臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1754號105年2月25日辯論終結原 告 何夢婷即合康連鎖藥局被 告 衛生福利部中央健康保險署代 表 人 黃三桂（署長）訴訟代理人 景玉鳳律師複 代 理人 林曉筠律師上列當事人間全民健康保險事件，原告不服衛生福利部中華民國
104 年9 月24日衛部法字第1040023213號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111 條第1 項及第2 項分別定有明文。本件原告起訴時原聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。」於民國105 年3 月24日辯論期日追加為：「1.先位聲明：原處分、複核決定、爭議審定及訴願決定均撤銷。2.備位聲明：被告應依原告103 年11月26日之申請，與原告締結全民健康保險特約醫事服務機構合約。」被告未異議而為本案言詞辯論，視為同意追加，合先敘明。
二、事實概要：原告何夢婷即合康連鎖藥局於103 年11月26日向被告申請特約，經被告查核，原告負責藥事人員何夢婷曾於新竹市○區○○路○段○○○號同址設立合康藥局（負責藥事人員同為何夢婷），前因有虛報藥事服務費及藥費之情事，經改制前行政院衛生署中央健康保險局（下稱改制前健保局，於102 年7 月23日改制為被告）於100 年2 月23日及10
2 年1 月9 日分別處以停止特約1 個月及終止特約1 年，該藥局負責藥事人員於前述停止特約及終止特約期間，對保險對象提供之藥事服務費用，不予支付。被告核認原告有同址之機構最近5 年內受停約或終止特約2 次以上，及負責醫事人員何夢婷有停約執行完畢後5 年內，再受終止特約之情事，爰依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱健保醫事服務機構管理辦法）第5 條第1 項第1 款及第3 款規定，以103 年12月11日健保桃字第1033013359號函（下稱系爭函）通知不予特約。原告不服，申請複核，經被告以104年1 月29日健保桃字第1043008436號函（下稱複核決定）維持不予特約。原告仍不服，申請爭議審議，經衛生福利部以
104 年6 月2 日衛部爭字第1040008356號審定書審定駁回。原告猶不服，提起訴願亦遭駁回，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：㈠被告系爭函係引用健保醫事服務機構管理辦法第5 條第1 項
規定作為核駁原告申請特約之法令根據，惟查原告在停約執行完畢後5 年內，僅再次受終止特約裁處1 次，未達違約累計2 次以上，被告就法令之解釋適用容有誤解：
1.健保醫事服務機構管理辦法第50條第1 項規定，同該辦法第45條第2 款（即第5 條第1 項第2 款或第3 款之1 ）採違約累計。職是，申請特約之醫事機構或其負責醫事人員如有第5 條第1 項第3 款所稱「停約執行完畢後五年內，再次受終止特約或停約2 次以上」者，自須停約執行完畢後5 年內，另再受終止特約或停約而違約累計達2 次以上，始符合該條款5 年內不予特約之要件。原告雖於100 年
5 月1 日起至同年月31日止受裁處停約執行完畢，並於10
2 年8 月15日再受裁處終止合約在案，然此充其量係原告於停約執行完畢後，再受終止特約1 次而已，根本未達法令所規範「再次受終止特約或停約2 次以上」之情事。詎系爭函未考量法令規定係採違約累計，而原告受停約執行完畢後，尚未違約累計2 次以上，即遽以該項款規定核駁原告之特約申請，法律適用亦有誤解。
2.上開規定採違約累計，審定書解釋為再次受「終止特約1次」或「停止特約2 次」即該當該條款（第5 條第1 項第
3 款）不予特約之要件，核與條文規定不符。更遑論倘依審定書之解釋，基於法條不得割裂適用及不得為歧異解釋適用之法律原則，則健保醫事服務機構管理辦法第5 條第
1 項第1 款「申請特約之醫事機構或其負責醫事人員有下列情事之一者，於5 年內不予特約：一、同址之機構最近
5 年內，受停約或終止特約2 次以上。」之規定，勢將成為「同址之機構受停約1 次」或「同址之機構終止特約2次」於5 年內不予特約。如是，違約情節較輕微之受停約者，僅需1 次即應5 年內不予特約，而違約情節較嚴重之終止特約者，竟需有2 次紀錄始5 年內不予特約，顯然輕重倒置，與事理悖反。執此一端即明該審定書就健保醫事服務機構管理辦法第5 條第1 項第3 款之解釋有誤，難以採酌。
3.上述條項中所謂「2 次以上」者，是否含本數2 次，乏法令規定。刑法第10條第1 項雖就以上、以下、以內者，明文規定俱連本數或本刑計算，然健保醫事服務機構管理辦法並無類似或準用規定，行政罰法中亦無相同或準用之規定，則複核決定所謂「同址之機構最近5 年內，受停約或終止特約2 次以上者，於5 年內不予特約，…而所謂『以上』者，俱連本數」等語，即屬無據。且本件核屬限制人民權利之羈束處分，須有法律明文為依據始得為之（例如社會秩序維護法係對違反社會秩序之行為加以處罰，故於該法第5 條明定「以上、以下、以內之定義」應本於相同之原理原則），尚難泛言法制用語而為不利人民之認定。
4.本件充其量僅係同址服務機構最近5 年內，受停約或終止特約2 次，仍不符合「2 次以上即至少3 次」之不予特約規定。迺被告逕認定「2 次以上」俱連本數，致核定原告符合健保醫事服務機構管理辦法第5 條第1 項第1 款之規定，不無誤會。
㈡被告所為5 年內不予特約之核定，有違信賴保護原則：
1.被告於102 年1 月9 日以健保查字第0000000000A 號函裁處原告藥局自102 年4 月1 日起終止特約，並自終止特約之日起1 年內，不得再申請特約，並裁處原告藥師於前述終止特約之日起1 年內，對保險對象提供之藥事服務費用，不予支付等語。足徵被告係裁處原告終止特約1 年，且於1 年內不得再申請特約，文義至明。然原告於前揭終止特約1 年執行完畢，已就相關人員及醫事服務事項均加以安排，進而向被告為特約申請，卻遭被告以原告符合健保醫事服務機構管理辦法第5 條第1 項第1 款及同條項第3款規定，於5 年內不再特約而予核駁。顯然與上開102 年
1 月9 日函裁處核定所謂「即終止特約，1 年內不得再申請特約」之行政行為不一致，使原告遭受不能預見之損害，不無違反信賴保護原則。
2.被告上開102 年1 月9 日函雖對原告中華店終止特約1 年，當時原告既非故意虛報（確有提供調劑及交付藥品之服務，並非虛報），且原告所屬之中華店與竹北二店為連鎖藥局，均為被告之特約藥局，殊無將中華店之藥事費以竹北二店申報之必要（蓋中華店即可逕行申報藥事費）；更遑論該次誤為申報之保險對象僅有4 位，金額為3,640 元，情節輕微，被告遽為終止特約，業與健保醫事服務機構管理辦法第40條之規定意旨未相一致。要之，原告在此僅係表達上次遭終止特約及1 年內不得申請特約之裁處，原告主觀上雖無以不正當行為申報醫療費用之故意，但經申請複核既未能改變原核定結果，原告不得已基於該核定處分及早確定則1 年後即可再申請特約之考量，遂未循序訴願、提起行政訴訟。未料，原告於1 年後竟係另接獲5 年內不得再申請特約之嚴厲處分，而原告非屬一再蓄意違反約定之惡意特約藥局，其信賴自值得保護。
㈢聲明求為判決：1.先位聲明：原處分（即系爭函）、複核決
定、爭議審定及訴願決定均撤銷。2.備位聲明：被告應依原告103 年11月26日之申請，與原告締結全民健康保險特約醫事服務機構合約。
四、被告則以：㈠按健保醫事服務機構管理辦法於99年9 月5 日增訂第5 條規
定，即已規定申請特約之機構或其負責醫事人員受停約執行完畢後，再受終止特約1 次或再受應停約2 次以上，即應受10年內不予特約之處分。該條第1 項第1 款及第3 款，嗣於
101 年12月28日修訂，修正理由為：「……2.為達擇優特約目的，第1 項、第2 項及第4 項之不予特約修正為5 年。3.為使語意明確，爰酌作文字修正，並未變更其實質內涵。」參照上開修正沿革，顯見第3 款針對違規處分之次數予以特別規定，即終止特約僅須1 次，停約則為2 次以上。故第1款與第3 款本為針對不同情節而有不同規定，並無輕重倒置之違誤。可知101 年12月28日修正第3 款規定並未改變不予特約之要件，僅將不予特約之期間由10年縮短為5 年。是原告於100 年2 月23日受停止特約1 個月（執行期間為100 年
5 月1 日至31日），並於102 年1 月9 日再受終止特約1年之處分；即原告顯然於執行完畢後5 年內（即105 年5 月30日前）再受終止特約1 次之處分，被告自得依系爭條款作成
5 年內不予特約之處分。㈡原告稱原告須停約執行完畢後5 年內，並未受終止特約或停
約而違約達2 次以上，所謂「2 次以上」是否包含本數，欠缺法令規定云云。然按教育部重編國語辭典修訂本對「以上」一詞之解釋：「次序、程度、數目、位置等在某一點之上。」顯見所謂「以上」係包含本數計算，此應為一般常識，是我國法律規定少見有規定其定義，僅刑法第10條與社會秩序維護法第5 條有特別規定。又「按刑法第十條第一項規定：『稱以上、以下、以內者，俱連本數計算。』參照上開規定，法制用語所稱『以上、以下、以內者』，包含該本數計算…」，法務部91年1 月30日法律決字第0910003481號函文意旨參照。所謂「以上」係包含本數計算本為一般常識，刑法第10條設有定義，是法務部上開函文特以刑法為例說明此一概念。又遍查各法規之條文規定，如欲規定不含本數者，則以「未滿」或「超過」定之，如全民健康保險法第2 條：
「本法用詞，定義如下：……二、眷屬：……㈢被保險人二親等內直系血親卑親屬未滿20歲且無職業，……」即指年滿20歲且已就業之保險人二親等內直系血親卑親屬並非全民健康保險法所稱之眷屬。再如人工生殖法第16條第5 款：「實施人工生殖，不得以下列各款之情形或方式為之：……五、使用培育超過7 日之胚胎。」即指培育7 日之胚胎得用以實施人工生殖。是系爭條款所指停約2 次以上，自包含2 次在內。
㈢按最高行政法院98年度判字第172 號判決意旨，原告欲主張
有信賴保護原則之適用，需以信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護之3 要件存在為前提。被告已於102 年1 月9 日健保查字第0000000000A 號函說明欄中第6 項中明白記載健保醫事服務機構管理辦法第5 條規定，並提醒：「爰貴藥局或負責藥事人員爾後應予注意，以免5 年內不予特約……」。原告應知悉同址之機構最近5 年內，受停約或終止特約2 次以上，或伊於停約執行完畢後5 年內，再次受終止特約或停約
2 次以上，則將受5 年內不予特約之處分，是原告本無從產生信賴基礎，自不得主張適用信賴保護原則。
㈣聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭函（本院卷第19、20頁）、複核決定（本院卷第21至23頁）、爭議審定書（本院卷第25至28頁）、被告100 年2 月23日健保桃字第1003011314號函（被告卷）、102 年1 月9 日健保查字第0000000000
A 號函（本院卷第29至33頁）、原告特約藥局基本資料表及
103 年11月26日申請書（本院卷第56、57頁）附卷可稽，堪信為真正。兩造之爭點為：本件特約藥局之申請遭被告系爭函拒絕，系爭函是否為行政處分？本件是否該當健保醫事服務機構管理辦法第5 條第1 項第1 款或第3 款？系爭函有無違反信賴保護原則？
六、本院之判斷：㈠按司法院釋字第533 號解釋：「憲法第十六條規定，人民之
訴訟權應予保障，旨在確保人民於其權利受侵害時，得依法定程序提起訴訟以求救濟。中央健康保險局依其組織法規係國家機關，為執行其法定之職權，就辦理全民健康保險醫療服務有關事項，與各醫事服務機構締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，約定由特約醫事服務機構提供被保險人醫療保健服務，以達促進國民健康、增進公共利益之行政目的，故此項合約具有行政契約之性質。締約雙方如對契約內容發生爭議，屬於公法上爭訟事件，……應循行政訴訟途徑尋求救濟。保險醫事服務機構與中央健康保險局締結前述合約，如因而發生履約爭議，經該醫事服務機構依全民健康保險法第五條第一項所定程序提請審議，對審議結果仍有不服，自得依法提起行政爭訟。」㈡又按「醫事服務機構得申請保險人同意特約為保險醫事服務
機構，得申請特約為保險醫事服務機構之醫事服務機構種類與申請特約之資格、程序、審查基準、不予特約之條件、違約之處理及其他有關事項之辦法，由主管機關定之。」為全民健康保險法第66條第1 項所明定。依上開授權所訂定發布之健保醫事服務機構管理辦法第1 條規定：「本辦法依全民健康保險法……第六十六條第一項……規定訂定之。」第5條第1 項第1 款及第3 款規定：「申請特約之醫事機構或其負責醫事人員有下列情事之一者，於五年內不予特約：一、同址之機構最近五年內，受停約或終止特約二次以上。……
三、停約執行完畢後五年內，再次受終止特約或停約二次以上。」第47條第1 項及第2 項規定：「保險醫事服務機構受停約或終止特約，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停約期間或終止特約之日起一年內，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付。」「前項受不予支付處分之醫事人員，其所受之處分視為受停約或終止特約之處分。」上開行政命令核未逾越授權範圍，亦與母法意旨並無牴觸，應可援用。關於上開法令規定「以上」者，參酌刑法第10條第
1 項、社會秩序維護法第5 條規定及法務部91年1 月30日法律決字第0910003481號、103 年12月19日法律字第10303514
570 號函釋意旨，解釋上自應包含該本數計算，原告主張健保醫事服務機構管理辦法第5 條第1 項第1 款及第3 款所定「2 次以上」是否含本數，缺乏法令依據云云，實無可採。
㈢經查，原告於103 年11月26日向被告申請特約藥局，有原告
特約藥局基本資料表及103 年11月26日申請書（本院卷第56、57頁）附卷可稽。依上開司法院釋字第533 號解釋意旨，原告申請與被告締結內容為特約藥局之全民健康保險特約醫事服務機構合約，性質上屬行政契約。是被告因認原告有健保醫事服務機構管理辦法第5 條第1 項第1 款及第3 款規定之事由而不予特約，其拒為契約之承諾，以系爭函通知原告，該系爭函自非對外直接發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分甚明。從而，原告先位聲明誤以系爭函為行政處分，據而提起撤銷訴訟，自無可採。
㈣原告備位聲明訴請被告依其103 年11月26日之申請，與其締
結全民健康保險特約醫事服務機構合約，為一般給付訴訟，所採訴訟類型固屬適當。惟查：
1.原告之負責藥事人員何夢婷曾於新竹市○區○○路○段○○ 號同址設立合康藥局（負責藥事人員同為何夢婷），前有虛報藥事服務費及藥費之情事，經改制前健保局分別於
100 年2 月23日以健保桃字第1003011314號函核處停止特約1 個月（執行期間為100 年5 月1 日至31日），及於10
2 年1 月9 日以健保查字第0000000000A 號函核處終止特約1 年（執行期間為102 年10月1 日至103 年9 月30日），該藥局負責藥事人員於前述停止特約及終止特約期間，對保險對象提供之藥事服務費用，不予支付，該2 處分均已確定，亦為原告所不爭，並有被告100 年2 月23日健保桃字第1003011314號函（被告卷）、102 年1 月9 日健保查字第0000000000A 號函（本院卷第29至33頁）附卷可稽。是被告認定原告有同址之機構最近5 年內受停約或終止特約2 次以上，及負責醫事人員何夢婷有停約執行完畢後
5 年內，再受終止特約之情事，故依健保醫事服務機構管理辦法第5 條第1 項第1 款及第3 款規定不予特約，並以系爭函通知原告，自非無據。
2.至原告主張健保醫事服務機構管理辦法第5 條第1 項第3款係採違約累計，須停約執行完畢後5 年內，另再受終止特約或停約，且違約累計達2 次以上，始符合該條款之要件，其於100 年遭停約執行完畢後5 年內，僅再受102 年終止特約裁處1 次，未達違約累計2 次以上云云。惟按健保醫事服務機構管理辦法於99年9 月15日修正時新增第5條規定，其第1 項第3 款原規定：「申請特約之機構或其負責醫事人員有下列情事之一者，十年內不予特約：三、有受停約執行完畢後，再受終止特約或再受應停約二次以上之紀錄。」即受停約執行完畢後，「再受終止特約」或「再受停止特約2 次以上」之情形，即該當不予特約之要件。上開條款嗣於101 年12月28日修正為：「三、停約執行完畢後五年內，再次受終止特約或停約二次以上。」立法理由為：「1.機構修正為醫事機構。2.為達擇優特約目的，第1 項、第2 項及第4 項之不予特約修正為5 年。3.為使語意明確，爰酌作文字修正，並未變更其實質內容。
」有修正發布健保醫事服務機構管理辦法之改制前行政院衛生署101 年12月28日衛署健保字第1012660329號可查，足見101 年12月28日之修正，僅係將不予特約之期間由10年縮短為5 年，並未變更不予特約要件之實質內容。是上開條項第3 款文字雖有修正，仍應解釋為停約執行完畢後
5 年內再次受「終止特約」或「停約2 次以上」，即該當不予特約之要件，與修正前之原意相同。至於同條項第1款係規定「同址之機構最近五年內，受停約或終止特約二次以上」，其係以「同址之機構」為前提，且終止特約之違約情節亦較停約事由重大（健保醫事服務機構管理辦法第38至40條參照），該款後段自應解釋為「受停約或終止特約」2 次以上，與同條項第3 款規定構造有所不同，非可相互比擬。原告之主張，自無可採。
3.又原告主張改制前健保局102 年1 月9 日僅裁處終止特約
1 年，並未指明5 年內不予特約，其於終止特約1 年執行完畢後，申請特約時，被告始稱5 年內不予特約，顯已違反信賴保護原則云云。惟按健保醫事服務機構管理辦法第
5 條第1 項不予特約規定，係規範被告審查特約申請案之消極要件，與改制前健保局於102 年1 月9 日核定合康藥局終止特約1 年，係就該特約藥局當時違約情形所為之裁處，本屬二事，自無違反信賴保護原則之情事可言。
七、從而，原告先位聲明誤以系爭函為行政處分而提起撤銷訴訟，自無可採；備位聲明訴請被告與其締結全民健康保險特約醫事服務機構合約，於法尚有未合，為無理由，自應駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及證據，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 24 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 24 日
書記官 何閣梅