臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1734號105年7月7日辯論終結原 告 洪長煌訴訟代理人 薛博允 律師原 告 洪玉琴
洪彥豐被 告 新竹縣竹北市公所代 表 人 何淦銘（市長）訴訟代理人 林仕訪 律師（兼送達代收人）複 代理 人 曾彥峯 律師
參 加 人 陳寶珠上列當事人間耕地三七五減租條例事件，原告不服新竹縣政府中華民國104 年9 月17日府綜法字第1040152045號訴願決定（案號：0000000-0 ），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告民國104 年1 月7 日之申請，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告洪玉琴、洪彥豐、參加人陳寶珠經合法通知，無正
當理由，未於言詞辯論期日到場，核其等均無民事訴訟法第
386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1 項前段之規定，依被告之聲請就原告洪玉琴、洪彥豐部分為一造辯論判決；依原告之聲請就參加人陳寶珠部分為一造辯論判決。
㈡按行政訴訟法第111 條規定：「（第1 項）訴狀送達後，原
告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第
3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」，查原告於起訴時原係聲明：「請求廢棄新竹縣政府案號0000000-0 號訴願決定並撤銷新竹縣竹北市公所中華民國10
4 年5 月15日竹市民字第1043004675號函不准原告收回耕地自耕申請並准許陳明坤續訂耕地租約6 年之行政處分。」（參見本院卷第9 頁），嗣於本院民國105 年2 月2 日行準備程序時，變更聲明為「訴願決定、原處分均撤銷。」。又原告於105 年5 月27日具狀表示追加訴之聲明：「並准原告收回系爭新竹縣竹北市○○段290 、353 地號田地」。復於本院105 年5 月31日行準備程序時，變更、追加聲明為「⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應就原告104 年1 月7 日之申請作成准予原告收回新竹縣竹北市○○段290 、353 地號土地自耕之行政處分。」，本院認聲明變更前後其請求基礎事實不變，且被告亦無異議，而為本案之言詞辯論（參見本院卷第125 頁），爰依前揭規定予以准許。
二、事實概要：緣原告以所有坐落於新竹縣竹北市○○段290 、
353 地號2 筆耕地（下稱系爭耕地），與承租人陳明坤（於
104 年4 月2 日死亡）訂有耕地三七五租約（租約字號：斗崙字第164 號，下稱系爭租約），租期至103 年12月31日租期屆滿。原告於104 年1 月7 日依耕地三七五減租條例第19條第1 項規定，以書面向被告申請確能自任耕作且所有收益不足以維持一家生活，收回系爭耕地自耕。另承租人陳明坤則於104 年1 月14日向被告申請續訂租約登記。案經被告書面審核後，乃以104 年5 月15日竹市民字第1043004675號函（下稱原處分），否准原告收回自耕地申請，准予承租人陳明坤續訂租約登記，租期自104 年1 月1 日至109 年12月31日止計6 年，並陳報新竹縣政府備查。原告不服原處分，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠查耕地三七五減租條例第16條規定承租人應自任耕作，否則
原訂租約無效。原訂租約無待於另為終止表示，當然向後失其效力，租賃關係當然歸於消滅（最高法院43年台上第868號判例參照）。原告於104 年9 月12日在現場攝影廢耕之現況，並於同年10月1 日拜託中國商業銀行退休胡經理到場查核實情，承租人陳明坤因糖尿病於91年底截肢，不良於行，嗣於104 年4 月死亡，請求調取陳明坤之醫療就診病歷資料，並請履勘現場，即可明白陳明坤無工作能力，早已廢耕；又自耕能力證明書為申請續約之必備要件。本件承租人陳明坤無自耕能力而以虛偽之證明書提出申請續約6 年，依法不應准許。被告竟以其102 年度家庭收支之比較而准許續約，殊有未合。況違背耕地三七五減租條例第16條之規定，非因租約所生私權爭執，乃行政行為之錯誤。被告主張依同條例第26條調處，顯有誤會。
㈡原告洪彥豐生活困頓，只能打零工，之前當司機也是臨時的
，其配偶為大陸人士無法工作，又必須扶養2 位就學中子女，確實需要系爭耕地耕作。原告認為被告提出之原告102 年全年收支明細表有問題，原告洪彥豐無職業（僅在打零工），尚要扶養妻兒；原告洪長煌自公務機關退休多年，200 多萬元係其與其他繼承人繼承母親之財產，出租予他人之稅額由其擔任納稅義務人，事實上非其收入。且依被告主張102年度綜合所得稅各類所得清單，陳明坤之繼承人即參加人陳寶珠全戶所得為負數，可能有誤，否則其如何度日，系爭耕地約200 坪左右，收入甚少，陳寶珠不可能靠此生活。系爭耕地已呈現荒廢狀態、雜草叢生，浪費國家社會資源等語。並聲明請求判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應就原告104 年1 月7 日之申請作成准予原告收回系爭耕地自耕之行政處分。
四、被告抗辯略以：㈠按「人民因耕地租佃關係所發生之爭執，依耕地三七五減租
條例第二十六條第一項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，不得依行政爭訟方法以求救濟」最高行政法院著有57年判字第260 號判例可參；原告主張承租人陳明坤有不能自任耕作之情形，依耕地三七五減租條例第16條規定，該租約應屬無效，而陳明坤於103 年12月31日租期屆滿後之104 年1 月14日，向被告申請續訂租約，可見本件租約有無因陳明坤違反同條例第16條規定而屬無效之情形，屬出租人與承租人因耕地租約所生私權爭執，揆之前開判例意旨，原告應循同條例第26條第
1 項規定之救濟途徑，所為本件請求，於法未合。㈡原告前向被告申請收回系爭耕地，係以具有自任耕作之能力
，且所有收益不足以維持一家生活，業已符合耕地三七五減租條例第19條第1 項規定云云為論據。惟查：
⒈按依耕地三七五減租條例第19條第1 項規定，又「查耕地
三七五減租條例第十九條第一項第二款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前一年出租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得總額（不扣除免稅額及寬減額）足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內直系血親全年生活費支出者而言」「耕地三七五減租條例第19條第1 項第3 款規定，耕地租約期滿時，有出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，出租人不得收回自耕。是以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件。又所謂家，依民法第1122條規定，指以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，故此款要件之是否該當，自應以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍」有最高行政法院88年度判字第3351號、100 年度判字第916 號判決可資參照。
⒉原告與系爭租約之承租人陳明坤，係分別於104 年1 月7
日及同年1 月14日，各自申請收回自耕及續訂組約，有彼等分別出具之「私有耕地租約期滿收回耕地申請書」、「私有耕地租約期滿續訂租約申請書」在卷可憑。被告依原告提出之戶籍謄本、102 年全年生活費用明細表、102 年度綜合所得稅各類所得資料清單審查後，原告102 年全年收支明細為正數，非有「所有收益不足以維持一家生活」之情形；衡以陳明坤亦提出戶籍謄本、102 年全年生活費用明細表及102 年度綜合所得稅各類所得資料清單，經被告審查後，陳明坤102 年全年收支明細為負數，倘原告得將系爭耕地收回耕作，陳明坤將失其家庭生活之依據等情，益見原告申請收回耕地云云，違反同條例第19條第1 項第2 、3 款規定，被告乃於原處分併為敘明，但不影響原處分駁回原告申請之效力；因陳明坤申請續訂租約時，被告即以陳明坤及與其同一戶籍之直系血親，即陳明坤之子女所提財政部北區國稅局102 年度綜合所得稅各類所得資料清單，資為認定彼等102 年全年收支明細係屬負數之依據，嗣陳明坤於同年4 月2 日死亡，惟此亦不影響被告上開認定；又系爭租約之承租人陳明坤死亡，由參加人陳寶珠單獨繼承，並提出繼承系統表、除戶謄本、戶籍謄本、印鑑證明、繼承人現耕切結書、現耕繼承人切結書等文件，揆諸臺灣省耕地租約登記辦法第4 條第1 項第3 款、第
5 條第1 項第2 款及第2 項之規定，參加人自得單獨辦理繼承系爭租約，於法尚無違誤等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、參加人陳寶珠未提出書狀，亦未出庭陳述意見。
六、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有私有耕地租約期滿續訂租約申請書、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、原處分、陳明坤除戶戶籍謄本及該戶現戶全戶戶籍謄本、訴願決定附卷可參（參見原處分卷第19～21頁、第28～32頁、第36頁、第58頁、本院卷第19～22頁），自堪信為真正。
七、本院之判斷：㈠按「（第1 項）本條例施行後，耕地租約應一律以書面為之
；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同承租人申請登記。（第2 項）前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定之。」「（第1 項）承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。（第2 項）承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收回自行耕種或另行出租。（第3 項）承租人因服兵役致耕作勞力減少而將承租耕地全部或一部託人代耕者，不視為轉租。」「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第6 條、第16條、第19條第1 項、第20條定有明文。次按「本辦法依耕地三七五減租條例（以下簡稱本條例）第六條第二項規定訂定之。」「（第1 項）申請耕地租約訂立或換訂登記者，應填具申請書，並檢具下列證明文件：租約正本二份、副本一份。承租人自任耕作切結書一份。土地登記簿謄本一份。出租人及承租人之戶口名簿或國民身分證影本一份。土地使用分區證明書一份。（第2項）前項第五款所附之土地使用分區證明書，應以證明符合農業發展條例第三條第十一款規定之耕地為限。（第3 項）承租一宗耕地之一部者，並應提出地籍圖謄本及承租位置圖一式三份。」「（第1 項）耕地租約有下列情形之一者，應申請租約變更登記：出租人將耕地之一部或全部轉讓或出典與第三人者。出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地者。承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權者。出租人收回耕地之一部者。承租人承買或承典耕地之一部者。承租人分戶分耕耕地者。耕地經分割、合併或其他標示變更者。耕地之一部滅失者。耕地之一部經依法編定或變更為非耕地使用者。耕地之一部經政府機關徵收者。承租人放棄其耕作權之一部者。其他租約內容變更之情形。（第2 項）耕地租約如經鄉（鎮、市、區）公所查明有前項各款情形之一，出租人、承租人未於六個月內申請租約變更登記者，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人、承租人於接到通知之日起二十日內申請租約變更登記，屆期未申請者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記，並通知出租人及承租人。」「（第1 項）申請租約變更登記者，應填具申請書，提出原租約外，並依下列規定檢具證明文件：依前條第一項第一款、第二款、第五款、第七款、第八款或第十款申請者，應檢具土地登記簿謄本一份。依前條第一項第三款申請者，應由現耕繼承人檢具現耕切結書、繼承系統表、非現耕繼承人繼承權拋棄證明文件、承租人死亡時之戶籍謄本及繼承人戶籍謄本各一份。依前條第一項第四款或第九款申請者，應檢具主管機關核發之證明文件一份。依前條第一項第六款申請者，應檢具分戶分耕契約書、分耕位置圖、土地登記簿謄本、地籍圖謄本、承租人戶口名簿及自任耕作切結書各一份。依前條第一項第十一款申請者，應檢具承租人部分耕作權放棄書一份、地籍圖謄本及租佃位置圖各三份。依前條第一項第十二款申請者，應檢具有關證明文件一份。（第2 項）前項第二款規定之繼承權拋棄證明文件，於現耕繼承人與非現耕繼承人共同繼承，而該非現耕繼承人未拋棄繼承權，且未能按應繼分將耕地承租權分歸現耕繼承人繼承時，得由現耕繼承人檢具非現耕繼承人出具之同意書辦理；非現耕繼承人未能出具同意書時，得由現耕繼承人出具切結書，具結如其他繼承人將來對該承租權之繼承有所爭議時，願負法律責任後辦理。」「耕地租約租期屆滿，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租，並有繼續耕作之事實者，應申請租約續訂登記。」臺灣省耕地租約登記辦法第1 條、第3 條、第4 條、第5 條、第7 條亦定有明文。
㈡本件系爭耕地之系爭租約租期至103 年12月31日屆滿，出租
人即原告於104 年1 月7 日依耕地三七五減租條例第19條第
1 項規定，向被告申請其確能自任耕作且所有收益不足以維持一家生活，收回系爭耕地自耕；另承租人陳明坤則於104年1 月14日向被告申請續訂租約登記。茲經被告審核後，以原處分否准原告收回系爭耕地自耕之申請，准予承租人陳明坤續訂租約申請，租期自104 年1 月1 日至109 年12月31日止計6 年等情，為兩造所不爭，復有前揭所載證據在卷可按，堪信為真正。惟查被告於104 年5 月15日為本件原處分之前，承租人陳明坤已於104 年4 月2 日死亡，此為兩造所不爭，復有除戶戶籍謄本在卷可按（參見原處分卷第58頁），堪信為真正。是依此可知被告於作成本件原處分時，承租人陳明坤業已死亡，則因陳明坤因已死亡而喪失行政程序當事人能力；復以本件系爭耕地承租權其性質上具財產權之性質，並非涉及其一身專屬權利義務者觀之，自應適用權利概括繼受而準用民事訴訟法有關承受訴訟之法理予以處理。是被告於此情形下，即應查明系爭租約承租人陳明坤之繼承人為何人，並命其等承受該行政程序始屬合法。然被告因於原處分時，並未依職權查知承租人陳明坤已死亡，猶以陳明坤為該行政程序之申請人，而對已死亡之人作成原處分，在程序上即有違誤。復依民法第1147條、第1148條第1 項等繼承相關規定以觀，繼承，因被繼承人死亡而開始；除民法另有規定暨有繼承人拋棄繼承權或喪失繼承權之情形下，原則上應由被繼承人之全體繼承人承受被繼承人財產上之一切權利。而關於耕地租約之承租權，依耕地三七五減租條例、臺灣省耕地租約登記辦法等規定以觀，其要件乃須承租人自任耕作，且有繼續耕作之事實，是得為繼承承租權之權利者乃以現耕繼承人為要件。則本件既係承租人陳明坤於租約期滿後，申請續訂租約，而在被告尚未為准駁續租處分前死亡，被告在行政程序中即應先查明陳明坤之繼承人究為何人，並請其繼承人承受該申請程序；苟有承受該申請程序之人，因係承受系爭租約之承租權，復應查明何人為現耕繼承人暨有無自任耕作及繼續耕作之事實，亦即就承租人之繼承人即現耕繼承人是否符合續訂租約之要件予以審查；且本件承租人申請續訂租約之同時，據出租人即原告申請收回系爭耕地自耕，是亦應查明現耕繼承人之收支情形為何，是否出租人收回系爭耕地，將致其失家庭生活依據？以上各項均為被告能否准許承租人之繼承人（現耕繼承人）續訂租約及出租人申請系爭耕地收回自耕之處分依據，自須被告查明審究後，始能作成准駁處分。茲據卷內戶籍資料可知，本件承租人陳明坤死亡後，其繼承人除參加人陳寶珠外，尚有陳金福、陳金寶等人（參見原處分卷第58頁背面），然依原處分之內容可知，被告於作成該處分當時，並不知悉承租人陳明坤已死亡，是並未請該承租人陳明坤之繼承人承受該行政程序；復對於陳明坤死亡後，其現耕繼承人為何人？有無自任耕作及繼續耕作之事實暨其家庭收支情形等項，均未予以查明。是被告於本件原處分時，僅以承租人陳明坤所提出之私有耕地租約期滿續訂租約申請書暨相關資料、出租人即原告所提出之私有耕地租約期滿收回耕地申請書及出租人即原告之「102 年全年收支明細表」總計為正數、承租人陳明坤之「102 年全年收支明細表」總計為負數，即依耕地三七五減租條例第19條第2 、3 款、同法第5 條、20條及臺灣省耕地租約登記辦法等規定，准由當時已死亡之承租人陳明坤續訂租約，並認原告其所有收益足以維持一家生活，否准原告所請，其所為處分，於程序上即有瑕疵，復失其所據，核有違誤。
㈢又查，本件原處分包括准許承租人陳明坤續租及否准原告收
回系爭耕地自耕之行政處分，茲因系爭租約既已屆期，則准否承租人續租及准否出租人收回自耕，此為一體兩面，二者息息相關。而原告於系爭租約屆期時，在承租人陳明坤申請續訂租約之同時，亦向被告申請收回系爭耕地，然該承租權究竟有無續訂租約之權利、現耕繼承人有無自任耕作及繼續耕作之事實、現耕繼承人於出租人收回系爭耕地，是否會使其失其家庭生活依據等項，均屬應經被告調查、審酌之要件。然前開各項情形，並未經被告予以查明、審究，則被告所為原處分遽准由已死亡之承租人陳明坤續訂租約，即有違誤；而此准否續訂租約處分，亦同時影響原告是否可收回系爭耕地自耕，是原處分據此否准原告收回系爭耕地自耕亦嫌速斷。故關於被告應否准許承租人陳明坤之現耕繼承人為續租之申請，既攸關原告前揭申請系爭耕地收回自耕之准駁結果，故應由被告再就前情詳為調查後併同處理。
㈣至被告提出有關參加人即現耕繼承人陳寶珠之耕地三七五租
約變更登記申請書等相關資料（參見原處分卷第56～59頁），核係被告於原處分准許當時已死亡之承租人陳明坤續訂租約、不准原告收回自耕後所為之另一處分，與本件原處分准予續訂租約及不准收回自耕處分之適法與否乙節無涉，自無從援引為本件原處分是否適法之證據，併此敘明。
㈤綜上所述，被告所為本件原處分，關於准許承租人陳明坤續
租部分，有前揭程序上之瑕疵及違誤，影響該行政處分之實體內容，乃有違誤；至關於否准原告本件申請系爭耕地收回自耕部分，亦因前揭准許續租處分有瑕疵，會連動影響本件申請案之結果，是被告就此部分之結論，亦有違誤，自應依本院前揭意旨，另為適法之處理。
㈥從而，原處分有前揭違誤，難認合法，應予撤銷；訴願決定
予以維持，即有未合，原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，自應由本院將原處分均撤銷，並由被告另為適法之處分。至原告訴請被告准其收回系爭耕地自耕部分，因本件尚有待被告依法再為調查、審認，爰依行政訴訟法第200 條第4 款規定，命被告依本判決之法律見解作成決定。是原告此部分之請求，本院尚無從逕予准許，此部分原告所訴為無理由，應予駁回。
㈦本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，經本院斟酌後，核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200 條第4 款、第104 條、第218 條、民事訴訟法第79條、第385 條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 28 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 高愈杰法 官 陳秀媖
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 28 日
書記官 黃玉鈴