臺北高等行政法院判決
104年度訴字第168號104年7月1日辯論終結原 告 格林恒業股份有限公司代 表 人 楊國廷訴訟代理人 林石猛 律師
張宗琦 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳保基訴訟代理人 盧柏岑 律師上列當事人間肥料管理法事件，原告不服行政院中華民國103 年11月27日院臺訴字第1030154268號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原領有被告核發之肥製（質）字第0058026號至第0000000 號、第0000000 號、第0000000 號、第0000
000 號、第0000000 號、第0000000 號、第0000000 號、第0000000 號及肥製（複）字第0058049 號、第0000000 號、第0000000 號等14張肥料登記證，製造工廠（場）名稱均記載：原告屏東廠，地址：屏東縣○○鄉○○村○○路○○號。
原告於民國103 年6 月16日，向被告申請將上開14張肥料登記證所載工廠地址，變更為屏東縣○○鄉○○村○○路○段○巷○號（下稱新廠地址），經被告以103 年7 月10日農授糧字第1031069775號函（下稱原處分）回復略以：原告屏東廠業經屏東縣政府核准歇業，原告工廠遷移，應依肥料登記證申請及核發辦法（下稱申請核發辦法）第9 條第3 項規定重新申請新證；並收回註銷上開14張肥料登記證，自屏東縣政府核准原告屏東廠歇業日即103 年6 月3 日起生效，原告不得再產製該等肥料登記證所載產品。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：伊因應業務需求，將工廠自位於屏東縣○○鄉之舊址遷移至位於○○鄉之新廠地址，依工廠管理輔導法規定，分別向屏東縣政府申請屏東廠停工與新廠設立登記，並於被告103 年7 月10日作成原處分前，取得新廠設立登記許可。詎伊依肥料管理法第10條第4 款規定，向被告申請將所持有14張肥料登記證上之地址，由屏東廠舊址變更為新廠地址，竟遭被告依申請核發辦法第9 條第3 項規定不予准許。惟肥料管理法第5 條第2 項僅授權被告就業者申請肥料登記證之申請條件、程序及發證規定等技術性、細節性事項為必要規範，被告所訂申請核發辦法第9 條第3 項，規定工廠登記地址不許變更，如遷移工廠必須廢止原證並申請新證，顯已逾越母法授權，增加法律所無之限制，原處分依該規定否准伊變更地址之申請，違反法律保留原則，且該規定要求肥料業者於單純工廠遷移之情況，仍須重新申請肥料登記證，所採取手段既無助被告達成防止業者間相互借證之行政管制目的，二者間亦不具正當合理關聯性。再者，肥料管理法第7條將「肥料製造業者」與「肥料製造工廠（場）」分為不同登記事項，顯見工廠遷移歇業與肥料業者遷移歇業二者不同；被告誤解屏東縣政府103 年6 月19日屏府城工字第10318723900 號函（下稱屏東縣政府103 年6 月19日函）意旨，以伊「工廠」遷移為由，認定伊有肥料管理法第10條第1 款之「肥料業者」歇業情形，將伊持有之上開14張肥料登記證註銷，適用法律顯屬錯誤。為此提起撤銷訴訟及課予義務訴訟，求為判決將原處分撤銷，及命被告作成准予變更肥料登記證之工廠地址為新廠地址之行政處分，且因伊遷廠業已就緒、復業亦經核准，卻因被告註銷肥料登記證致遭受損失，該等肥料登記證有部分於本件訴訟進行中已逾有效期限，其餘部分亦可能於訴訟中逾期，爰依行政訴訟法第196 條規定，請求本院於判決撤銷原處分時，命被告為回復原狀之必要處置。並聲明：㈠撤銷訴願決定及原處分。㈡被告應依原告10
3 年6 月16日之申請，作成准許原告變更登記地址之處分。㈢被告應為原告所申請14張肥料登記證有效期限延長之處置。
三、被告抗辯：申請核發辦法係被告依肥料管理法第5 條第2 項之授權而制定，該辦法第9 條第3 項規定工廠遷移（變更生產地點）應重新申請肥料登記證，並未逾越法律授權範圍及「健全肥料管理，維護肥料品質」之立法目的，且未牴觸肥料管理法第10條有關肥料業者遷移至不同行政區域時應申請辦理換證之立法理由。原告於103 年5 月23日向屏東縣政府申請其屏東廠歇業，嗣以位於○○鄉之新廠地址申辦工廠登記證，故已變更工廠地址，依申請核發辦法第9 條第3 項規定，應重新申請肥料登記證，而非辦理地址變更登記，被告據以否准原告申請變更肥料登記證之登記地址，並無違誤；又屏東縣政府業於103 年6 月3 日核准註銷原告屏東廠之工廠登記證，則被告依肥料管理法第10條第1 款規定，註銷原告持有之肥料登記證，亦屬合法。而原處分若經撤銷，將回復至原告當時申請之狀態，不論法院或被告均無權限改變肥料管理法所訂肥料登記證之有效期限，原告另聲明請求本院於判決撤銷原處分時，命被告為准予延長其所持有14張肥料登記證有效期限之必要處置，於法不符等語，並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有原告於103 年6 月16日所具肥料登記證有效期限展延（補發、換發、登記事項變更）申請書、原處分書及訴願決定書，附原處分卷第1 至3 頁、第19至20頁、第38至41頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告認原告申請將其持有14張肥料登記證之工廠地址，由屏東廠地址變更為新廠地址，與申請核發辦法第9 條第3 項規定不符，故不予准許，另以原告屏東廠業經屏東縣政府核准歇業，依肥料管理法第10條第1 款規定，收回註銷該14張肥料登記證，有無違法？經查：
㈠按肥料管理法第1 條規定：「為健全肥料管理，維護肥料品
質；以維持地力、增進農業生產力及保護環境，特制定本法；本法未規定者，依有關法令之規定。」第2 條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3 條第1 項第4 款規定：「本法用辭定義如下︰……四、肥料業者︰指下列各目規定之業者︰㈠肥料製造業者︰指具有固定場所與生產設備，並經營肥料製造、加工及其肥料批發、輸出之業者。㈡肥料輸入業者：……。㈢肥料販賣業者：……。」第
5 條規定：「（第1 項）肥料非經向中央主管機關申請核准發給肥料登記證，不得製造、輸入或販賣。（第2 項）肥料登記證之申請條件、程序及發證規定事項，由中央主管機關定之。」第7 條第5 款規定：「肥料登記證，應記載下列事項︰……五、肥料製造工廠（場）名稱及地址。……」是被告對於肥料製造業者核發之肥料登記證，係許可其在該登記證所載工廠（場）地址之固定場所，經營肥料製造、加工之業務；參諸被告依肥料管理法第5 條第2 項授權訂定之申請核發辦法第2 條第1 款，規定肥料製造業者申請肥料登記證時，應向被告提出之文件，包括工廠登記文件或政府機關核准設立堆肥場文件影本，可知肥料製造業者據以申請核發肥料登記證之固定場所，是否確實具備產製肥料之設備與能力，乃被告受理發證申請時審查之重點，此舉亦為落實肥料管理法健全肥料管理、維護肥料品質之立法目的所必要。從而，肥料製造業者於取得被告核發之肥料登記證後，只能在登記證上所載工廠地址營業，若將工廠遷移他址，就原登記廠址辦理歇業者，應就新廠址另向被告申請核發肥料登記證，不得僅申請變更原肥料登記證上所載工廠地址，蓋原肥料登記證係被告審核原登記廠址之設備條件後，許可業者在該特定場所製造肥料之證明，至於業者遷移後之新廠址得否作為製造肥料之工廠，自當由業者另行提出相關證明文件供被告審查；又被告針對原登記廠址核發之肥料登記證，在原登記廠址歇業後，應失其效力，自不待言。準此而論，肥料管理法第10條規定：「肥料業者歇業、停業、復業或其他登記事項變更，應檢具肥料登記證及有關文件、資料，於事實發生後30日內向原發證機關，依下列規定辦理︰一、歇業︰註銷其登記證。二、停業︰於其登記證註明停業日期後發還。三、復業︰於其登記證註明復業日期後發還。四、登記事項變更︰辦理變更登記。」在肥料業者為肥料製造業者之情形，因其取得之肥料登記證，係授與其在登記證上所載工廠（場）地址製造肥料之資格，故該條第1 至3 款所稱歇業、停業、復業，自係專指肥料製造業者取得之肥料登記證上所載工廠（場）歇業、停業或復業而言，另依前揭說明，該條第4款所定得辦理變更登記之事項，並不包括肥料登記證上所載製造肥料工廠（場）遷址在內。
㈡次按何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與
所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權之目的、內容、範圍應具體明確，命令之內容並應符合母法授權意旨。至授權條款之明確程度，不應拘泥於法條所用之文字，而應由法律整體解釋認定，或依其整體規定所表明之關聯意義為判斷（司法院釋字第443 號、第676 號解釋意旨參照）。前揭肥料管理法第5 條第2 款，授權被告就肥料登記證之申請條件、程序及發證規定等事項，訂定法規命令以為補充，參諸肥料管理法所定肥料業者必須向主管機關申請核准之事項，除前揭第5 條第1 款之首次申請核發肥料登記證外，另有第8 條於肥料登記證有效期限屆滿前之申請展延，第9 條於肥料登記證遺失或毀損時之申請補發或換發，及第10條第4 款申請變更肥料登記證之登記事項，則立法者以委任立法方式，授權被告發布命令規範之肥料登記證申請條件，應包括上開各項申請各自應具備之文件、資料與必須符合之標準。被告依據肥料管理法第5 條第2 項之授權，於95年10月25日修訂之申請核發辦法第9 條第3 項規定：「肥料製造工廠（場）之場所地址，除建物登記地址改編異動外，不得變更。遷移工廠（場）者，應重新申請新證。」係對申請變更肥料登記證之登記事項所設限制條件，並未逾越母法之授權範圍，且其修訂理由：「因工廠（場）遷移，其製造場所環境及設備配置已與原製造工廠（場）不同，視同為新設工廠（場），其產製或調配之肥料產品應重新辦理送驗及登記；至登記為原製造工廠（場）之肥料製造登記證，如原工廠（場）已停止製造或調配行為（停歇業者），自應停止適用。」（參見原處分卷第31頁）亦符合由前引肥料管理法第3 條第1 項第4 款及第7 條第5 款等條文而為整體觀察，所得肥料製造業者必須於固定之場所製造肥料，且該場所地址一經核准登記於肥料登記證，即不得任意變更，藉以健全肥料管理、維護肥料品質之立法意旨，自得適用。
㈢經查，原告原領有被告核發、許可其在屏東廠舊址製造肥料
並予販賣、有效日期均為103 年7 月9 日之14張肥料登記證。惟原告屏東廠舊址所在房屋，自102 年1 月1 日起即由地主即訴外人○○木業股份有限公司出租予訴外人○○○○股份有限公司（下稱○○○○公司），作為製造鐵砂之工廠使用，且○○○○公司並未同意原告繼續於該處製造肥料；又原告屏東廠業於103 年6 月3 日經屏東縣政府核准歇業及註銷工廠登記等情，有肥料登記證14張附可閱覽訴願卷第59至72頁、被告所屬農糧署中區分署103 年5 月12日訪談○○○○公司之肥料案件現場勘查紀錄、屏東縣政府103 年6 月19日函與工廠登記抄本等影本附原處分卷第42、22頁，及屏東縣政府103 年6 月3 日屏府城工字第10313976700 號函附本院卷第25頁可稽。次查，原告於103 年6 月16日提出肥料登記證登記事項變更申請書，係申請將上開肥料登記證上所載工廠地址即屏東廠舊址，變更為位於○○鄉之新廠地址（參見原處分卷第2 頁），依上說明，係屬申請核發辦法第9 條第3 項所定不得變更登記之事項，故其申請與肥料管理法第10條第4 款之規定不符，自不應准許；又原告屏東廠既已歇業，依肥料管理法第10條第1 款規定，被告許可其在該廠址製造肥料之上開14張肥料登記證，應予註銷，則被告以原處分否准原告變更該14張肥料登記證所載工廠地址之申請，並註銷該等肥料登記證，尚無不合。
㈣原告雖主張：肥料管理法第7 條將「肥料製造業者」與「肥
料製造工廠（場）」分為不同登記事項，顯見工廠遷移歇業與肥料業者遷移歇業二者不同；被告以伊「工廠」遷移為由，認定伊有肥料管理法第10條第1 款之「肥料業者」歇業情形，註銷伊持有之上開14張肥料登記證，適用法律顯屬錯誤云云。然肥料管理法第10條所定肥料業者於歇業、停業、復業或其他登記事項變更時，分別應將肥料登記證予以註銷、註明停業、復業日期及辦理變更登記，旨在使肥料登記證之內容與肥料業者之實際經營狀況相符；而肥料製造業者持有之肥料登記證，係授與其在登記證上所載工廠（場）地址從事肥料製造之資格，則有關肥料管理法第10條之適用，於肥料製造業者之情形，應解為該肥料製造業者所持有肥料登記證上登載之工廠（場）地址，如有歇業、停業、復業、登記事項變更等情形，即應依該規定辦理登記證之註銷、停業註記、復業註記、變更登記，否則，倘一肥料製造業者有二以上之工廠，其所持有肥料登記證上登記之工廠業已歇業，該登記證卻因其尚有其他工廠在營運中，即得不予註銷，實不足以貫徹肥料管理法要求肥料製造業者必須在業經被告審查合格、並登記於肥料登記證上之固定工廠（場）地址，從事肥料製造，以維護肥料品質之意旨。則被告因原告持有之14張肥料登記證上所載製造肥料之工廠地址已辦理歇業，依肥料管理法第10條第1 款規定，將該等肥料登記證予以註銷，於法並無不合，原告指稱被告適用法律錯誤，難謂可採。
㈤原告復主張：申請核發辦法第9 條第3 項，等同將工廠遷移
之肥料業者原已取得之肥料登記證廢止，並令其負擔申辦新證之義務；該辦法未如同工廠管理輔導法第16條第3 項，以法律明定工廠遷移廠址應重新辦理工廠登記，而逾越母法授權，對人民增加法律所無之限制，乃違反法律保留原則，亦與不當連結禁止原則與比例原則有悖云云。惟依前述，對於人民生命、身體自由以外之自由權利加以限制，得由法律或依法律具體明確授權，由主管機關以命令為必要之規範；申請核發辦法第9 條第3 項，係被告基於肥料管理法第5 條第
2 項規定之具體明確授權，就肥料業者申請變更肥料登記證登載之工廠地址所設限制條件，且與肥料管理法之立法精神並無牴觸，故與法律保留原則無違，原告指稱類此條文僅得由法律規定，不得於法律具體明確授權行政機關發布之法規命令中訂定，尚有誤會。又申請核發辦法第9 條第3 項規定肥料製造工廠自登記證上所載地址遷出時，肥料業者必須就新廠址另行申請核發肥料登記證，不得僅申請變更登記地址，所採取之方法，有助於被告管制肥料業者應在登記證上所載固定場所製造肥料，進而達成被告在95年10月25日修訂該規定時，於修正草案總說明所述：「為防範肥料業者於肥料登記證所載工廠（場）已停（歇）業後，利用申請變更肥料登記證登記事項，一再變更登記其他工廠轉換使用，形成管理漏洞」（參見原處分卷第29頁）之行政目的，且被告所採方法與所欲達成之目的間，亦具正當合理之關聯。又觀諸上述修正理由，清楚可知被告修訂申請核發辦法第9 條第3 項規定之目的，係為防範同一肥料業者於肥料登記證上之原登記廠址停業或歇業後，以申請變更登記地址方式，將登記證轉由其設址於他處之工廠使用，致生弊端，原告卻誤解被告修訂該條文，乃為避免「甲業者」工廠停（歇）業後，利用申請變更肥料登記證工廠地址登記事項機會，將肥料登記證借予「乙業者」登載其工廠地址使用，並基於此錯誤認知，主張該條文無法達到防止業者間相互借證之目的，故不符比例原則之適當性原則云云，自非可採。另依申請核發辦法第
2 條規定：「肥料製造業者申請肥料登記證，應填具申請書，並檢具下列文件或資料，向行政院農業委員會提出：一、工廠登記文件或政府機關核准設立堆肥場文件影本一份。二、商業登記證明文件影本一份。但依法免申請商業登記證者，免附。三、肥料說明書一份。四、標準檢驗主管機關或經本會指定之檢驗單位核發之肥料規格試驗報告一份。五、肥料標示樣張二份。但申請製造專供輸出之肥料登記證者，免附。六、其他經本會指定之文件或資料。」則肥料製造業者如於取得肥料登記證後遷移廠址，其於申請發證時提出之工廠登記文件，自不足以證明遷移後之新廠址，亦為合法設立之工廠；另前揭條文第4 款所定檢驗報告，係在表彰肥料製造業者以固定場所及設備製造之肥料，具有一定品質，是如該肥料製造業者取得肥料登記證後，將工廠遷址至其他地點，自應另行提出在新廠址生產之肥料經檢驗合格之證明，而不得援用原先申請就舊廠址核發肥料登記證時提出之檢驗報告。是以，已取得肥料登記證之肥料業者如將工廠遷移，被告就遷移後之新廠是否符合發給肥料登記證之資格，所應查核事項，非如原告所言，僅新廠是否合法辦理工廠登記而已，則被告所訂申請核發辦法第9 條第3 項，規定肥料製造工廠地址如自肥料登記證上所載地址遷出，持有登記證之肥料業者應針對新廠址提出該辦法第2 條所定各項文件，申請重新發證，對於管理肥料製造業者係在經審核通過之場所生產肥料，以確保肥料品質無虞而言，核屬必要，且無對人民造成過度侵害，或所造成損害與所欲達成目的之利益顯失均衡之情形，原告另主張：被告只須在受理業者申請變更工廠登記地址時，藉由請業者檢附新設工廠經核准設立許可或登記有效公文書、照片等文件，或與工廠主管機關間橫向聯繫，取得業者舊廠廢止、新廠設立許可或登記資訊相互稽核等作法，即可輕易達成行政管制目的，被告卻捨以行政機關間相互協助、行政資訊交換等對人民損害較小之手段不為，遽採廢止原合法、有效肥料登記證，要求原獲得授益處分人民重新申請新證之方法，違反比例原則之適當性及最小侵害性原則云云，殊非可採。
㈥末按行政訴訟法第196 條第1 項規定：「行政處分已執行者
，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」其適用係以原告對已執行之行政處分所提撤銷訴訟，經行政法院認為有理由為要件。承前所述，原告訴請撤銷被告註銷其原持有14張肥料登記證之處分，為無理由，則原告另依前揭行政訴訟法條文規定，聲請本院判命被告應為延長該14張肥料登記證有效期限之處置，自非有據，應併駁回。
六、綜上所述，原告申請將其持有之14張肥料登記證所載工廠地址，由屏東廠地址變更為新廠地址，非屬肥料管理法第10條第4款，及被告依同法第5 條第2 項授權所訂申請核發辦法第9 條第3 項規定肥料登記證得申請變更登記之事項，是被告以原處分否准原告變更肥料登記證登記工廠地址之申請，另因原告屏東廠業已歇業，併依肥料管理法第10條第1 款規定，註銷原登記屏東廠地址之上開14張肥料登記證，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，及被告應依其申請，作成准許變更工廠登記地址之處分，暨應為延長該14張肥料登記證有效期限之處置，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 7 月 22 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 7 月 22 日
書記官 李 建 德