臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1711號105年3月31日辯論終結原 告 謝秀㨗被 告 新北市政府工務局代 表 人 朱惕之（局長）訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
參 加 人 黃麗霞訴訟代理人 陳筱屏 律師
顏心韻 律師
參 加 人 謝玲慧訴訟代理人 張玲綺 律師
黃捷琳 律師
參 加 人 台信建設有限公司代 表 人 陳耿哲訴訟代理人 崔駿武 律師複 代理人 楊承叡 律師上列當事人間有關建築事務事件，原告不服新北市政府中華民國104年9月21日新北府訴決字第1041036821號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序方面：按「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」為建築法第2條第1項所規定。新北市政府於民國100年1月19日以北府工建字第1000054371號公告：「主旨：公告本府將建築法除違章建築處理事項外，本府關於建築法所定主管機關權限劃分予本府工務局執行，並自即日起生效。」（本院卷第154 頁）業已符合行政程序法第15條第1項、第3項之規定。經查，本件既係新北市轄區內因建築法相關規定涉訟，被告既經合法受託而取得新北市政府關於建築法所定主管機關權限劃分而執行，自係有權限機關，合先敘明。
二、事實概要：參加人台信建設有限公司（下稱台信公司）就坐落於新北市○○區○○段261、262、308地號等3筆土地（下分別以261、262地號土地及系爭土地稱之），向被告申請建造集合住宅；參加人黃麗霞、謝玲慧檢具其等分別位於門牌號碼新北市○○區○○路○○○ 巷○○號、000 巷00號建物（下分別稱16號建物、系爭建物，其中系爭建物坐落於系爭土地）之合法房屋證明等文件，向被告補辦拆除執照（下稱拆照），經被告審查後分別於民國104 年2 月13日及同年3 月27日核發104 莊拆字第00048 號拆照、104 莊建字第00186 號建造執照（下稱系爭拆照、建照）在案。原告不服系爭拆照及建照，主張其為系爭建物之公同共有人之一，參加人謝玲慧申請拆照時所檢附之切結書非經全體共有人之同意，提起訴願，經關於系爭建照部分訴願不受理；系爭拆照部分無理由駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠系爭建物為原告之外祖父許傳枝所興建，依民法第759 條
規定由許傳枝原始取得所有權，許傳枝死亡後由包括原告在內之全體繼承人取得公同共有，惟繼承人之一即參加人謝玲慧擅自出據不實之切結書，被告應適用民法第828 條第3項規定，不予准許補辦拆照。依內政部78年4月25日台內字第695371號函釋（下稱內政部78年4 月25日函釋），可證明補拆照與建照之相關性，本件系爭拆照既應予撤銷，則同地號上之系爭建照亦失所附麗，應併予撤銷。參加人謝玲慧提出之雙方和解書，僅係原告針對臺灣新北地方法院（下稱新北地院）103 年度易字第46號侵占案件（下稱相關刑案），表示不追訴參加人謝玲慧之民刑事責任。但系爭建物仍屬全體繼承人公同共有，依民法第758 條規定及最高法院74年台上字第2322號判例意旨，原告並不因此喪失系爭建物之公同共有權，而得以提起本件行政訴訟。且系爭土地上既有原告公同共有之合法房屋即系爭建物存在，參加人台信公司在其上申請系爭建照，顯會影響原告之權益，是原告具法律上利害關係。
㈡被告所引用內政部101年11月16日內授營建管字第1010811
005號函釋（下稱內政部101年11月16日函釋），係針對臺中市政府都市發展局所提之公有土地標售前已拆除地上建築物且完成產權滅失登記之公有土地，得標人申請建造執照之函件，與本件情形不同，自不能比附援引。又建築法第79條所稱「權利證明文件」或「其他合法證明」，係指申請人對於該房屋具有合法處分權之證明文件。參加人謝玲慧對系爭建物並無處分權，且已由其所提出之切結書為自認，其以原告所申請核發記載許傳枝為興建人之合法房屋證明，切結補辦系爭拆照，被告違反職權調查原則予以核准，有違上開規定及行政程序法第36條之規定。
㈢是原告聲明：訴願決定、系爭建照及系爭拆照均撤銷。
四、被告則以：㈠依內政部營建署99年8月26日內授營建管字第990807380號
函釋（下稱內政部99年8月26日函釋）、101年11月16日函釋及建築法第30條、第31條規定，申請建照時，建築法並無規定需提出原地上物之拆照，該拆照之申請僅係為確保該建築基地可供建築使用之行政管理措施，若地上物業已滅失，即得逕行核發建照。系爭建物雖已取得合法房屋證明，惟並未辦理產權登記，應屬未辦理保存登記之建物，而系爭建物於補辦拆照前，業經參加人謝玲慧自行拆除而滅失，被告本應依法認定建物滅失，逕予核發建照，縱原告為系爭建物之所有權人，亦因業已滅失，無論拆照之效力為何，均不影響系爭建照之核發，原告就系爭建照自無法律上之利害關係，不具當事人適格。又系爭建物係於拆除滅失後始申請補發拆照，縱系爭拆照予以撤銷，系爭房屋亦無從回復原狀，且拆除行為係先於拆照申請，則拆照之核發亦與拆除行為無任何因果關係。是原告請求撤銷補辦之系爭拆照，實無法律上之利害關係存在。
㈡即認原告就系爭拆照案件有當事人適格，惟於未辦理保存
登記之情形，房屋產權實並無相關證明文件可資為憑，依內政部90年9月4日（90)台內營字第9085242號函釋（下稱內政部90年9月4日函釋），應由申請人提出切結書，以為證明。本件101 年8月6日核發之合法房屋證明函，其說明六載有申請人即參加人謝玲慧身分係系爭建物納稅義務人之繼承人之一辦理，且僅證明系爭建物合法性，並不作為產權之歸屬等字句，系爭建物於參加人謝玲慧申請拆照時業已拆除究畢，被告亦無從加以確認現況產權關係，則被告由參加人謝玲慧切結自負法律責任，並據以核發拆照，自無任何違法之處。甚者，本件縱無參加人黃麗霞、謝玲慧補辦拆照，建商即參加人台信公司亦可自行以系爭土地上建物已滅失不存在為由申請建照。另參加人謝玲慧已與原告達成和解，依和解條件第4 項原告民事上所得主張之一切權利均已拋棄，原告本件主張並未經參加人謝玲慧同意，實體上無理由，原告應無權利保護之必要。
㈢是被告聲明：駁回原告之訴。
五、參加人方面：㈠參加人謝玲慧陳稱：依建築法第25條第1項、第86條第3款
、第26條規定及內政部90年9月4日函釋、99年8 月26日函釋、101 年11月16日函釋可知，未經許可而擅自拆除建築物或雜項工作物，建築主管機關應勒令拆除行為人補申辦拆照手續，申請人補申辦時應檢附拆除切結書負持有產權責任，且主管機關核發之拆除執照僅為拆除之許可，具體行為如有侵害他人財產，應視情形分別依法負其責任。被告查明參加人謝玲慧確為拆除系爭建物之行為人後，依據參加人謝玲慧之申請而發給系爭拆照，符合上開建築法令及內政部函釋，並無違法不當之處。次以，參加人謝玲慧於101年7月25日拆除系爭建物後，原告即無從再享有直接支配系爭建物並享受其利益之所有權，所餘者僅為對拆除行為人之侵權行為損害賠償請求權。又參加人謝玲慧嗣於
104 年間補申辦系爭拆照時，無論被告是否核准，原告因系爭建物遭拆除而被侵害之權利或法律上利益，均無從補救或回復甚或生任何影響，亦不因被告核發而受損害或影響。且系爭建物原為許傳枝（即原告之祖父、參加人謝玲慧之曾祖父）於40年間所興建之未經保存登記建物，歷經60年之後，幾已無殘餘價值，若未拆除，如經系爭土地所有人參加人台信公司訴請拆屋還地，系爭建物勢將遭判決拆除，為此，參加人台信公司於100 年間向參加人謝玲慧買受系爭建物時，參加人謝玲慧並依買賣契約自行拆除系爭建物以代點交。參加人謝玲慧拆除系爭建物後，原告以未經全體共有人同意而侵害其所有權為由，向臺灣新北地方法院檢察署提起毀損等刑事告訴，經提起公訴後，於相關刑案審理過程中，原告偕同其餘許傳枝之繼承人與參加人謝玲慧達成和解，約定由參加人謝玲慧分別給付其餘繼承人各100萬元，原告亦因此取得100萬元之款項，並承諾就系爭建物所涉權利對參加人謝玲慧拋棄一切請求，日後不得再為爭執或主張。準此，原告因系爭建物遭拆除所生之損害，業已獲得完全之填補，實已無任何值得保障之權益存在。依司法院釋字第524 號解釋及最高行政法院59年判字第211 號判例意旨，原告提起本件撤銷訴訟，自屬欠缺權利保護必要等語。
㈡參加人台信公司陳稱：依建築法第25條第1 項、第26條、
第28條第1 款、第30條及第31條規定，申請建照時只需提出規定所列之文件，而無需提出原地上物之拆除執照，是拆照之申請與建照同，僅係主管機關之行政管理措施，本得個別進行分別申請，彼此間並無先後或同時申請之必然關係，原地上物所有權人（或共有人）並非建築法規定核發建造執照時所欲保障之對象。依內政部104 年9月4日內授營建管字第1040432699號函釋（下稱內政部104年9月4日函釋），在同一土地上申請拆照及建照係屬二事，建照之核准與否拆照之有無並無關連。原告並非被告核發系爭建照之處分之相對人，其權利或法律上利益自無因此受有任何損害之可能；再以規範保護理論檢視，建築法及其相關法規並未規定申請建照時應得原土地地上物所人同意之規定或原有地上物應拆除後方得申請，更未規定應經已經滅失之未辦保存登記建物之全體共有人同意方得申請建造執照，況建照之核發對於已經滅失之未辦保存登記建物之共有人不生任何影響，故原告並未因核發系爭建照處分而受有權利或法律上利益之損害，自無實施訴訟權能（即當事人不適格）。縱被告否准系爭建照之申請，亦無法使已拆除之系爭合法房屋回復原狀，且原告因系爭建物遭拆除而得對拆除行為人主張之法律上權利，亦不因被告核發系爭建照而受損害或影響。依司法院釋字第524 號解釋及最高行政法院59年判字第211 號判例意旨，原告提起本件撤銷訴訟，縱非無訴訟權能，亦屬欠缺權利保護必要等語。㈢參加人黃麗霞除援引被告及參加人謝玲慧之陳述外，另陳
稱：其所有16號建物雖與參加人謝玲慧就系爭建物併同申請系爭拆照獲准在案，惟仍係不同之建物，原告不得併就系爭拆照關於16號建物部分併請撤銷等語。
六、上開事實概要欄所述之事實，有被告101 年8月6日北工使字第1012025260號函（下稱被告101 年8月6日函）、104年5月22日新北工建字第1040886436號函、謝玲慧切結書、謝玲慧拆除同意書、原告與參加人謝玲慧及其他繼承人和解書、系爭拆照存根影像、系爭建照資料、系爭拆照資料、訴願決定等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：原告不服系爭拆照及建照，提起訴願後分別遭訴願機關駁回及不受理，於法是否有據；又原告就系爭拆照部分提起本件訴訟，是否具當事人適格。
七、系爭建照部分：㈠按當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則，其當
事人為不適格。亦即，所謂當事人適格，係指於具體訴訟中具備為正當當事人之資格而得適法受本案判決者而言。「……欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」此有最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議（下稱聯席會議）決議可資參照。次按「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」為訴願法第18條所規定，此之所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內（最高行政法院75年判字第263 號判例意旨參照）。易言之，此之利害關係，乃指法律上之利害關係，應就「法律保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷。亦即如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，因無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟（司法院釋字第469 號解釋理由意旨參照）。非處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，即可認為具有訴願權能，而得透過訴願請求救濟；反之，若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益受損害，則不許提起訴願。繼按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第107 條第3 項有明文規定。是以，提起行政訴訟之當事人不適格，為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回之。
㈡原告雖以：依內政部78年4 月25日函釋，可證明補拆照與
建照之相關性，本件系爭拆照既應予撤銷，則系爭土地上之系爭建照亦失所附麗，自應併予撤銷等情為主張。經查，系爭建照之起造人為參加人台信公司，原告並非起造人、土地所有權人，則本件原告並非被告核發系爭建照處分之相對人，其主張系爭建物之共有權利或法律上利益是否因此受有任何損害之可能，則應由規範保護理論檢視原告是否為核發系爭建照處分之權利或法律上利益受損害之第三人。惟依建築法第25條第1項、第26條、第28條第1款、第30條、第31條及其他相關法規，申請建照時只需提出規定所列之文件，並未規定申請建造執照時應得原土地地上物所有人同意之規定或原有地上物應拆除後，或應經已滅失之未辦保存登記建物之全體共有人同意方得申請，更無需提出原地上物之拆照，是拆照之申請與建照同，均係主管機關之行政管理措施，本得個別進行分別申請，彼此間並無先後或同時申請之必然關係；況建照之核發對於已經滅失之未辦保存登記建物之共有人即原地上物所有權人（或共有人），其並非建築法規定核發建照時所欲保障之對象，系爭建照之核准與拆照之有無並無關連。故本件原告因核發系爭建照處分，容或有經濟上或其他事實上之利害關係，然難謂其有權利或法律上利益受損害之情形，而得認係法律上之利害關係人，其對系爭建照之核發提起訴願，自屬當事人不適格，訴願機關就此部分請求作成不受理之決定，洵屬合法。原告復就此部分提起本件撤銷訴訟，亦屬無訴訟權能，本院自應以判決駁回。
八、系爭拆照部分：㈠按建築法第25條第1 項前段規定：「建築物非經申請直轄
市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」第26條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）（局）主管建築機關依本法規定核發之執照，僅為對申請建造、使用或拆除之許可。（第2項）建築物起造人、或設計人、或監造人、或承造人，如有侵害他人財產，或肇致危險或傷害他人時，應視其情形，分別依法負其責任。」第79條規定：「申請拆除執照應備具申請書，並檢附建築物之權利證明文件或其他合法證明。」第86條第3 款規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：……三、擅自拆除者，處1 萬元以下罰鍰，並勒令停止拆除補辦手續。」㈡次按內政部90年9月4日函釋：「……有關貴局受理拆除執
照（或建造執照併案拆除地上建物）申請案建請『原有建築物如仍有產權登記，則需檢附建築改良物登記簿謄本所載所有權人之拆除同意書以免糾紛，……如原有建物無產權登記，則拆除平面圖由申請人或建築師自行繪製及計算面積並負責，另由申請人檢附拆除切結書負持有產權責任……。」內政部99年8 月26日函釋：「『一、按建築法……是以建築物未經申請核准給照許可，擅自拆除者，縱令處以罰鍰，拆除完竣，依法應補辦手續。」為本部74年1月15日台內營字第284802號函（註）明釋在案。……是主管建築機關依本法第86條及本部上開函示規定課處罰鍰並勒令補辦拆除執照手續．自應以行為人為之。」內政部10
1 年11月16日函釋：「……三、又同案另詢：『……建築物或雜項工作物因未辦理保存登記故不知其所有權人為何，先行拆除補辦拆除執照時，該建築物之產權應如何認定……』乙節，查申請拆除執照應檢附建築物之權利證明文件或其他合法證明本法第79條已為明定。惟未辦理產權登記之建築物，其合法證明文件之檢附方式，請貴局就個案事實認定或依行政程序法第159 條（第2項第2款）規定訂定行政規則憑處。」上開函釋，係內政部基於建築法中央主管機關之地位，為協助下級機關就建築法第79條規定之解釋、認定事實所訂頒之解釋性規定，為核發拆照之審查所必要，且未逾越建築法第79條規定之範疇，是被告進行系爭拆照審查事項，自得予以援用。
㈢緣參加人黃麗霞、謝玲慧分別檢具16號建物、系爭建物之
合法房屋證明等文件，向被告補辦拆照，經被告審查後於104年2月13日核發系爭拆照在案。雖參加人黃麗霞以：其所有16號建物雖與系爭建物併同申請補發系爭拆照獲准在案，惟仍係不同之建物，原告不得併就系爭拆照關於16號建物部分併請撤銷等情為主張，惟系爭拆照既涉及系爭建物，自難謂與原告就系爭建物之權益無關，是原告請求撤銷系爭拆照部分，自難謂當事人不適格，合先敘明。
㈣經查系爭建物，前經原告向被告申請合法房屋證明，經被
告認定為合法房屋在案，此有被告101 年8月6日函附卷可稽（原處分卷二第9 至11頁），而上開處分迄未見有何遭撤銷及廢止之情事。參諸系爭土地登記謄本及102 年11月13日北府城測指示（定）莊字第730號建築線指示（定）圖所示（原處分卷二第12至16頁），系爭土地上於本件申請補辦拆照時並無建築物，即係於本件申請拆照時，合法房屋已先行拆除（101年4月27日及104年7月25日），係屬補辦拆除手續。是被告依內政部99年8月26日函、101年11月16日函意旨，以補辦拆照檢附權利證明文件部分既因個案事實及上開函釋認定由拆照申請人（即拆除行為人）以切結書之方式辦理，依法核發系爭建照併案核發系爭拆照，揆諸上開規定，即難認有何違誤。
㈤原告雖以：被告於受理補發拆照時即知原告違反民法第82
8條第3項之規定，並以強制手段將祖厝即系爭建物夷為平地，仍由原告出具切結書核發補拆照併建照，完全無視建築法第79條之規定，在行政上有嚴重違失，應依內政部10
1 年10月16日函究明拆除地上物之行為人與地上物、原土地所有權人之關係為何，及地上物拆除後有無產權滅失登記紀錄後再議等情為主張。惟按前揭建築法第79條規定，申請拆照應檢附建築物之權利證明文件或其他合法證明，而本件參加人係檢附被告所核發101年8月16日函，該函之受文者固為原告，然該函究非為產權歸屬之證明，僅係認定原於系爭土地之一層土磚混合造房屋（即系爭建物）為合法房屋。次以，公同共有人間糾紛屬私權爭議，非為本件被告審查是否核發系爭拆照之要件；且建築法第26條亦有如發生侵害他人財產時，應視其情形，分別依法負其責任之相關規定。再者，系爭建物因從未辦理產權登記，且業經拆除完畢，依前揭內政部90年9 月4 日、99年8 月26日、101 年11月16日函釋意旨仍應補行辦理拆照手續，而辦理該手續之人自應以拆除建物之行為人為之，參加人謝玲慧既已切結雇工拆除系爭建物完竣，亦由其負責，而原告亦知悉參加人謝玲慧確為行為人，此有訴願書、相關刑案起訴書及新北市政府警察局新莊分局光華派出所受理刑事案件報案三聯單在卷可查（訴願卷第1 至3 、32至44、
106 至108 頁），即難認被告核發系爭拆照有何未予究明之處。況以，系爭建物既於被告104 年2 月13日核發系爭拆照前即已拆除完竣，則原告所稱之共有權自已喪失；且原告與參加人謝玲慧早於103 年11月間因系爭建物所生之相關私權爭執，以參加人謝玲慧、訴外人謝桂寬給付100萬元後，原告不得再為任何請求而達成和解在案，此有和解書、授權書及支票附卷足憑（本院卷第94至100 頁），且上開事實均為原告所自承（本院卷第83頁），是原告就系爭建物之共有權既已因拆除而喪失，復就拆除之相關損害賠償請求權已與達成和解，則就此以觀，原告對系爭拆照之核發仍執詞爭執，均難以憑採。
九、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。是本件被告核發系爭拆照、建照，認事用法，並無違誤，訴願機關就系爭建照為不受理之決定，就系爭拆照為無理由駁回之決定，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，就系爭建照部分為當事人不適格，就系爭拆照部分為無理由，自應予以駁回。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 李 君 豪法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 4 月 14 日
書記官 吳 芳 靜