臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1696號105年8月16日辯論終結原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 林克銘（董事長）訴訟代理人 朱敏賢 律師被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 劉和然（局長）住同上訴訟代理人 邱天一 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服新北市政府中華民國104年9月18日新北府訴決字第1041297639號（案號：
0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告代表人原為沈慶京，訴訟進行中變更為林克銘，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：改制前被告曾以民國99年8月16日北環水字第0990071085號公告，新北市○○區○○段540、541、543地號及味王段489地號土地（下稱系爭土地）為土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區；嗣以103年3月3日北環水字第1000010000號函，通知原告系爭土地業經公告為土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區，並認定原告為污染行為人。原告不服，向新北市政府提起訴願，新北市政府前以100年12月12日北府訴決字第1001202315號函檢送訴願決定書，決定訴願不受理在案。原告不服，復提起行政訴訟，經最高行政法院以103年度判字第701號判決確定，該判決理由中略謂：原告於72年4月間與臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司）合併，原告為存續公司，臺碱公司既為系爭場址之污染行為人，依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）所應負之整治義務，並非一身專屬性之公法上義務，該義務應由原告承受等語在卷可稽。該確定判決中既已認定原告應承受系爭場址之整治義務，被告對於原告請求作成認定臺灣中油股份有限公司（下稱中油公司）為前臺碱公司樹林廠之汞、鉻、銅、鎳污染行為人一事，爰以104年6月15日新北環水字第1041002572號函（下稱系爭函）復原告，再次重申最高行政法院103年度判字第701號判決意旨，並表示不予受理，原告不服，提起訴願，於訴願程序中併申請作成認定益成化學工業股份有限公司（下稱益成公司）為鉻污染行為人之行政處分，經訴願決定不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：（一）程序部分：1.本件不受最高行政法院103年度判字第701號判決之既判力所及：⑴依最高行政法院98年度判字第841號判決意旨，最高行政法院103年度判字第390號判決中，原告前案係針對被告99年8月16日北環水字第0990071085號函、100年3月3日北環水字第1000010000號函、100年5月11日北環水字第1000039490號函及100年6月30日北環水字第1000071963號函，因被告公告原告所有之土地為土壤污染控制場址及土壤污染管制區，並遽認原告為污染行為人；本件係針對系爭函，因向被告申請作成認定中油公司為前臺碱股份有限公司樹林廠（下稱前臺碱公司樹林廠）汞、鉻、銅、鎳污染行為人及益成公司為鉻污染行為人之處分，進而要求中油公司、益成公司負污染行為人之責，兩件訴訟標的及聲明均非同一。⑵最高行政法院103年度判字第701號判決就前臺碱公司樹林廠場址之鉻污染情形，並未全面審認，該判決僅提及系爭場址小部分之鉻污染狀況，是否確為益成公司造成，仍有審酌之餘地：行政院環保署95年委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）執行「全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計晝」所製成之調查計劃第二年期末報告定稿本（下稱瑞昶公司調查報告）可見，前臺碱公司樹林廠場址之採樣點多，各採樣點均測得程度不一之鉻含量，然前開最高行政法院判決對於前揭各採樣點之鉻污染情形竟隻字未提，僅以單一採樣點測得之數據，作為判斷；而中油公司土壤污染控制計畫書中，就系爭場址之採樣點中，尚測得其他鉻含量之採樣點，前開最高行政法院判決僅就「R06」測點為判決理由，摒棄各採樣點之鉻污染情狀不論，有漏未斟酌之情。2.訴願決定以系爭函非行政處分，有認事用法之重大謬誤：依行政程序法第92條第1項、土污法第22條第1項前段、第5項、第25條前段之規定、司法院釋字第423號解釋、最高行政法院87年度判字第521號判決、77年度判字第2054號判決意旨，系爭函已針對原告「申請」認定中油公司為污染行為人部分作成拒絕處分，即系爭函實質上對原告依法申請事項，作為駁回請求之意思表示，對外發生法律效果，規制原告之權利義務，嚴重侵害原告之財產權、名譽權，系爭函自屬行政處分，訴願決定以系爭函僅為促使被告發動職權，屬建議、舉發之陳情性質，非屬依法申請之案件，適用法律顯有錯誤，委無可採。（二）實體部分：
1.原告請求作成認定中油公司、益成公司為前臺碱公司樹林廠場址之污染行為人處分之法律基礎：依我國學理之見解，行政訴訟法第5條第2項之「依法申請」，並非課予義務訴訟之特別要件，原告於104年4月已依行政程序向被告申請作成特定內容之行政處分，遭被告否准在案，已符課予義務訴訟之要件。2.依我國學說見解，土污法之規範確實蘊含調和污染行為人與其他污染關係人利益衝突之結構，對於原告具有保護規範作用，原告得依土污法之規定，向被告請求作成認定中油公司、益成公司為污染行為人之行政處分，被告依該法第2條、第14條、第15條、第22條、第25條、第29條、第31條、第37條、第38條、第40條、第41條、第43條、第45條、第50條至第53條等規定，亦應作成處分，3.依土污法第3、5條之規定，本件主管機關應為新北市政府，被告作成系爭函已逾越權限，自屬違法。4.原告無須概括繼受系爭污染場址之整治責任，且中油公司為前臺碱公司樹林廠之污染行為人，被告依法有認定中油公司為系爭場址污染行為人之責；緊鄰前臺碱公司樹林廠之益成公司為系爭場址「鉻」污染之污染行為人，該污染並非臺碱公司所生：⑴原告是否繼受系爭場址之整治義務，學理認為應以①是否發生繼受事實、②義務之可繼受性、③義務繼受之法律依據或法律基礎三個層次為判斷，被告於前案中認定原告為污染行為人，然不論係71年7月間將系爭場址出租中油公司前之時點為何，均無法律規範污染行為人之義務，當時亦無任何抽象之危害防止義務存在，臺碱公司無任何應由原告繼受之公法義務或行政處分標的，故原告自無繼受污染責任之可能；又臺碱公司雖與原告合併，然公司法關於存續公司繼受消滅公司權利義務之規定，非可逕移植至公法關係，否則行政法上權利義務的繼受規定將形同具文，原告法律上完全無須概括繼受臺碱公司之公法責任。⑵瑞昶公司調查報告其調查、查證作業係由行政院環保署土壤及地下水污染整治基金管理會、北區督察大隊及原臺北縣環保局等單位、土地所有權人、管理單位人員會同辦理，並經「定稿」無誤，較諸由實際污染人中油公司提出嗣後於100年4月自行委託辦理之「北區成品倉庫土壤污染控制計劃書（修正稿）」（下稱中油公司計劃書）為公正、客觀，可得信取，並為公文書之一種；而由中油公司「自行」提出之計劃書文書，僅為「修正稿」，且其檢測數值未經環保署之認許，是依法不具任何證明力，自無可憑信。
依瑞昶公司調查報告確認中油公司於西北側空地疑似曾堆置污泥廢棄物，而樹林廠移交予中油公司前早已關廠，無可能尚有任何運作，中油公司堆置之污泥廢棄物，應為中油公司自行產出，非臺碱公司之廢棄物。由此可徵，該污染事實之污染行為人乃中油公司無誤。被告自始未曾查得臺碱公司有使用含鉻之設備或耐火磚、銅製程設備，故瑞昶公司調查報告指出鉻、銅、鎳非屬原臺碱公司樹林廠運作污染物，而係土地移交予中油公司時，因整地混雜回填土有關，方與事實相符。對照瑞昶公司調查報告及中油公司計劃書在該場址其他採樣點之污染情形，如出一轍，顯然系爭場址為中油公司回填雜土所生污染，且污染情狀相同，該污染必係中油公司所為，可確信中油公司始為前臺碱公司樹林廠場址之污染行為人。⑶依本院101年度訴字第144號判決之審認結果及瑞昶公司調查報告，緊鄰益成公司之臺碱公司樹林廠縱有部分土壤採樣點檢出鉻污染，除中油公司因整地混雜回填土之故外，益成公司亦應為「鉻」污染來源之一。顯示益成公司應與中油公司併為前臺碱公司樹林廠場址之污染行為人，被告應依職權作成認定益成公司為系爭場址之污染行為人，進而追究益成公司之污染整治責任。（三）並聲明求為判決：1.系爭函及訴願決定均撤銷。2.被告應依土污法作成認定中油公司為前臺碱公司樹林廠汞、鉻、銅、鎳污染行為人，及益成公司為系爭場址鉻污染之污染行為人之行政處分，並依同法命中油公司、益成公司提出該場址之污染控制計劃。3.訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：（一）程序事項：1.依最高行政法院102年度判字第429號判決意旨，前臺碱公司樹林廠汞、鉻、銅、鎳之汙染案，被告早於100年3月3日函告原告其為污染行為人，原告繼而對該具法效性之行政處分提出訴願、行政訴訟等救濟程序，經最高行政法院103年度判字第701號判決駁回原告提起之撤銷訴訟確定在案。原告於該撤銷訴訟之訴訟標的，係：原告非污染行為人，被告認定原告為污染行為人之處分違法，侵害其權益之主張，嗣經駁回其起訴及上訴確定，則後訴訟法院應受既判力之拘束，不能為相反於該確定判決內容之判斷。退步言之，本件縱使不適用既判力效力，亦適用訴訟法上爭點效理論（最高行政法院102年度判字第724號判決參照），前開最高行政法院103年度判字第701號確定判決就何人為污染行為人此重要爭點，本於當事人之辯論結果已為判斷，本件原告就相同重要爭點又再提訴願及訴訟，違反前開「爭點效理論」，要無可取。2.系爭函發送予原告，乃僅就單純現狀事實加以引述，並未因此對原告發生影響權利或法律上利益效果，或造成原告不利益狀況，並未「對外直接發生法律效果」，不具「法效性」，自不符合行政處分「法效性」之要素。原告整治責任及社會評價之產生與系爭函並無因果關係，該整治責任與社會評價實係因被告100年3月3日北環水字第1000010000號函產生，該函為行政處分，業經法院判決確定，系爭函則僅係被告所為單純事實之敘述、說明，並未對原告發生任何影響權利或義務之法律效果，非屬訴願法上之行政處分，從而，原告對系爭函提起訴願，並不合法，訴願決定不受理於法有據。（二）實體事項：
1.土污法所定主管機關權限，業經新北市政府100年1月17日北府環秘字第1000005770號及104年7月22日新北府環秘字第1041270279號公告，依法委任並劃分由被告執行。2.土污法並無人民得請求主管機關認定他人為污染行為人之規定，原告亦未具體說明系爭函究竟有何損害其現實之權利或利益，原告就缺乏「權利保護必要」之事項提起訴願及行政訴訟，當事人不適格，其訴願及行政訴訟均不合法。3.依本院102年度訴更一字第26號判決，明確認定場址污染與前臺碱公司（即本件原告）有關，原告為污染行為人，既經法院確定判決認定在案，其主張中油公司為污染行為人，顯然無理，原告一再就相同事項，反覆提出，要無可取。4.前案即最高行政法院103年度判字第701號確定判決，已就益成公司是否為系爭場址鉻汙染之汙染行為人，認定原告為系爭場址鉻污染之污染行為人，對於原告所提益成公司為污染行為人之主張，認為不足採信，行政機關及後訴訟法院自應受此確定判決之拘束；況原告亦自承已於前案爭執過益成公司是否為汙染行為人一事，是原告之主張，顯無足採。5.原告於前案已就益成公司是否為系爭場址之鉻污染污染行為人乙事為充分之攻防、主張，本院102年度訴更一字第26號判決理由中亦已就益成公司非鉻污染之污染行為人，原告始為污染行為人為詳盡之認定，最高行政法院103年度判字第701號確定判決亦已認定鉻污染之污染行為人為原告非益成公司，則系爭場址鉻污染原因係臺碱公司所致，非益成公司東山段539地號之污染整治場址洩漏滲透至系爭場址乙事，業經本院102年度訴更一字第26號判決及最高行政法院103年度判字第701號確定判決充分調查並認定在案。（三）並聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）新北市政府先後以100年1月17日北府環秘字第1000005770號公告、新北市政府104年7月22日新北府環秘字第1041270279號公告，將其關於土污法所定主管機關權限，劃分予被告執行（見訴願卷第405頁、第406頁，本院卷第183頁、第184頁），是被告為有權限之機關。原告主張本件有權限機關為新北市政府云云，尚有誤會。
（二）按原告提起課予義務訴訟，除聲明請求命被告機關作成行政處分（在案件尚未成熟的情形）或特定內容之行政處分（在案件已經成熟的情形）外，另附帶聲明請求將否准處分撤銷，其乃附屬於課予義務訴訟之聲明，並非獨立之撤銷訴訟，與課予義務訴訟具一體性，不可分割。（最高行政法院101年度判字第306號判決參照）。又，提起課予義務訴訟之要件，須以有「依法申請之案件」存在為前提，而所謂「依法申請」，係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利者而言。其中當事人僅須主張其就請求行政機關作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出而未獲滿足，並踐行訴願前置程序，即符合課予義務訴訟之訴訟合法要件，至於具體個案中，當事人有無實體法上之申請權或請求權，則為本案有無理由之問題，與訴之合法性要件有別。（最高行政法院103年度裁字第809號裁定參照）。
（三）次按行政訴訟以保障人民權益為宗旨，為同法第1條揭櫫在案。個人是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469號解釋，係採保護規範說為理論基礎，應指法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（參照上述解釋理由書）為判斷標準。人民如無法律上之請求權，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。是人民欠缺公法上權益，即不得提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟、給付訴訟）。又按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條定有明文。而此類訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
（四）查改制前被告曾以99年8月16日北環水字第0990071085號公告系爭土地為土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區；嗣以103年3月3日北環水字第1000010000號函，通知原告系爭土地業經公告為土壤污染控制場址及劃定土壤污染管制區，並認定原告為污染行為人。原告不服，向新北市政府提起訴願，新北市政府前以100年12月12日北府訴決字第1001202315號函檢送訴願決定書，決定訴願不受理在案。原告不服，復提起行政訴訟，經最高行政法院以103年度判字第701號判決確定，該判決理由中略謂：原告於72年4月間與臺碱公司合併，原告為存續公司，臺碱公司既為系爭場址之污染行為人，依土污法所應負之整治義務，並非一身專屬性之公法上義務，該義務應由原告承受等語在卷可稽。該確定判決中既已認定原告應承受系爭場址之整治義務，被告對於原告請求作成認定中油公司為前臺碱公司樹林廠之汞、鉻、銅、鎳污染行為人一事，爰以系爭函復原告，再次重申最高行政法院103年度判字第701號判決意旨，並表示不予受理，原告不服，提起訴願，於訴願程序中併申請作成認定益成公司為鉻污染行為人之行政處分，經訴願決定不受理之事實，有申請函（見訴願卷第26頁至第37頁）、訴願補充理由（二）狀（見訴願卷第447頁至第458頁）、最高行政法院103年度判字第701號判決（見本院卷第198頁至第216頁）、系爭函（見本院卷第83頁、第84頁）及訴願決定書（見本院卷第86頁至第89頁）在卷可稽，堪認為真實。
（五）本件原告提起之訴訟類型為課予義務訴訟（見本院105年1月28日準備程序筆錄，本院卷第261頁），其訴請依土污法命被告作成認定中油公司為前臺碱公司樹林廠汞、鉻、銅、鎳污染行為人及益成公司為系爭場址鉻污染行為人之行政處分，並依土污法提出該場址之污染控制計畫，揆諸前揭說明，原告須對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上請求權基礎而不應准許。本件原告雖主張，土污法蘊含調和污染行為人與其他污染關係人利益衝突之結構，原告並非污染行為人，中油公司及益成公司始為本件污染行為人，土污法對原告併具保護規範作用，原告自得依土污法第2、14、15、22、25、29、31、37、38、40、41、
43、45、50至53條規定，請求被告認定中油公司及益成公司為污染行為人並提出污染控制計畫云云，惟按：
1.對行政處分提起撤銷訴訟，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容，如撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分之合法性已有實質確定力（既判力），該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決既判力之確認效。（最高行政法院102年度判字第429號判決參照）。
查被告將系爭土地公告為控制場址及劃定土壤污染管制區後，曾以100年3月3日北環水字第1000010000號函認定原告為污染行為人，原告不服前述認定其為污染行為人之處分循序提起行政訴訟，經本院102年度訴更一字第26號判決駁回其訴，原告提起上訴，復經最高行政法院103年度判字第701號判決駁回原告之上訴確定，該認定原告為污染行為人之處分經確定判決確認為合法，此為既判事項。原告另行提起本件課予義務訴訟，其訴訟標的雖與前案訴訟不同，尚無違一事不再理原則，惟因撤銷訴訟判決既判力之確認效，兩造及本院仍應受前述認定原告為污染行為人之處分為合法既判事項之拘束，原告不得再為相反之主張，本院亦不得為與該既判事項相反之判斷。是原告猶反於此既判事項，主張其並非污染行為人云云，並非可採。其聲請通知證人黃文彥，以證明前臺碱公司樹林廠之製程與作業流程中，並未產生鉻元素，其並非系爭場址鉻污染行為人云云，因違反既判事項而無調查之必要。
2.土污法之制定目的係「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康。」（土污法第1條規定參照），土污法第2條係有關定義之規定，其中第15款就該法所稱「污染行為人」定義為「指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。」第17款規定「污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。」第18款規定：「污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。」第19款規定：「污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。」第14條規定：「（第1款）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後三個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施。調查及評估計畫執行期限，得申請展延，並以一次為限。（第2項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人不明或不遵行前項規定辦理時，直轄市、縣（市）主管機關得通知污染土地關係人，依前項規定辦理。（第3項）整治場址之污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人未依前二項規定辦理時，直轄市、縣（市）主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響，並將調查及評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。（第4項）第十二條第五項至第十項、第十三條第二項與第十五條第一項第七款及第八款規定，得由土壤及地下水污染整治基金支出費用者，應納入前項規定，報請中央主管機關評定處理等級。（第5項）前二項污染範圍調查、影響環境之評估及處理等級評定之流程、項目及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第15條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第三款、第四款、第七款及第八款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」第22條規定：「（第1項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第十四條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後六個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前三十日至六十日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前三十日至六十日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。（第2項）前項整治場址之污染行為人或潛在污染責任人不明或不遵行前項規定時，直轄市、縣（市）主管機關必要時得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第十四條之調查評估結果及評定之處理等級，擬訂土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。（第3項）污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關進行土壤、地下水污染整治前，提出整治計畫，並準用第一項規定辦理。（第4項）土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第一項、第二項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。（第5項）污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人為多數時，得共同提出土壤、地下水污染整治計畫。」第25條規定：「污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或土壤、地下水污染管制區內之土地使用人、管理人或所有人對於土壤、地下水污染整治計畫、污染控制計畫或適當措施之實施，應予配合；各級主管機關得派員攜帶證明文件到場檢查或命提供必要之資料，該等人員不得規避、妨礙或拒絕。」第29條規定：「土壤及地下水污染整治基金之來源如下：一、土壤及地下水污染整治費收入。二、污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人依第四十三條、第四十四條規定繳納之款項。三、土地開發行為人依第五十一條第三項規定繳交之款項。四、基金孳息收入。五、中央主管機關循預算程序之撥款。
六、環境保護相關基金之部分提撥。七、環境污染之罰金及行政罰鍰之部分提撥。八、其他有關收入。」第31條規定：「（第1項）污染土地關係人未盡善良管理人注意義務，應就各級主管機關依第十三條第二項、第十四條第三項、第十五條、第二十二條第二項及第四項、第二十四條第三項規定支出之費用，與污染行為人、潛在污染責任人負連帶清償責任。（第2項）污染土地關係人依前項規定清償之費用、依第十四條第二項及第二十二條第三項支出之費用，得向污染行為人及潛在污染責任人求償。（第3項）潛在污染責任人就前項支出之費用，得向污染行為人求償。（第4項）第一項污染土地關係人之善良管理人注意義務之認定要件、注意事項、管理措施及其他相關事項之準則，由中央主管機關定之。」第37條規定：「污染行為人或潛在污染責任人違反第十二條第七項、第十三條第一項、第二十二條第一項、第四項或第二十四條第七項規定，未提送控制計畫或整治計畫者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善；屆期未補正或改善者，按次處罰。」第38條規定：「（第1項）有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、規避、妨礙或拒絕依第七條第一項、第二十五條或第二十八條第五項所為之查證、查核、命令或應配合之事項。二、未遵行各級主管機關依第七條第五項、第十五條第二項所為之命令。（第2項）有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：一、污染行為人或潛在污染責任人未依第十四條第一項規定提出或執行土壤、地下水污染調查及評估計畫。二、污染行為人或潛在污染責任人依第十三條第一項或第二十二條第一項送直轄市、縣（市）主管機關審查之控制計畫或整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關審查以書面通知補正三次，屆期仍未完成補正。三、控制計畫或整治計畫實施者未依第十三條、第二十二條第一項、第三項或第二十四條第五項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」第40條規定：「（第1項）讓與人未依第八條第一項規定報請備查或中央主管機關公告之事業違反第九條第一項規定者，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰。（第2項）污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人違反第十七條或第十八條規定者，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業。必要時，並得勒令歇業。（第3項）因污染行為人之行為致土地經公告為污染整治場址時，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰，並公告其姓名或名稱，且污染行為人應接受四小時本法相關法規及環境教育講習。」第41條規定：「（第1項）有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未改善者，按次處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業；必要時，並得勒令歇業：一、非屬污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人之人違反第十七條或第十八條規定。二、違反依第二十七條第一項所公告地下水受污染使用限制地區之限制事項。（第2項）未依第十九條第一項規定檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄市、縣（市）主管機關核定者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知限期補正；屆期未補正者，按次處罰。（第3項）有下列情形之一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰：一、未經公告為整治場址之污染行為人因其行為致土地經公告為污染控制場址。二、污染土地關係人未盡善良管理人之注意義務，致土地經公告為污染整治場址。（第4項）前項第一款之污染行為人，直轄市、縣（市）主管機關應公告其姓名或名稱，並命污染行為人接受四小時本法相關法規及環境教育講習。」第43條規定：「（第1項）依第十二條第八項、第十三條第二項、第十四條第三項、第十五條、第二十二條第二項、第四項及第二十四條第三項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之二分之一。（第2項）潛在污染責任人為執行第十二條第七項、第十三條第一項、第十四條第一項、第十五條及第二十二條第一項規定所支出之費用，得於執行完畢後檢附單據，報請中央主管機關核付其支出費用之二分之一。（第3項）污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，直轄市、縣（市）主管機關得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東繳納前二項費用；污染行為人或潛在污染責任人因合併、分割或其他事由消滅時，亦同。（第4項）前項污染行為人或潛在污染責任人之負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東，就污染行為實際決策者，污染行為人或潛在污染責任人得就第一項支出之費用，向該負責人、公司或股東求償。（第5項）污染行為人、潛在污染責任人、依第三項規定應負責之負責人、公司或股東依第一項、第三項規定應繳納之費用，屆期未繳納者，每逾一日按滯納之金額加徵百分之零點五滯納金，一併繳納；逾期三十日仍未繳納者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並限期繳入土壤及地下水污染整治基金。（第6項）依第七條第五項規定支出之應變必要措施費用，直轄市、縣（市）主管機關得準用第一項及第五項規定，限期命污染行為人、潛在污染責任人、依第三項規定應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人繳納。（第7項）場所使用人、管理人或所有人就前項支出之費用，得向污染行為人或潛在污染責任人連帶求償。（第8項）潛在污染責任人就第一項、第六項及第七項支出之費用，得向污染行為人求償。（第9項）第一項、第三項及第六項應繳納費用，於繳納義務人有數人者，應就繳納費用負連帶清償責任。」第45條規定：「為保全前二條支出費用之強制執行，直轄市、縣（市）主管機關，得於處分書送達污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人、場址使用人、管理人或所有人後，通知有關機關，於應繳納費用之財產範圍內，不得為移轉或設定他項權利；其為營利事業者，並得通知目的事業主管機關，限制其減資或註銷之登記。」第50條規定：「污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人、場所使用人、管理人或所有人受破產宣告或經裁定為公司重整前，依第四十三條、第四十四條規定應繳納之費用，於破產宣告或公司重整裁定時，視為已到期之破產債權或重整債權。」第51條規定：「（第1項）整治場址之污染管制區範圍內屬污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人之土地，不得變更土地使用分區、編定或為違反土壤及地下水污染管制區管制事項之利用。（第2項）土地開發行為人依其他法令規定進行土地開發計畫，如涉及土壤、地下水污染整治場址之污染土地者，其土地開發計畫得與第二十二條之土壤、地下水污染整治計畫同時提出，並各依相關法令審核；其土地開發計畫之實施，應於公告解除土壤及地下水污染整治場址之列管後，始得為之。（第3項）土地開發行為人於前項土壤及地下水整治場址公告解除列管且土地開發計畫實施前，應按該土地變更後之當年度公告現值加四成為基準，核算原整治場址土壤污染面積之現值，依其百分之三十之比率，繳入土壤及地下水污染整治基金。但土地開發行為人於直轄市、縣（市）主管機關提出整治計畫之日前，已提出整治計畫並完成者，不在此限。」第52條規定：「（第1項）土壤及地下水污染致他人受損害時，污染行為人或潛在污染責任人有數人者，應連帶負損害賠償責任。有重大過失之污染土地關係人，亦同。（第2項）污染土地關係人依前項規定賠償損害時，對污染行為人或潛在污染責任人有求償權。」第53條規定：
「第七條、第十二條至第十五條、第二十二條、第二十四條、第二十五條、第三十七條、第三十八條及第四十三條第一項至第三項、第五項、第七項至第九項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」
3.經核前開原告所述之土污法規定，其第2條為定義性規定；第14條、第22條、第51條為有關整治場址污染行為人責任及整治場址管制之規定，惟本件系爭土地係經公告為控制場址，並未經公告為整治場址；第15條係規定主管機關所得採取之應變必要措施；第25條係規定污染行為人等配合義務；第29條規定整治基金來源；第31條規定污染土地關係人之責任；第37條、第38條、第40條、第41條、第43條、第45條則係罰則；第50條規定污染行為人等受破產宣告或公司重整，其應繳費用之處理；第52條係污染行為人損害賠償責任之規定；第53條規定僅說明土污法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，仍適用之規定。上開規定並未明確規定特定人或可得特定之人得享有請求主管機關認定他人為污染行為人之權利。且土污法第43條第9項有關污染行為人應負擔費用連帶清償之規定，係為保障主管機關代污染行為人執行工作之費用能獲清償；土污法第52條第1項雖有污染行為人或潛在污染責任人有數人者，應連帶負損害賠償責任之規定，但其規範目的，係為保障因土壤及地下水污染而受損害之人，並未寓有保障污染行為人減輕自己應負擔責任或向其他污染行為人請求分攤費用之意旨。至於土污法第31條第2項雖有污染土地關係人支出費用得向污染行為人求償之規定，原告所稱土污法蘊含調和污染行為人與其他污染關係人利益衝突之結構，於此範圍內固非全然無據，惟因本件原告為系爭場址之污染行為人，原告並非土污法所稱之污染土地關係人，亦非該保護規範所及。
4.綜上，原告訴請命被告作成認定中油公司、益成公司為系爭場址污染行為人之行政處分並命其提出污染控制計畫，尚乏公法上請求權之依據，揆諸前揭說明，其提起本件課予義務訴訟因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。其聲請本院命瑞昶公司提出瑞昶公司調查報告之各項完整調查資料，暨聲請參與該調查計畫及作成調查報告之調查人員到庭為鑑定證人，以證明中油公司、益成公司為污染行為人云云，自無調查之必要。
（六）綜上所述，本件原告所提起之課予義務訴訟，既無公法上請求權，訴願決定予以不受理，亦無不合。原告仍執前詞，訴請判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
（七）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 31 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 31 日
書記官 陳 又 慈