臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1657號原 告 陳志穎（原名：陳思宇）
古秀珍陳富祥被 告 金融監督管理委員會代 表 人 丁克華（主任委員）被 告 金融監督管理委員會保險局代 表 人 李滿治（局長）住同上共 同訴訟代理人 韋亭旭
邱淑婉上列當事人間有關保險事務事件，原告不服金融監督管理委員會中華民國103 年9 月30日金管訴字第10300701660 號訴願決定及行政院104 年1 月7 日院臺訴字第1040120561號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告金融監督管理委員會代表人曾銘宗於訴訟進行中變更為王儷玲，嗣再變更為丁克華；又被告金融監督管理委員會保險局代表人曾玉瓊於訴訟進行中變更為李滿治，茲據各被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：查被告金融監督管理委員會（下簡稱金管會）保險局（下簡稱金管會保險局）就原告古秀珍與遠雄人壽保險股份有限公司（下簡稱遠雄人壽）之保險契約解除爭議案，於民國100 年4 月6 日以保局( 理) 字第10002048320 號函復原告古秀珍略以，案經請財團法人保險事業發展中心（下簡稱保發中心）保險申訴調處委員會依據現有資料，認被保險人陳志穎（原名：陳思宇）於投保前即經醫院診斷罹患「癲癇」並有相關用藥品紀錄，系爭保單之投保過程有違反保險法第64條規定要保人應據實說明之情事（下稱系爭函文1）。嗣被告金管會保險局於100 年5 月6 日以保局( 理) 字第10002058581 號書函，將原告古秀珍100 年4 月8 日之申訴函移請保發中心妥處逕復並副知被告金管會保險局（下稱系爭函文2 ）。原告3 人認被告金管會保險局涉有鑑判不實，向被告金融監督管理委員會（下簡稱金管會）提起訴願，經金管會訴願審議委員會於103 年9 月30日以金管訴字第1030070166號訴願決定書作成不受理之決定（下稱訴願決定1）後，再逕向行政院提起訴願，嗣又經行政院104 年1 月7日院臺訴字第1040120561號訴願決定不受理（下稱訴願決定
2 ）。原告3 人仍不服，遂以被告金管會保險局、金管會等
5 人為被告向高雄高等行法院提起行政訴訟，嗣經該院以10
4 年度訴字第75號裁定將被告金管會、金管會保險局部分移送本院審理。
三、原告起訴主張略以：
（一）因民事訴訟答辯終因各方不同見解而使案情曖昧不明，尤以被告金管會保險局鑑判報告與高雄榮總之見解完全相背。鑑判報告為遠雄人壽解除原告保險契約有效之最有力證明。在法律上已確認其合法定位。故為原告陳思宇病歷資料遭誤解及不當使用，所引發醫療文件相互認證不實，侵害被保險人權益案等，依法提起訴訟。原告因保險解約提告民事確認訴訟認證解約無理，隨後提告損害賠償，高雄高等法院同意被告提「期效抗辯」駁回原告訴訟，上訴三審敗訴。解除保險契約雖是遠雄人壽之決定，但沒有高雄榮總的醫事資料，這決定是不成立的。如果高雄榮總不以院長之名供證其所出具之文件為「病歷摘要」。這解約是無理的。如果沒有被告金管會保險局不查證「病歷摘要」逕提交保發中心，保發中心也不會以此不實醫事資料為實而予以鑑判成不實的鑑判。這種事權不一，相互推責認證的方式犧牲的永遠是保戶的權益，報上均以被保險人詐保險費為新聞，沒想到保險公司是這樣解約來詐被保險人的。高雄榮總出具未經授權之原告陳思宇不實病歷資料並由院長看過被告金管會保險局鑑判報告後具名函告遠雄人壽其出具文件為「病歷摘要」及不是神經內科開具之不實診斷證明；遠雄人壽不當解約；被告金管會保險局不以「保險公司解約或理賠處理原則」查處訴願案，要求遠雄人壽提出其出具文件之依據「確診診斷言登明書」再鑑判；保發中心鑑判不實；被告金管會為中央保險主管機關對其內部單位保險局所作決定侵犯人民權益事實未盡督查鑑實之責。以上，經高雄高等法院查證保發中心回函，證實被告金管會任全國保險主管機關之作為不法。
（二）依行政程序法第2條，受託行使公權力之個人或團體，於受託範圍內，視為行政機關。財政部台財保字第0900751102號保險申訴調處制度改革方案實施作法，可證保發中心為被告金管會前身財政部授權之團體應視為行政機關。對上述被告金管會至總統之請願書，至今未回覆。保險申訴調處制度改革方案實施作法確立本案當時保發中心與中央保險主管機關之行政關係，確認行政處分由保險局長黃天牧發出，其亦擔任保發中心董事一職，此醫事文件偽造，不實是私權爭議嗎？保發中心鑑定，被告金管會保險局確認發文予爭議當事人是假的行政文書嗎？被告金管會保險局處理本案是基於事件為金管會的職權，執行金融秩序維護及保護消費者權益建立人民對政府之基本信賴關係。由「保險公司解約或理賠處理原則」可知被告對保險公司職權行政為事權合一，其於100年4月6日書函中確認原告投保前即經醫院診斷罹患癲癇，與其附件保發中心第一次鑑判：原告7、8歲開始發作，97年相繼有門診記錄診斷罹有癲癇不同。而遠雄人壽不以此鑑判用之於民事訴訟中，而轉以高雄榮總100年4月18日高總管字0000000000號(原告以係險局鑑判報告申訴榮總院長回函)答辯，而法院判決遠雄人壽是以摘錄報告為據依保險法64條：未據實告知解約，敗訴。此與其存證信函用既往症解約不合，亦不合於保發中心之7.8歲開始發作及榮總院長回函：認摘錄報告為病歷摘要，同意保發中心鑑判等等。請被告出具被告證二附件，以明保發中心第二次鑑判結果為97年在榮總就診，並經診斷患有癲癇與第一次7、8歲開始發作不同，而被告無作為，證實被告處事之輕忽，不得信賴。被告未查證遠雄人壽出具及使用明知不實或未查證之醫事文件，侵害被保險人權益。並聲明求為判決：１、撤銷系爭函文1、2（即被告金管會保險局100年4月6日以保局(理)字第10002048320號函及100年5月6日以保局(理)字第10002058581號函）。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告金管會答辯則以：依行政訴訟法第24條、第107條第l項及第2項規定，被告金管會非駁回訴願時之「原處分」機關，亦非撤銷或變更原處分之機關，應非適格之被告。查被告金管會保險局100年4月6日書函，係基於被告金管會分層負責授權規定由被告金管會保險局對人民申訴案件之答復，且非行政處分，故無原告所陳「被告金管會為中央保險主管機關對其內部單位金管會保險局所作決定侵犯人民權益事實未盡督查鑑實之責」之情事。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、被告金管會保險局答辯則以：
（一）依據行政訴訟法第4條規定，提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。而所謂「行政處分」，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之，即不得提起訴願(參照最高行政法院44年判字第18號判例）。又對非行政處分提起行政訴訟法第4條第項之撤銷之訴，屬同法第107條第l項第10款起訴不備其他要件，其訴不合法，法院應以裁定駁回（參照本院103年度訴字第254號判例、最高行政法院101年判字第1002號判例及本院96年度訴字第2891號判例）。查系爭函文1僅係對人民申訴案件之答復，並非對原告等3人為行政處分，亦非屬人民依法申請之案件，爰金管會訴願審議委員會依訴願法作成不受理之決定（即訴願決定1）。原告3人因不服金管會訴願決定不受理，即逕向行政院提起訴願，請求被告金管會保險局撤銷不實鑑判之文件，案經訴願決定2作成不受理之決定，並業經104年l月13日院臺訴0000000000號函，告知原告3人訴願程序已終結。原告3人就非行政處分，將金管會及金管會保險局列為被告，與法不合，請予以駁回原告之訴。
（二）按當事人間倘對於保險理賠有所疑義，得透過司法訴訟、和解及調解等多種方式以解決爭議，為避免司法程序之繁瑣冗長，91年1 月1 日保發中心設置保險申訴調處委員會
(嗣因金融消費者保護法施行，該中心自101 年1 月1 日停止處理) ，廣納專家學者處理保險理賠諮詢、申訴及調處業務，提供一個解決保險爭議之管道，保發中心保險申訴調處委員會之調處決定並無司法裁判之拘束力，亦非行政處分，故當事人仍未能接受調處決定者，自得另循司法程序以釐清爭端。原告古秀珍前於99年11月16日( 被告金管會保險局收文日期99年11月17日) 向被告金管會保險局申訴遠雄人壽於同年10月以既往症為由片面解除契約( 並於99年12月8 日再次傳真申訴，金管會保險局分別於同年11月18日及12月函請系爭保險公司查明妥處逕復。嗣因本案乃理賠爭議，爰於100 年1 月4 日函知原告古秀珍，本案業移請保發中心保險申訴調處委員會處理，並說明如有新事證或資料請渠逕洽該委員會。原告古秀珍及陳富祥復於100 年1 月21日向金管會保險局請願，被告金管會保險局因本件被保險人陳志穎( 原名: 陳思宇) 於投保前是否有癲癇之就診紀錄，涉專業醫療鑑定，爰於100 年2 月1日再函請保發中心將相關資料速交醫療背景委員審查以釐清爭端。保發中心於100 年3 月22日作出調處決定，審視本案整體病歷資料及其病程發展，認定被保險人陳志穎（原名：陳思宇）於7-8 歲時癲癇疾病開始發作，97年間存有醫院門診紀錄診斷罹有「癲癇」，並有治療癥痛疾病之用藥處方，然原告投保( 99年2 月10日) 時，於被保險人健康告知事項內，未據實告知曾於97年及98年間皆於高雄榮民總醫院就診，並經診斷患有「癲癇」，實已違反保險法第64條之規定及系爭保險契約之約定。被告金管會保險局並據此於100 年4 月6 日函復原告，上揭保發中心保險申訴調處委員會專案審查結果。
（三）查「由保險公司解約或理賠處理原則」乃金管會依保險法第148 條之3 第2 項授權訂定之「保險業招攬及核保理賠辦法」第8 條規定，要求「保險公司對拒賠或解約案件之處理原則納入公司內部之理賠處理制度及程序，係被告金管會依職權對保險業所為之行政監理業務，不涉及個別保險契約之私權爭議。至於保發中心設置保險申訴調處委員會，係廣納專家學者處理保險理賠諮詢、申訴及調處業務，提供解決保險爭議之管道，保發中心保險申訴調處委員會之調處決定並無司法裁判之拘束力，亦非行政處分。倘當事人仍未能接受調處決定，自得另循司法程序以釐清爭端，爰保發中心僅是提供保戶於訴訟途逕外，另一具金融專業且能公平合理、迅速有效處理相關爭議之機制。
（四）原告3 人提起本件行政訴訟案件，並非行政處分，爰不符合行政訴訟法第4 條規定，得提起撤銷訴訟之案件，原告
3 人主張撤銷之金管會保險局系爭函文1 只是行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分。又依同法第107 條第1 項第10款規定，原告3 人對非行政處分提起撤銷之訴，係屬不備其他要件者。爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
六、原告對被告金管會之訴並無理由，應予駁回：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第4條第1項、第107條第3項分別定有明文。又「提起行政訴訟，須因官署之處分，損害其權利，始得為之，故以權利之存在為起訴之前提要件；若原告並無權利之存在，則官署之處分對其根本不生損害與否之問題，遽行提起行政訴訟，自為法所不許。」、「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係。」、「提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有『訴訟權能』，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，固無爭議，惟行政處分相對人以外之第三人，必須法律上之利害關係人始得對原處分提起行政爭訟。所稱法律上利害關係人，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之。」最高行政法院59年判字第617號判例、75年判字第362號判例及95年度判字第1411號判決意旨參照。同理，原告對非為「行政處分」之被告提起撤銷訴訟，核屬「被告不適格」，且依原告起訴主張之原因事實，原告不可能因不適格之被告行為，致其權利或法律上利益受侵害，其提起之撤銷之訴即欠缺訴權之存在要件，為顯無理由，法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
（二）經查，本件訟爭函文一、系爭函文二之書函均為被告金管會保險局函覆原告古秀珍之書函，縱認屬「行政處分」（按並非行政處分詳下述），然亦非被告金管會作成；因此原告主張撤銷金管會保險局之上開附件一、附件二書函，而以金管會為被告部分，核自屬被告不適格（且本件原告亦對金管會保險局提起同一訴訟，因此本院無庸再命其補正），欠缺提起撤銷之訴訴權要件，參照上開說明，為顯無理由，爰不經言詞辯論逕以判決駁回原告此部分之訴。
七、原告對金管會保險局之訴，應予駁回。
（一）按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。而提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言（另參見訴願法第3條第1項）。又按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」亦經司法院釋字第423 號解釋在案。依上開解釋意旨，區分行政處分與觀念通知之標準，即在於「是否對外直接發生法律效果」為斷（最高行政法院102 年度裁字第1226號裁定意旨參照。），如無具體行政處分存在，即屬欠缺提起撤銷訴訟之要件，且其情形無可補正，行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定不備其他要件，裁定駁回其訴。
（二）經查，本件系爭函文一，乃被告金管會保險局函覆原告古秀珍100 年1 月21日請願書，並檢附保發中心100 年3 月22日保調字第000000000 號函略以，原告古秀珍與遠雄人壽之保險契約解除爭議案，經保發中心申訴調解委員會依據現有資料，認被保險人陳志穎（原名：陳思宇）於投保前即經醫院診斷罹患「癲癇」並有相關用藥品紀錄，系爭保單之投保過程有違反保險法第64條規定要保人應據實說明之情事等語（詳本院卷第30頁）。系爭函文二，則是被告金管會保險局對原告古秀珍（副本）100 年4 月8 日申訴函之覆函，略以有關原告古秀珍與遠雄人壽之保險契約解除爭議案，原告古秀珍要求財團法人保險事業發展中心就出具之專案審查意見做文字訂正及提供審查相關資料函案，請財團法人保險事業發展中心妥處並副知被告金管會保險局（詳本院卷第34頁）。
（三）再查系爭函文一、二之上開內容，僅係被告金管會保險局將原告古秀珍之疑義，轉請財團法人保險事業發展中心對於原告古秀珍與遠雄人壽間保險契約解除爭議案處理結果函覆，或將原告古秀珍要求財團法人保險事業發展中心上開爭議專案審查意見訂正文字轉交，並無就被保險人陳思宇（陳志穎）是否帶病投保乙事為實質之認定。核其性質係屬單純事實敘述或理由說明，尚無對原告之請求有所准駁，而發生具體之公法上法律效果，核非行政處分；原告對非行政處分之系爭函文一、二提起撤銷之訴，參照前揭說明，法院自應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定，以原告此部分起訴不備其他要件，且無從補正，應以裁定駁回其訴。
八、綜上，本件原告對被告金管會之訴部分，為被告不適格而欠缺提起撤銷之訴之訴權要件，核顯無理由，應不經言詞辯論以判決駁回之。對被告金管會保險局部分則因系爭函文一、二均非屬行政處分，原告此部分撤銷之訴不備其他要件，且無從補正，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定，裁定駁回，訴願決定亦持相同理由予不受理，核無違法。
又本件原告之訴或為顯無理由，或不合法，為祈卷證齊一，爰均不經言詞辯論以判決為之，附予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第104條、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 20 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 20 日
書記官 陳德銘