發展區域」及全國區域計畫劃設之「敏感地區第2級」。而「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1次通盤檢討）」，依據土地資源之主、客觀因素，劃歸「限制發展地區」、「條件發展地區」及「一般發展地區」3類，其所稱「限制發展地區」，係指自然環境較敏感地區，除國防與國家重大建設外或因生活環境品質與安全之考量，不允許作非保育目的之發展及任何開發行為，並透過各項目的事業法令管制，以達資源保育與環境保護目的。其所稱「條件發展地區」，係為兼顧保育與開發目的，提供有條件開發之彈性空間，以達國土有效利用，並有條件限制該類地區之土地使用種類及強度【參見「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1次通盤檢討）」第三章土地資源分類】。而「全國區域計畫」將「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1次通盤檢討）」內「限制發展地區」及「條件發展地區」統整為「環境敏感地區」。上開區域計畫之分類，與前開作業準則容有不同，區域計畫中「限制發展地區」之開發，原則上係禁止，「條件發展地區」之開發並非不受限制，是原告執上開內政部營建署公函，主張開發基地非位於區域計畫之「限制發展地區」，僅係「條件發展地區」，並進而主張本件開發非屬作業準則第5條第2項第2款「相關法律所限制開發利用之區域」，依法無庸得主管機關同意云云，並非可採。
②又，臺水公司僅為自來水事業，並非自來水法所稱主
管機關，已如前述。原告主張臺水公司受託行使主管機關同意開發之權力一節，亦未提出任何證據證明。
內政部營建署於網頁上公告之「變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1次通盤檢討）」、「全國區域計畫」附表，關於自來水水質水量保護區之中央主管機關均僅記載「經濟部」，並無臺水公司。況原告所稱臺水公司第一區管理處102年4月8日台水一操字第10200028740號函係主管機關同意函一節，經查該函主旨記載：「有關貴公司函詢是否自來水法所規定之污染性工廠乙節，非本處轄管，建請逕洽目的事業主管機關（環保主管機關等）辦理，詳如說明，請查照。」說明：「一、復貴公司102年3月27日102金字第03027001號函。二、有關貴公司查詢基隆市○○區○○段212-0、212-1、214-0、215-0及216-0地號共5筆土地，經查位於『基隆河自來水水質水量保護區』範圍內，請依該保護區管制事項等有關規定辦理，以確保水源涵養流通及水質免遭受污染（本處前於102年2月18日台水一操字第10200014770號函諒達）。三、依自來水法第11條規定，禁止或限制有貽害水質水量之行為，請自行約束管控以應環保機關實質查核。四、檢還所送二萬五千分之一地形圖等資料，所送切結書備查。」（見本院卷第142頁），參酌原告向臺水公司第一區管理處提出之申請書（即前述102年3月27日102金字第03027001號函）「主旨：函送本公司申請證明非自來水法所規定之污染工廠，如說明，敬請貴單位核示。說明：……2.本廠非自來水法第11條所定之11項限制相關產業。3.本公司設立之瀝青拌合製程僅採物理乾式方式操作且無引用自來水或地下水做為原料，故無廢水產生……7.本公司願立切結承諾無任何工業廢水以明管或暗管排入廠區附近之承載水體，若違反切結願受最嚴厲之處分。……」（見本院卷第183頁、第184頁），足見臺水公司第一區管理處前開函文所述「切結書備查」，並無以自來水法主管機關自居而作成同意原告於自來水水質水量保護區內設置污染性工廠之意，該函並非主管機關同意原告於水質水量保護區內設立污染性工廠之函文。而原告主張被告亦為自來水法主管機關，被告所屬環保局102年1月7日基環水壹字第1020000354號函已同意備查，亦屬主管機關同意之函文云云，惟該函主旨記載「有關貴公司申請辦理工廠設立登記（位於本市○○區○○○路○○○○○號），函詢涉及環保相關業務規定，本局回復如說明，請查照。」其說明為「……二、本局辦理有關工廠設立（變更）登記之相關環保許可審核，係針對其申請規模、範圍及定義，就環保各項規定予以審查，審核意見為告知業者於申請工廠設立（變更）登記同意核准後，須遵守之環保相關規定，與可否設立並無關聯，先予敘明。三、貴公司檢具切結書，聲稱作業流程及廠區內不會產生廢水，依書面資料，水污染防治部分，本局同意備查；俟正式營運後，再行現場實質查核。四、請查明該廠是否位於自來水水質水量保護區範圍內，俾利判定是否應實施環境影響評估……」（見本院卷第141頁），足見被告所屬環保局回函時，尚且不知該廠是否位於自來水水質水量保護區內，僅係就原告切結書關於水污染防治部分，同意備查，原告執以主張被告所屬環保局為主管機關且已同意其在自來水水質水量保護區內設立污染性工廠云云，亦非可採。
⑹綜上，開發基地位於自來水水質水量保護區，設立污染
性工廠應受限制，如非居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關經濟部核准者，不得為之。且依作業準則第5條第1項附表二規定，系爭開發基地位於環境敏感區位或特定目的區位，其縱非禁止開發，依作業準則第5條第2項第2款規定，亦即應取得主管機關同意。因臺水公司第一區管理處前開102年4月8日函文，並非主管機關同意文件，被告環評會未詳查，於第11屆第4次會議遽作成同意通過環評之審查結論，並由被告以103年11月21日函檢送該會議紀錄送達原告，該行政處分核屬違反自來水法第11條、作業準則第5條第2項第2款規定而違法。
7.又，行政程序法第117條規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，如果撤銷對公益沒有重大危害，且受益人有同法第119條所列信賴不值得保護之情形，或雖無信賴不值得保護之情形，但信賴授予利益之行政處分，其信賴利益非顯然大於撤銷所欲維護之公益者，原處分機關或其上級機關即得依職權為全部或一部之撤銷。而原告於103年6月20日提送本案環境影響說明書時，提出前述臺水公司102年4月8日函，致被告當時審認以為符合作業準則第5條第2項第2款規定，而以第11屆第4次會議作成環評通過之審查結論，已如前述，是被告作成違法行政處分（第11屆第4次會議環評通過之審查結論）係因原告對重要事項提供不正確資料，為不完全陳述，致使被告依該資料、陳述作成行政處分，依行政程序法第119條第2款規定，其信賴不值得保護。且撤銷已通過之環評審查結論，乃係因發現本件於自來水水質水量保護區內興建污染性工廠，並未依作業準則第5條第2項第2款規定，取得自來水事業之主管機關同意，且違反自來水法第11條規定，是撤銷對於公益並無重大危害，符合行政程序法第117條授益行政處分得撤銷之規定，且未逾同法第121條所定2年除斥期間。又，被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函（撤銷之前已作成環評通過之審查結論之行政處分），所根據之事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款得不給與陳述意見之機會。從而，被告103年12月25日府授環管貳字第1030360749號函所為行政處分（撤銷之前已作成環評通過之審查結論之行政處分），經核於法並無違誤。
（四）被告環評會第6次會議審查結論不通過環評，是否適法？
1.按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍，限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性；至於不確定法律概念，仍應接受行政法院之審查，但屬於行政機關之判斷餘地事項者，例如：涉及高度屬人性（如考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等之學術能力評量）、高度技術性（如環保、醫藥等）等，除基於錯誤之事實，或基於與事件無關之考量，或組織是否合法、有無遵守法定程序、有無違反平等原則及一般公認價值判斷標準等，法院應予審查外，原則上應尊重其判斷。
2.本件開發基地位於自來水水質水量保護區，設立污染性工廠依自來水法第11條第1項第5款規定應受限制，如非居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核准者，不得為之。且依作業準則第5條第1項附表二規定，系爭開發基地位於環境敏感區位或特定目的區位，其縱非禁止開發，依作業準則第5條第2項第2款規定，亦即應取得主管機關同意，已如前述。經查被告於103年12月3日以府授環管貳字第1030360657號函通知原告補送自來水事業主管機關同意開發之證明文件（見本院卷第132頁），原告向經濟部水利署申請同意於自來水水質水量保護區內興建系爭污染性工廠，經濟部水利署103年12月25日經水事字第10365010050號函復略以：「……查自來水法第11條第1項第5款所稱之『污染性工廠』，係指『開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準』附表一至附表四所稱之工業類別，且屬自來水水質水量保護區之禁止事項；本案經基隆市政府本自來水法及目的事業法令地方主管機關以103年12月3日府授環管貳字第1030360657號函認屬自來水法第11條第1項第5款所稱之『污染性工廠』，屬自來水水質水量保護區內不得興辦事項。」等語，已有否准原告申請於自來水水質水量保護區內設立污染性工廠之意（見本院卷第140頁）。原告雖指前開經濟部水利署函違法，但並未對之提起行政爭訟；況前開經濟部水利署否准之行政處分縱有違法，但主管機關既未同意原告於自來水水質水量保護區內興建污染性工廠，本件仍與作業準則第5條第2項第2款規定不合，是原告所提經濟部水利署103年12月25日函違法之主張，並無斟酌之必要，原告進而主張被告環評會第11屆第6次會議斟酌前開經濟部水利署函，係基於錯誤資訊、適用法律錯誤、違背環評會應獨立綜合判斷之法律義務，裁量怠惰、判斷濫用云云，並非可採。從而，被告環評會斟酌本件經濟部水利署前開函文認為系爭工廠為污染性工廠，於本件自來水水質水量保護區內為不得興辦之事業，另審酌本案非屬居民生活及地方公共建設所必要，且為自來水法禁止或限制有貽害水質水量之行為，認定不應開發，經核並非基於錯誤之事實或基於與事件無關之考量，且其組織亦無不合法，法定程序亦無不合，判斷亦未違反平等原則及一般公認價值判斷標準，應予尊重。原告主張該處分違法，請求撤銷為無理由。
（五）綜上所述，被告所為原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
（六）本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法經審酌後，核與本件判決結果均不生影響，不再逐項論述，附敘明之。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 14 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 14 日
書記官 陳 又 慈