臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1708號105年6月8日辯論終結原 告 朱榮忠被 告 連江縣地政事務所代 表 人 楊遠鵬（代理主任）訴訟代理人 謝幼緯
張舜焜上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服連江縣政府中華民國104年8月26日連企訴字第10000016號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國101年2月15日檢附有關證明文件，向被告申請坐落連江縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）所有權之登記，經被告以連地登(01)字第270號申請案受理中。嗣原告於104年7月1日提起訴願，經連江縣政府以：「……原處分機關為保障人民權益，配合行政院為解決馬祖地區土地問題於101年2月9日專案小組第4次會議決議結論及離島建設條例之修訂，並考量土地總登記作業程序繁重，且申請案件多達近萬件；緣於103年1月28日以連地所字第1030000269號公告所受理尚未完成登記土地總登記所有權申請案件暨歷年申請所有權登記處理未終結之案件，其處理期間為102年4月1日起至105年10月1日止，計3年6個月。訴願人指稱原處分機關違反行政程序法第51條規定尚有違誤」為由，予以駁回。原告遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
㈠、其於101年2月15日依據內政部99年1月11日召開「解決馬祖地區土地相關問題」專案小組第2次會議決議及連江縣訴願再審決定，重新向被告送件申請登記系爭土地，依被告訂定之「分層負責明細表」，其中貳、「人民法人團體申請案件各階段作業流程及各階段處理時間表」二十二、申請項目：
(一)、土地所有權第1次登記，已明定處理時限為5天（不含法定公告期間15日）；又連江縣政府訴願再審決定主文已作成原處分撤銷，被告應於3個月內另為適法處分之決定，其內文並認定原告所提出連江縣政府84年6月22日連民地字第522號未登記土地地籍調查通知書，應適用金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例（下稱安輔條例）。但被告至今仍未依原告申請作成行政處分，亦未依法辦理展延，有怠為處分廢弛職務之違誤。
㈡、原告於101年2月15日提出登記申請，被告未在處理期限內作成處分，也未依法將延長之事由通知原告，逾期超過1年以後，再逕於103年1月28日以連地所字第1030000269號公告（下稱103年1月28日公告）受理尚未完成登記土地總登記所有權申請案件暨歷年申請所有權登記處理未終結之案件，其處理期間為102年4月1日起至105年10月1日止，計3年6個月，其行政規則明顯牴觸法規，容有逾越權限，濫用權力之虞，有違法律優位原則。
㈢、原告申請土地登記，取得熟悉系爭土地使用情形，且世居仁愛村之朱金官及曹泉金等2人為土地4鄰證明，證明原告父親朱伙利在被告成立前早已完成民法第769條占有20年以上之時效，被告在歷次審查過程也無異議，已足可認定申請案件符合「視為所有人」登記之條件。因此，被軍方占用的土地，在「視為所有人」的總登記狀態下，應由軍方或民人一方申請所有權之登記。且在被軍方占用期間，仍應由民人併計時效，不應以民人「喪失占有」或「占有中斷」論處。系爭土地同時符合「安輔條例」及「視為所有人」登記要件，被告卻要回歸到土地總登記程序過後「無主土地」登記程序，依土地登記規則第118條所訂之「時效取得地上權登記審查要點」審查，認事用法，容有違誤。
㈣、「重辦土地總登記」的定義，應為彌補之前已辦過的土地登記事務，發現有行政作業上的瑕疵，或援引法規錯誤，或時效計算錯誤，或應通知補正未通知等，損害人民權利，故須重新回歸到土地總登記狀態下審查之意。土地總登記前，因所有土地都尚未編配地號，都要俟取得測量成果後，才會有地號和面積資料，再據以填寫「土地登記申請書」申請土地登記。當提出測量申請的案件，在土地總登記公告前，地政機關未發給測量成果，申請人自然就無從申請登記。因此，在土地總登記前，提出測量申請的時點，即應認定為已在公告期間內提出申請登記，不論地政機關測量作業延誤到何時發給測量成果，都應認定適用申請測量當時有利於申請人的法規命令。系爭土地既於83年4月19日提出測量申請，因被告錯誤援引法規命令，於安輔條例廢止之後撤銷原告申請案，損害原告財產權，既有內政部99年3月8日適用「安輔條例」解釋函可以遵循，被告即應積極清理積案。況進入行政救濟程序中案件，已非主管機關處理事件程序之一部，自不屬重辦土地總登記範疇；本案前經連江縣訴願再審決定，應可認定為行政救濟案件，已經不適用重辦土地總登記程序等語，並聲明：⒈訴願決定撤銷。⒉被告就系爭土地之101年2月15日申請事件，應作成原告符合安輔條例第14條之1第2項規定公告登記原告為所有權人之行政處分。
三、被告則以：
㈠、未登記土地總登記案件究與一般土地登記案審理程序迥異，且其影響真實所有權人權益至鉅，被告尤須審慎完成各階段之審查程序，要於一定期間完成行政處分，衡酌非易。故被告陳報連江縣政府核備於103年1月28日以連地所字第1030000269號公告周知，尚未完成登記土地總登記申請案暨歷年申請登記未終結之案件其處理期間為102年4月1日起至105年10月1日止計3年6個月，以明確案件辦理期限。
㈡、原告曾於98年12月31日函請被告查明83年4月16日受理之6件未登記土地測量案，被告於99年1月22日連地所字第0980004308號函復說明略以：「所詢6案係交由中華民國地籍測量協會辦理測量，完成測量後已移交測量成果清冊及調查表，其中撤銷5筆完成(糾紛)1筆……」。被告亦曾於89年4月15日通知書通知原告，上開6筆土地處理結果(完成0筆、糾紛1筆、撤銷5筆)，同時告知請原告於89年4月17日至89年6月15日攜帶相關文件辦理申請土地總登記；另該5筆土地因原告測量時已撤銷測量，爰無該等地號錄案，且上開糾紛1筆土地地號為111，亦非原告所稱系爭土地，故無法確切明晰原告於83年4月所提出之測量申請，內含系爭土地；又倘原告確實提出之申請內含系爭土地，惟系爭土地既經撤銷測量，亦視同未提出申請等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有原告101年2月15日土地登記申請書（第55-57頁）、被告101年7月31日連地所字第1010001591號公告（第64頁）、被告103年1月28日連地所字第270號公告（第67頁）、連江縣政府104年8月26日連企訴字第10000016號訴願決定書（第68-69頁）影本附本院卷可稽，洵堪認定。是本件爭點乃在：被告是否怠為處分？暨原告申請被告就系爭土地之登記案，應依安輔條例第14條之1第2項規定，作成公告登記原告為所有權人之行政處分，有無理由？
五、本院判斷如下：
㈠、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第1項定有明文。此一規定之作用在於使人民對於有作為義務之行政機關，於法令所定期間內應作為而不作為，經由行政法院之判決課予作成行政處分之義務，一般稱之為怠為行政處分之訴。而判斷行政機關是否怠為處分，應視行政機關之不作為是否逾越法定期間。所謂法定期間係指包括法律、法規命令及行政規則所定之期間，法定期間之長短視個別法規之規定為斷。
㈡、次按行政程序法第51條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）行政機關對於人民依法規之申請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。（第2項）未依前項規定訂定處理期間者，其處理期間為2個月。（第3項）行政機關未能於前2項所定期間內處理終結者，得於原處理期間之限度內延長之，但以1次為限。」核第1項規定要求行政機關受理人民申請案件之處理期間，無非因涉及人民權益及影響人民提起行政救濟之時機，故應訂定處理期間並予以公告，以便人民得以知悉。至於行政機關處理人民申請案件之法定期間究應多長，行政程序法並未做強制規定，除法規另有規定外，各行政機關應視案件之性質，按各事項類別，分別訂定適當之處理期間，期間一旦公告，即應嚴格遵守。若法規未曾規定處理期間而行政機關亦未依上開規定訂定處理期間者，其處理期間始為2個月。而鑑於人民申請之案件，有時極為繁雜，或者會有再補充資料、修正或變更內容之情形，有時更須依行政程序法舉行聽證會或令當事人或利害關係人陳述意見，或對事實、證據進行必要之調查，因此未必皆能在法定處理期間內完成，自宜讓行政機關在一定限度內得以延長。但為避免影響人民權益，又不能容許行政機關無限期地延長，故於第3項規定未能於上開所定期間內處理終結者，行政機關得於原處理期間之限度內延長之，但以1次為限。
㈢、復按「（第1項）辦理土地登記前，應先辦地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依本法規定辦理土地總登記。（第2項）前項土地總登記，謂於一定期間內就直轄市或縣（市）土地之全部為土地登記。」、「土地總登記，依左列次序辦理。一、調查地籍。二、公布登記區及登記期限。
三、接收文件。四、審查并公告。五、登記發給書狀并造冊。」、「每一登記區接受登記聲請之期限，不得少於2個月。」、「土地總登記辦理前，應將該登記區地籍圖公布之。」、「土地總登記，由土地所有權人於登記期限內檢同證明文件聲請之。」、「和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」、「(第1項)直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之……。」、「逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管直轄市或縣（市）地政機關公告之，公告期滿，無人提出異議，即為國有土地之登記。」、「(第1項)依第55條所為公告，不得少於15日。(第2項)依第57條所為公告，不得少於30日。」土地法第38條、第48條、第49條、第50條、第51條前段、第54條規定、第55條第1項前段、第57條、第58條著有規定。足見土地總登記程序之繁複、嚴謹。又馬祖地區於42年成立連江縣政府，當時未設有地政業務之單位或登記機關，直至61年間縣政府設立民政科，掌理自治行政、地政等業務。自62年至66年間完成全縣約10分之1土地面積之總登記，因實施戰地政務長達36年之久，遲至81年解除戰地政務後，始由於82年7月1日成立之被告續辦剩餘10分之9土地面積之地籍測量及登記，惟迄今仍有6仟8佰餘筆之土地未完成登記。為解決馬祖地區土地問題，經內政部依行政院籌組跨部會專案小組，自98年11月6日、99年1月11日、100年10月11日及101年2月9日召開4次專案小組會議研商，並於第4次會議獲致適用民法物權編施行法第9條規定「視為所有人」（民法物權編施行法（99年2月3日修正）第3條規定：「民法物權編所規定之登記，另以法律定之。物權於未能依前項法律登記前，不適用民法物權編關於登記之規定。」第9條規定：「依法得請求登記為所有人者，如第3條第1項所定之 登記機關尚未設立，於得請求登記之日，視為所有人。」）之方式受理所有權登記之決議。被告因而於101年開始辦理「重新受理土地總登記」，以執行還地於民政策，並有被告辦理連江縣「未登記土地總登記作業」執行說明附卷可稽（見本院卷第176頁）。
㈣、依被告103年1月28日公告所載：「主旨：公告連江縣地政事務所受理尚未完成登記土地總登記所有權申請案件暨歷年申請所有權登記處理未終結之案件，處理期間為102年4月1日起至105年10月1日止。
依據：行政程序法第51條第1項規定辦理。
公告事項：
一、適用類別：㈠民國101年8月1日至民國102年4月1日重新受理總登記期間內土地所有權登記申請案件。
㈡歷年經連江縣地政事務所收件處理未終結之土地所有權登記申請案件。
二、處理期間：民國102年4月1日起至民國105年10月1日止計3年6個月。」核屬被告基於其主管權責，依行政程序法第51條第1項規定所為，並未違反該條規定立法意旨。原告主張該公告明顯牴觸法規，容有逾越權限，濫用權力之虞，有違法律優位原則云云，乃其主觀見解，並無可採。而原告於101年2月15日檢附有關證明文件，向被告申請系爭土地所有權之登記，經被告以連地登（01)字第270號受理之系爭申請案，則屬上開公告適用類別㈡之案件，係有上開公告之適用。從而，原告101年2月15日就系爭土地原告為所有權人之申請案件，被告處理之法定期間至105年10月1日止，換言之，被告如逾105年10月1日尚未作成任何處分，即有怠為處分之情形，原告始可依行政訴訟法第5條第1項規定，提起課予義務訴訟，惟原告於被告處理系爭申請案件法定期間屆滿前，即以被告怠為處分，提起本件課予義務訴訟，於法尚有不合。
㈤、雖原告主張其於101年2月15日提出本件登記申請，依行為時的法規命令，被告應在2個月內辦結，本件並無被告103年1月28日公告之適用等語。惟按關於課予義務訴訟，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立，行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，故應以法院最後言詞辯論終結時、其不經言詞辯論者，則以法院裁判時之事實及法律狀態，作為法院判斷之基礎。查原告固係於101年2月15日提出本件申請案件，然本院就被告有無行為義務之爭議，作成法律上判斷，依上開說明，應以法院最後言詞辯論終結時之事實及法律狀態，作為判斷之基礎。是以，本院於105年6月8日為言詞辯論終結時，依被告103年1月28日公告，系爭申請案件之處理法定期間既未屆滿，業如前述，原告主張被告未訂定處理期限，該案迄今尚未處理完畢，亦未通知原告將需延長審理期限，已違反行政程序法第51條所規定2個月之處理期限云云，容係對法令之誤解，難以憑採。至原告前於95至96年被告受理未登記土地總登記期間，以時效取得為由，向被告申請登記系爭土地所有權人為原告（見本院卷第60頁土地登記申請書），未獲准許，原告提起訴願遭駁回確定，原告不服確定之訴願決定，提起再審，經連江縣政府認再審有理由，以99年6月28日連企訴字第09900077號訴願再審決定（見本院卷第61-62頁；連江縣政府訴願再審決定）撤銷該次駁回處分，並諭知被告應於3個月內另為適法處分，核該申請案與本件乃原告於101年2月15日就系爭土地所有權登記之重新申請案，並非同一案件，是原告援引該連江縣政府訴願再審決定主張本案前經連江縣政府訴願再審決定，應可認定為行政救濟案件，並不適用重辦土地總登記程序云云，亦無可取。
㈥、綜上所述，原告主張被告未就其101年2月15日申請案件作成准予登記之行政處分有怠為行政處分情形，並無可採；訴願決定予以駁回，並無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應就原告101年2月15日申請案件，應作成其符合安輔條例第14條之1第2項規定公告登記原告為所有權人之行政處分，為無理由，均應駁回。又本件判決基礎已臻明確，原告聲請傳喚劉天順及命被告提出劉天順在土地總登記期間申○○○鄉○○段○○○○號土地之申請書卷，暨兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故無調查及逐一論究之必要，附敘明之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 洪慕芳法 官 林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 29 日
書記官 徐子嵐