臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1751號106年4月6日辯論終結原 告 鄭添福
鄭東榮鄭宏淇共 同訴訟代理人 陳在源 律師
張梅音 律師被 告 新北市坪林區公所代 表 人 呂學記（區長）訴訟代理人 劉昌崙 律師複代理人 劉文瑞 律師
參 加 人 陳文鏘
陳文鈐共 同訴訟代理人 周逸濱 律師
蘇忠聖 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服新北市政府中華民國104年9月18日新北府訴決字第1041328503號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分（即被告104年7月30日新北坪民字第1042169155號函）及其訴願決定均撤銷。
被告對於原告就新北市○○區○○○段魚堀小段425之2地號耕地（租約字號：北坪林大字第13號）繼續承租之申請事件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。原告原聲明請求訴願決定及原處分（被告104年6月10日新北坪民字第1042167044號函、104年7月30日新北坪民字第1042169155號函及104年7月30日新北坪民字第1042169156號函）均撤銷，嗣於本院105年10月25日準備程序中，原告撤回請求撤銷被告104年6月10日新北坪民字第1042167044號函之聲明。此外，原告並增加第2項聲明為「被告對於原告就新北市○○區○○○段魚堀小段425之2地號耕地（租約字號：北坪林大字第13號）繼續承租之申請事件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。」原告上開訴之追加，被告雖表示不為同意，惟查，其訴之追加與原訴請求之基礎事實相同，揆諸前揭規定，於法並無不合，自應准許，合先敘明。
二、事實概要：緣原告為坐落新北市○○區○○○段魚堀小段425-2地號耕地（下稱系爭耕地）之承租人（其中原告鄭宏淇為已故承租人鄭國明之繼承人），與參加人陳文鈐訂有「北坪林大字第13號」耕地三七五租約（下稱系爭租約）。系爭租約於民國103年12月31日租約期滿，承租人（即原告）於104年1月9日向被告申請續訂租約；出租人（即陳文鈐）為擴大家庭農場經營規模，依耕地三七五減租條例第19條（下稱減租條例）第2項、第3項規定，於104年1月23日向被告申請收回自耕。案經被告審核，出租人合於減租條例第19條第2項規定，並報請新北市政府以104年6月8日新北府地籍字第1041041928號函備查後，以104年6月10日新北坪民字第1042167044號函（下稱104年6月10日函）復出租人及承租人略以：「請出租人於20日內補償承租人，並將補償承租人證明文件檢送至本所據以辦理終止租約（補償項目：1.承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。2.尚未收穫農作物之價額。）。如出租人未於期限內依法補償承租人，准由承租人續訂租約。」被告嗣查明出租人陳文鈐依法補償完竣，爰以104年7月30日新北坪民字第1042169155號函復出租人及承租人，准由出租人收回自耕（即本件原處分），及以同年月日新北坪民字第1042169156號函復出租人及承租人，辦理租約註銷登記，嗣系爭耕地經出租人即原所有權人陳文鈐於104年8月25日售予參加人陳文鏘，並於104年9月4日完成登記。原告對被告104年6月10日函及104年7月30日前開2函不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。並經本院裁定陳文鏘、陳文鈐參加訴訟。
三、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分（被告104年7月30日新北坪民字第1042
169155號函及104年7月30日新北坪民字第1042169156號函）均撤銷。
⒉被告對於原告就新北市○○區○○○段魚堀小段425之2
地號耕地（租約字號：北坪林大字第13號）繼續承租之申請事件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、原告主張：㈠原告就原請求撤銷之被告104年6月10日函，已讓步不再請求撤銷，並修正訴之聲明第1項：
⒈系爭租約續訂前之原承租人為鄭添福、鄭東榮、鄭國明3
人，申請續訂租約後，鄭國明逝世，因法定繼承人高達9人，為避免權利分散影響耕作效益，繼承人間協議由原告鄭宏淇繼承系爭租約之權利義務，有協議書、繼承系統表、戶籍謄本可稽，故原屬鄭國明部分列鄭宏淇為原告。
⒉依減租條例第15條規定，系爭租約本應續訂，陳文鈐欲出
賣系爭耕地時應通知承租人即原告竟未通知，其買賣契約及移轉不得對抗原告，被告自不得以耕地所有權已移轉為由，就系爭租約拒絕作成續訂處分。
⒊被告104年7月30日新北坪民字第1042169156號函原告表示
准陳文鈐收回耕地自耕，辦理租約註銷登記，並請該管之新店地政事務所塗銷系爭租約之註記。惟系爭租約仍合法存在，若土地上三七五租約之註記竟予塗銷，第三人無從得知系爭租約之存在，若予買受並辦理移轉，將影響原告依減租條例第15條享有之優先購買權之行使，當然影響原告之權利，是仍有撤銷必要。
㈡出租人陳文鈐並未經營農場，自無適用減租條例第19條第2
項規定收回自耕之餘地，被告未經查證，遽准出租人補償後收回耕地，自屬違誤：
⒈減租條例第19條第2項規定所謂之「擴大」，顯然以出租
人原已經營家庭農場為前提，蓋原本已有農場，始有擴大經營規模可言。實務上就所謂自任耕作，固採較寬標準，認為包括親自耕作、以農業科技或企業經營方式，及委託代耕等方式為之，惟仍須符合該等範圍，始能認有耕作之事實。若既未親自耕作、亦未以企業經營方式為之，且未委託第三人代耕，當然不能認為有耕作之事實。
⒉陳文鈐主張有意擴大經營之新北市○○區○○○段魚堀
小段446之11地號之土地（下稱446之11地號土地），所有權分屬高達43名之共有人（部分共有人係公同共有一部分持分），而陳文鈐應有部分僅1/45，實際上其從未親自或委託他人在此耕作，現有之耕作者亦無人係經陳文鈐同意始在此耕作（因除陳文鈐外，另有42名共有人）。故陳文鈐既無自己經營農場之實，亦無委託他人經營農場之實，即無所謂「擴大」農場經營之可能，不符合減租條例第19條第2項規定之要件。
⒊實則446-11地號土地，係由第三人王世毓、王文龍、王楝
燈、鄭德意（及其妻李美霞）分區種植茶葉，陳文鈐從未在該農地耕作，亦為四鄰所周知，並有王世毓、王文龍、王楝燈於自己耕作區塊簽名之空照圖，及鄭德意、李美霞夫妻手寫446-11地號土地實際耕作人名單可稽。
㈢出租人陳文鈐收回系爭耕地，唯一目的係立即出售，並無自任耕作之打算：
⒈被告於104年7月30日做成原處分准收回系爭耕地，陳文鈐
隨即在104年8月25日簽訂買賣契約將之出售，並於104年9月4日辦妥登記，將系爭耕地所有權移轉登記予參加人陳文鏘。
⒉土地買賣金額通常甚高，衡諸常情，不可能一夕之間突然
發生，買賣雙方必經多方考量、查訪確認附近行情、準備資金、議妥各項買賣條件後方簽約。陳文鈐於104年8月25日簽訂買賣契約出售系爭耕地，至少在104年上半年即已有此規劃，並尋找買主、洽談價格、過戶等各項條件，足見陳文鈐在104年7月30日被告做成原處分以前，即打算收回系爭耕地後立即出售，根本沒有「自任耕作」的打算，完全不符合減租條例第19條第2項規定之要件。
㈣出租人之自任耕作切結書不能使被告免於調查之義務，蓋切
結書僅係便宜行事，是否符合事實，本得循行政爭訟程序請求救濟，變更其認定結果：
⒈內政部「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」
（下稱工作手冊）以及內政部90年5月9日台內地字第0000000號函（下稱90年5月9日函）釋，僅為內部行政規則及上級機關意見，不能使被告免於審查事實之義務，更不能拘束法院。司法實務上，針對出租人或承租人出具之「自任耕作切結書」，一遇是否符合事實之爭議時，法院均一一調查證據，以認定是否「自任耕作」，而非以切結書為認定事實之依據（除非當事人不爭執）。
⒉學者如陳敏著行政法總論98年9月6版第521頁及林依仁著
切結書之法律性質與效果（法學叢刊第232期2013年10月）亦均認為行政機關就切結書之真偽仍有調查義務，自應本於專業判斷，運用各種證據調查方法，依論理及經驗法則綜合判斷；行政法院判決亦多次指出「自任耕作切結書」不能替代主管機關之審查義務（臺中高等行政法院104年度訴字第319號、高雄高等行政法院99年度訴字第205號判決參照）。
⒊被告引用內政部90年5月9日函之部分文字，顯係斷章取義
，此觀該函結論載明：「減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年臺上字第582號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定」、「相關權利義務人如對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果有異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政爭訟程序請求救濟」等語自明。況若准出租人可任意以一紙不符事實之切結書，即可冒充「耕作事實」，等同就地廢止減租條例第19條第2項所規定收回自耕之要件，內政部90年5月9日函釋顯然違反法律規定之規範目的，而屬違法。
㈤原處分係根據陳文鈐之不實陳述作成，應予撤銷：
⒈依陳文鈐填交被告之「私有耕地租約期滿收回耕地申請書
」記載可知，陳文鈐係以「擴大家庭農場經營規模」為由，申請系爭耕地「收回自耕」，被告所准者，亦係以「擴大家庭農場經營規模」為由，准其「收回自耕」而作成註銷系爭租約之原處分。然該申請書所載內容顯然不實已如前述，原處分當然應予撤銷。
⒉陳文鈐係執業醫師，另一參加人陳文鏘亦另有專業工作，
2人均無務農經驗，不論收回系爭耕地或買賣系爭耕地，實際目的不過處分財產，與自任耕作毫無關聯，實可斷言。參加人在準備程序主張係因委託處理訴訟而移轉系爭耕地產權乙節，絕非實在，蓋委託處理訴訟，僅需一紙委託書即可解決，根本不需移轉產權，否則徒增各項代書費用、地政規費、以及日後爭議空間，毫無益處，且參加人提出之買賣契約，並未見委託處理訴訟之記載。
㈥於原告有所爭執之情形下，應由被告就鄭家和有其所指金額
之收入部分，負其舉證責任：原處分將原告戶內原無收入（故無綜合所得稅申報）之鄭家和，逕按最低收入標準計算收入，亦僅係依工作手冊所為認定，完全不符事實，該認定亦無拘束法院之效力。
㈦陳文鈐之補償不符規定，被告在所謂補償要件顯不符合之狀況下，遽准註銷租約，自非合法：
⒈系爭耕地所有權人陳文鈐主張已依減租條例第17條第2項
規定，按尚未收穫作物之價額補償原告鄭添福、鄭東榮、鄭宏淇之被繼承人鄭國明云云。但查，縱認本件出租人有擴大經營農場收回耕地之事實（原告否認），依減租條例第17條第2項規定，出租人所應補償者，亦應包括2項：⑴承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限；⑵尚未收穫農作物之價額。然陳文鈐告知之補償，僅2項中之1項，已不符上開法律規定。且其估算之標準並未敘明，完全無從判斷提出之金額是否符合「尚未收穫作物之價額」，原告從未同意其補償金額。
⒉更有甚者，系爭耕地面積共6714平方公尺，但陳文鈐估算
應補償之作物，竟僅其中2844.42平方公尺之茶樹，不及耕地面積之一半，此係形式觀之即可發現之錯誤。實則至少300坪之牧草（種植牧草養鹿）、同區約100坪之茶園及100坪之菜園價值未經估算。
⒊又兩造之前手在86、87年前後，曾有收回耕地爭議，經臺
灣臺北地方法院（下稱臺北地院）以87年度簡上字第487號判決駁回出租人之訴確定，當時判決已記載現場履勘結果，系爭耕地上有菜園、牧草等，可見原告及其前手在系爭耕地上種菜、種牧草已逾20年。被告辯稱其作成原處分時，系爭耕地上無菜園、牧草，參加人亦不需補償云云，並非事實。
⒋另從鑑估過程觀之，陳文鈐委託第三人鑑定農作價值時，
根本未曾通知原告到場指界。參加人提出證3之不動產估價報告書第8頁所載「領勘人：廖明耆先生」，即是證2不動產買賣契約書第5頁賣方陳文鈐之代理人（見該頁賣方陳文鈐右方記載「廖明耆代」並蓋有廖明耆印章）。足見該鑑定報告係憑陳文鈐一方之指界，而無承租人之參與，故所鑑估之作物面積，尚不及系爭耕地面積之一半，所為鑑估，自屬嚴重偏低而不符事實。
㈧參加人謂系爭耕地上有道路、房屋，未供農用，參加人得依減租條例第16條第1項規定收回云云，殊嫌無稽：
⒈本件爭議，係原處分認定出租人因「擴大家庭農場經營」
而收回系爭耕地「自耕」乙節，是否合法，與減租條例第16條第1項規定系爭農地是否供農用乙節，全然無關。⒉況參加人所指房屋（實係農舍）、道路，係供製茶、運送
茶青、茶葉使用，乃茶農製作茶葉時絕不可少者，早已存在並使用數十年之久，而製作茶葉時，需加熱烘焙等程序，乃眾所周知之常識，參加人所指瓦斯，係製茶所需，並無違法。
⒊80幾年間，陳文鈐之前手即其祖父陳金仁，曾以上開農舍
、道路為由，主張承租人將系爭耕地供農業以外用途使用，為此終止租約，訴請拆除農舍並交還耕地。經臺北地院以87年度簡上字第487號判決確定，認定農舍合法，出租人不得收回系爭耕地。自該判決確定至今，判決所指農舍僅曾因漏雨而修葺屋頂、牆壁施作防水措施等，未曾擴建，自無違反減租條例可言。
㈨聲請傳訊證人：關於陳文鈐並未經營或委託他人於446-11地
號土地上經營農場，敬請傳訊實際在該土地上耕作之證人王世毓（址設：新北市坪林區大林里3鄰17號）、王文龍（址設：新北市坪林區大林里6鄰47號）、王楝燈（址設：新北市坪林區大林里7鄰33-10號）。以證陳文鈐實際上既無自己經營農場之實，亦無委託他人經營農場之實，無所謂「擴大」農場經營之可能，原處分不符合減租條例第19條第2項規定之要件。原處分及訴願決定既依上述錯誤事實作成，即屬違法而無維持餘地，因已侵害原告等續租之權利，應予撤銷等語。
五、被告主張：㈠程序部分：
⒈被告104年7月30日新北坪民字第1042169156號函係被告於
作成准予收回自耕處分後，依規定辦畢終止登記並通知地政機關協助塗銷三七五租約註記；兩者僅係將被告受理原告申請續訂租約、陳文鈐申請收回耕地乙案之處理經過，以函文通知原告知悉，並未對原告有關續訂租約之申請有所准駁（且耕地租賃關係並非以登記為生效要件，租約終止登記並不影響其耕地租賃關係，地政機關協助塗銷註記亦不具任何創設之意義），僅係對於處理經過為事實之敘述，應屬欠缺「法效性」之觀念通知，而非得依法請求撤銷之行政處分，原告有起訴不備要件應予駁回之情事。且原告依減租條例第15條享有之優先購買權之行使並不因租約註記之有無或第三人可否得知三七五租約而受影響。
⒉被告不同意原告為訴之變更、追加，且原告為訴之變更、追加並不適當，亦不合法：
⑴原告多次略以：雖陳文鈐已將系爭耕地移轉登記予陳文
鏘，然因未將出賣條件以書面通知原告，故依減租條例第15條關於承租人優先承買權之規定，對於陳文鈐有相對效力之抗辯權存在。惟：①原告是否得就透過形式上合法收回自耕之土地，主張前揭抗辯權，已滋疑義；②又參加人爭執，即使本件確有被告不能以「申請當時」之情事依同條例第19條、第20條規定逕為准許續訂租約之事實（系爭耕地已移轉登記予陳文鏘）及爭議（原告得否主張優先承買權）存在。然前揭抗辯權之存在係為使承租人得主張優先承買而取得耕地之所有權，非承租人為續訂租約得恣意限制出租人處分權之依據，原告依優先承買權之規定主張被告應作成准予續訂租約（出租人為陳文鈐）之處分顯屬無據。
⑵原告與參加人間既發生得否主張優先承買權之爭議，當
應循減租條例第26條規定調解、調處等法定程序解決，非得利用本件訴訟併予處理（最高行政法院57年判字第260號、50年判字第122號判例要旨參照）。退步言之，原告縱得主張優先承買權與陳文鈐續訂租約之目的間亦無實質關聯性，故認原告之變更、追加並不適當。
㈡陳文鈐無不能自任耕作情事，於系爭租約期滿時，為擴大家
庭農場經營規模，收回與其所有446之11地號土地鄰近地段內之系爭耕地自耕，原告復不因陳文鈐收回系爭耕地而失家庭生活依據，是以陳文鈐於依法補償原告後，被告核定准予陳文鈐收回自耕洵屬有據：
⒈陳文鈐並無不能自任耕作之情形：陳文鈐已依工作手冊審
核標準E、F、C、H規定提出「出租人自任耕作切結書」切結確能自任耕作在案，且所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，業經司法大法官釋字580號解釋所揭櫫，原告既於訴訟中自承陳文鈐所有坐落於446之11地號土地其上有第三人實際耕作之情事，即陳文鈐能使第三人代為耕作，益徵陳文鈐能自任耕作並無違誤。
⒉陳文鈐於耕地租約期滿時，為擴大家庭農場經營規模收回
與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕：依陳文鈐提出系爭耕地暨446之11地號土地之土地所有權狀、土地登記第二類謄本，足彰陳文鈐為該等土地所有人，且該等土地均位於臺北水源保護區之保安保護區，又系爭耕地暨446之11地號土地距離未超過15公里（有空照圖可稽），是以陳文鈐所有446之11地號土地為位於系爭耕地鄰近地段之「自耕地」，陳文鈐依法自得為擴大家庭農場經營規模申請收回系爭耕地自耕。原告雖一再主張陳文鈐對於446之11地號土地之應有部份僅有1/45，惟陳文鈐依法對該土地之全部有使用收益之權（民法第818條），故無礙446之11地號土地為「自耕地」之認定。
⒊原告不因陳文鈐收回耕地而失其家庭生活依據：除原告鄭
東榮同戶家屬鄭家和全年收入係依勞動部102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布之基本工資每月1萬9,047元核計者外，「102年全年收支明細表」係按原告提出之102年全年生活費用明細表、戶籍謄本（現戶全戶）、財政部北區國稅局102年度綜和所得稅各類所得資料清單、全國財產稅總歸戶財產查詢清單填載。經計算原告與彼等同戶家屬之全年收入分別為62萬1,256及62萬7,551元，合計為124萬8,807元，顯逾原告與彼等同戶家屬之全年支出104萬1,768元，足認原告不因陳文鈐收回耕地而失其家庭生活依據。原告雖主張「應由被告就鄭家和有其所指金額之收入份，負其舉證責任」，然依原告提出之「財政部北區國稅局102年度綜和所得稅各類所得資料清單」，查無鄭家和於102年度之所得資料，並審酌鄭家和係00年00月00日出生（現年40歲，於102年核計時為37歲），非無工作能力，依規定應為須核計其所得之人，是以按基本工資核計其所得顯非無據。
⒋陳文鈐已補償原告每人補償費44萬8,241元，且原告所主張補償金額之爭執，本院依法應毋庸審酌：
⑴有關補償金額之爭議，乃屬民事事件範疇，倘主管機關
踐行調解、調處程序後仍無法解決，則當事人應循民事訴訟程序處理，陳文鈐業已就應補償原告各人為44萬8,241元〔計算式：1,344,722/3=448,241（小數點以下四捨五入）〕為清償提存，並有104年6月25日存證信函及104年6月30日提存書在卷可稽。參照最高行政法院95年度判字第252號、102年度判字第726號、臺中高等行政法院101年度訴更一字第48號判決意旨，出租人是否履行補償義務與補償金額之爭議究屬有間，陳文鈐既已依法補償原告，原告對於補償金額爭執未曾於被告作成處分過程中請求調解、調處，復未於訴願程序就補償金額表示意見，是有關補償金額之爭議原告應提起民事訴訟尋求救濟。
⑵依減租條例第13條規定意旨，原告就「改良費用」所得
主張之補償，本應以書面通知出租人者為限，然原告僅空言其未獲改良土地所支付費用之補償，惟迄未具體提出有何其特別改良事項及用費數額，卻一再堅稱就主張此部分未依法補償，實屬無稽。
⑶原告直至105年11月30日之書狀方就系爭耕地上未收穫
作物之價值表示意見，已有延滯訴訟之嫌，且其提出之原證10照片是否足以證明當時系爭耕地上未收穫作物範圍，亦非無疑，詎謬指系爭耕地謄本所載面積顯大於不動產估價報告書摘要所載估價師於「104年6月22日」、「經現場勘查及測量茶樹實際種植」之面積，指摘此為「形式觀之即可發現之錯誤」，顯有意混淆土地面積與未收穫作物面積。倘無其他事證足認該估價報告有不可採之情事，逕依該估價報告作為補償數額之依據並無失當等語。
六、參加人主張：㈠陳文鈐依減租條例第19條規定收回爭土地於法有據：
⒈依減租條例第19條第1項、第2項規定及司法院大法官釋字
第580號解釋意旨，減租條例之立法本有其保障佃農之時代背景，惟時空變遷及農業轉型下，為求保障佃農而犧牲出租人使用收益財產權之必要性不復當年，從而修法及司法解釋均朝逐步鬆綁對於出租人契約自由與財產權之限制，其結果也使出租人收回土地之條件放寬。
⒉陳文鈐基於擴大家庭農場經營規模，於補償原告後，本得
依減租條例第19條、工作手冊㈡⒋規定及最高行政法院100年度裁字第2089號、101年度裁字第955號裁定意旨收回系爭耕地。陳文鈐申請收回系爭耕地時，已出具「出租人自任耕作切結書」在案，斯時亦具有得以有效委託或僱傭他人代耕之能力，得以自任耕作至臻明確。
⒊原告已自承陳文鈐為446之11地號土地共有人，應有部分
為1/45，且鄰地上有他人經營茶園等語，顯符合減租條例第19條第2項與同條第1項體系解釋下，擴大家庭農場本無須自已耕作而得由他人耕作，以及擴大家庭農場經營規模應指單純客觀可能性及主觀意願之要求。
⒋從而，原告一再泛稱陳文鈐收回耕地後並未實際經營農場
而直接出售轉讓參加人陳文鏘云云，係刻意混淆陳文鈐於收回系爭耕地「當時」之主觀意願與「事後」有無實際經營農場二事，另原告援用高等行政法院見解主張應實質審查認定而不能以切結書代替云云，均有違前述實務見解，當不足採。
㈡被告依法令為原處分，並無違誤：原告空口泛稱陳文鈐之補
償不符規定云云，卻始終無法舉證提出關於減租條例第17條第2項第1款所謂改良土地之行為及相關費用單據，甚或專業之不動產估價師精算之金額有何等錯誤，所辯不足為憑。基於平等原則、行政自我拘束原則及公私法審判權之劃分，被告辦理三七五耕地租約之管理、收回皆以該年度主管機關所頒布之工作手冊相關程序暨所需文件辦理，被告斷無、亦不可跳脫工作手冊逕做不同之認定，甚至反於工作手冊所需之文件而擅自要求人民提供法規所無之文件。另關於是否自任耕作或擴大農場等實質要件，已屬私法關係，亦非本院所應審認之範圍。
㈢縱認陳文鈐不得依減租條例第19條規定收回系爭耕地，亦得依同條例第16條第2項規定收回之：
⒈系爭耕地除有種植茶樹、部分小面積栽植牧草外、尚有道
路橫穿系爭耕地，於同地段425-11地號（原告鄭東榮、鄭宏淇所有）及425-12地號（原告鄭宏淇所有）之相鄰部分，更有新建之三合院房屋座落其上。此觀原告提出證5相片中之原告指界點，皆於該三合院房屋屋頂上，可證原告鄭東榮、鄭宏淇有違法越界興建房屋之實；再依相片所示瓦斯桶之使用情形及冷氣機之裝設，可知該三合院房屋顯係供居住或營業之用，並非農舍。足認原告鄭東榮、鄭宏淇係利用承租之耕地、恣意越界興建房屋，自與減租條例第16條第1項規定承租土地須供耕作使用之立法目的相悖，陳文鈐自得依同條第2項依法收回（最高法院64年度台上字第571號民事判例意旨參照）。
⒉原告雖提出臺灣臺北地方法院87年度簡上字第487號民事
判決為該三合院房屋為合法之主張，惟細譯該判決，無非係以承租人於租約到期後，於系爭耕地種植稻麥、甘蔗等農作物，出租人未及表示反對而有民法第451條規定之適用，認定雙方租賃關係仍屬有效，並未就系爭三合院房屋是否已違反減租條例第16條第1項之規定為實體審理判斷，不足為據。
⒊即便被告做成原處分時並未考量同條例第16條第2項規定
，基於程序經濟及最高行政法院104年度判字第716號、105年度判字第234號、第411號判決意旨，仍得為理由之追補，原處分准予陳文鈐收回系爭耕地並無違誤等語。
七、按減租條例第19條規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者（第1項）。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制（第2項）。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人（第3項）。……」同條例第17條第2項規定：「……，出租人應給予承租人左列補償：承租人改良土地所支付之費用。
但以未失效能部分之價值為限。尚未收穫農作物之價額。
終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額三分之一。」而關於前揭減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，業經司法院釋字第580號解釋宣告失其效力。準此，出租人依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模申請收回出租耕地，僅需依同條第3項規定準用同條例第17條第2項第1款及第2款之規定補償承租人。
次按耕地三七五租約清理要點第4點第3款規定：「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：……㈢出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第2款規定限制。」。
八、前揭事實概要所載各情，為兩造及參加人所不爭，且有上開各該文件、原處分、訴願決定書等件影本附原處分卷、訴願卷可稽。茲依兩造及參加人主張之意旨，分項敘明判決之理由。
九、原告請求撤銷被告104年7月30日新北坪民字第1042169156號函及其訴願決定部分：
㈠按所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項規定，係指中
央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。若行政機關就某一事件之處理經過通知當事人，並未對外直接發生法律效果而損及任何權益，乃屬觀念通知而非行政處分。故人民倘誤行政機關所為之觀念通知為行政處分而提起撤銷訴訟，即與行政訴訟法第4條第1項、第107條第1項第10款規定之起訴要件不符。
㈡查本件被告以104年7月30日新北坪民字第1042169155號函復
出租人及承租人（原處分卷第39頁），係主管機關就系爭耕地准由出租人收回自耕之行政處分，為兩造及參加人所不爭，其情形詳如後述。至於被告104年7月30日新北坪民字第1042169156號函復出租人及承租人（原處分卷第40頁），係被告於作成准予收回自耕處分後，依規定辦畢終止登記並通知地政機關協助塗銷三七五租約註記，並將其情形通知出租人及承租人，核其內容僅係將被告受理原告申請續訂租約、陳文鈐申請收回耕地乙案之處理經過，以函文通知原告知悉，並未對原告有關續訂租約之申請有所准駁。原告雖稱三七五租約之註記予以塗銷，第三人無從得知三七五租約之存在，若予買受並辦理移轉，將影響原告依耕地三七五減租條例第15條享有之優先購買權之行使，故有撤銷必要云云，該函之訴願決定亦以訴願駁回，為實體之決定，惟查，耕地租賃關係並非以登記為生效要件，租約終止登記並不影響其耕地租賃關係，地政機關協助塗銷註記亦不具任何創設之意義，且承租人優先購買權之行使並不因租約註記之有無或第三人可否得知三七五租約而受影響，原告所稱，核不足採。準此以觀，上開函僅係敘述處理之經過，應屬欠缺「法效性」之觀念通知，而非得依法請求撤銷之行政處分。原告此部分之訴，不備起訴要件，為不合法，為求卷證合一，爰併以判決駁回之。
十、原告請求撤銷被告104年7月30日新北坪民字第1042169155號函及其訴願決定，並請求被告作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分部分：
㈠原告主張本件出租人申請收回系爭耕地自耕，不符合耕地減
租條例第19條第2項規定要件等情事，被告准出租人收回自耕，於法有違，原處分即被告就系爭耕地准由出租人收回自耕之上開函及其訴願決定，應予撤銷等語。按「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」減租條例第19條第2項定有明文。所謂「為擴大家庭農場經營規模」，應以出租人有擴大經營家庭農場之目的為前提，始得依法准其收回出租之耕地自耕，若從客觀事證觀之，出租人並無擴大家庭農場經營規模之本意，自不得依減租條例第19條第2項准其收回出租之耕地。又按「應證之事實雖無直接證據足資證明，但可應用經驗法則，依已明瞭之間接事實，推定其真偽。是以證明應證事實之證據資料，並不以可直接單獨證明之直接證據為限，凡先綜合其他情狀，證明某事實，再由某事實為推理的證明應證事實，而該間接事實與應證事實之間，依經驗法則及論理法則已足推認其有因果關係存在者，自非以直接證明應證事實為必要。」最高法院98年度台上字第2035號判決意旨可參。查本件參加人陳文鈐固提出私有耕地租約期滿收回耕地之申請（原處分卷第49頁）、出租人自任耕作切結書（原處分卷第52頁）、系爭耕地暨446之11地號土地之「土地所有權狀」（原處分卷第53頁、第54頁）、「土地登記第二類謄本」（原處分卷第55頁、第56頁）等件資料，依減租條例第19條第2項規定，以「為擴大家庭農場經營規模」為由，申請由被告以原處分即104年7月30日新北坪民字第1042169155號函准予收回系爭耕地自耕。惟陳文鈐於原處分准其收回不到一個月內，即在104年8月25日簽訂買賣契約將系爭耕地出售，並於104年9月4日辦妥登記，將系爭耕地所有權移轉登記予另參加人即其弟陳文鏘等情，為兩告及參加人等所不否認，有土地買賣契約書、土地登記第一類謄本（本院卷第302頁至307頁）等件可證，參加人等雖稱係陳文鈐為委託處理訴訟而將系爭耕地移轉予陳文鏘云云，然委託處理訴訟，僅需出具委託書即可，並不需移轉產權，且參加人等自承陳文鈐係執業醫師，陳文鏘係電子工程師（本院卷第266頁，105年12月6日準備程序筆錄），本皆非從事土地耕作之工作。參諸上情，參加人即出租人陳文鈐於被告准予收回系爭耕地後，並無從事擴大家庭農場經營規模之相關活動，反於短短不到一個內，即出售系爭耕地，且轉讓對象亦非從事土地耕作之人，綜上直接或間接事證，依據一般經驗法則及論理法則，已足推認本件出租人陳文鈐申請收回系爭耕地之「為擴大家庭農場經營規模」之事由，並非屬實，被告不察，准予收回系爭耕地自耕，核有違誤。此外，依耕地減租條例第19條第3項、第17條第2項規定，出租人所應補償者，應包括：⒈承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限；⒉尚未收穫農作物之價額。就尚未收穫農作物之價額而論，系爭耕地面積共6714平方公尺（本院卷被證5土地登記謄本、原處分卷第50頁耕地租約），但參加人陳文鈐估算應補償之作物，僅其中2844.42平方公尺之茶樹（本院卷證3估價報告第2頁），不及耕地面積之一半，而依原告主張，至少尚有300坪之牧草（種植牧草養鹿）、同區約100坪之茶園及100坪之菜園部分，價值未經估算，並提出現場照片（原證10）為證，此或係鑑估過程參加人陳文鈐委託第三人鑑定農作價值時，未通知原告到場指界所致等情，已據原告陳述綦詳，且有估價報告（本院卷證3）可證。是以參加人陳文鈐未證明已為合法補償原告（耕地減租條例第19條第3項、第17條第2項參照）之情形，被告准予收回系爭耕地自耕，亦有違誤。原處分即被告就系爭耕地准由出租人收回自耕之上開函既有違誤，其訴願決定予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
㈡原告主張被告應作成准予原告續訂耕地三七五租約之行政處
分等語。查被告准予收回系爭耕地後，參加人即出租人陳文鈐事後雖因出售將系爭耕地所有權移轉予參加人陳文鏘，惟依耕地減租條例第15條第1項、第3項規定：「（第1項）耕地出賣或出典時，承租人有優先承受之權，出租人應將賣典條件以書面通知承租人，承租人在15日內未以書面表示承受者，視為放棄。……（第3項）出租人違反前2項規定而與第三人訂立契約者，其契約不得對抗承租人。」即耕地承租人之優先承買權，具有物權之效力，違反此項規定而為耕地所有權之移轉者，對於承租人不生效力（改制前行政法院71年度判字第662號判決意旨可參）。經查，本件被告准予收回系爭耕地自耕之原處分，於法有違，應予撤銷，使得系爭租約回復到存續之狀態，而本件出租人陳文鈐未曾依耕地減租條例第15條第1項規定，使承租人之原告行使優先承買權一節，為兩造及參加人所不爭執，則原處分經撤銷後，原告與出租人陳文鈐間應存在可續訂耕地三七五租約之法律關係，就此情形，兩造及參加人之訴訟代理人亦均表明，續訂耕地三七五租約無執行上之困難等語（參見本院卷第501頁，105年4月6日言詞辯論筆錄）。又本件租約續訂前之原承租人為鄭添福、鄭東榮、鄭國明3人，申請續訂租約後承租人鄭國明死亡，其法定繼承人9人為避免權利分散影響耕作效益，繼承人間協議由原告鄭宏淇一人繼承系爭租約之權利義務，有繼承系統表、戶籍謄本及協議書等件（本院卷原證8、原證8-1）可證，故原屬鄭國明部分列鄭宏淇為原告，核無不合。是以本件原告鄭添福、鄭東榮、鄭宏淇3人訴請被告就系爭耕地繼續承租之申請事件，應作成准予原告續訂耕地三七五租約之行政處分，揆諸前揭規定及說明，於法並無不合，為有理由，應予准許。
㈢至於參加人即出租人陳文鈐主張系爭耕地上有道路、房屋，
未供農用，出租人亦得依耕地減租條例第16條第1項規定收回云云，惟其主張為原告所否認，原告亦陳稱參加人所指房屋（實係農舍）、道路，係供製茶、運送茶青、茶葉使用，乃茶農製作茶葉時不可少者，早已存在並使用數十年之久。
80幾年間，參加人陳文鈐之前手即其祖父陳金仁，曾以上開農舍、道路為由，主張承租人將系爭耕地供農業以外用途使用，為此終止租約，訴請拆除農舍並交還耕地，經法院認定農舍合法，出租人不得收回系爭耕地，判決確定等情，業據提出臺灣臺北地方法院以87年度簡上字第487號判決（本院卷原證11）為證，而參加人主張上情，並未舉證以實其說，且本件係關於原處分認定出租人「為擴大家庭農場經營」而收回系爭耕地自耕是否合法之行政爭訟，與原告有無違反耕地減租條例第16條第1項規定「承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人」之情形，尚無關涉，亦不在原處分處理之範圍。參加人陳文鈐於本件主張上情，依前所述，尚有未合，併此敘明。
、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。原告就其他各節，復聲請傳訊證人王世毓、王文龍、王楝燈等人，如四、原告主張㈨所述，核無必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部有理由，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 20 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 洪遠亮法 官 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 4 月 20 日
書記官 陳清容