臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1758號105年9月29日辯論終結原 告 高雄汽車客運股份有限公司代 表 人 鍾嘉村訴訟代理人 陳添信 律師複 代理人 何盈蓁 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 陳秋冬
蔡雅婷上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國104年9月25日交訴字第1040020886號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後．被告代表人由趙興華變更為陳彥伯，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
１、被告依民國101年度之補助公路汽車客運業者車輛汰舊換新提升服務品質計畫審查作業規定（以下簡稱101年度補助作業規定），對被告核列補助購置一般公路客運車輛計13輛，金額計新臺幣（下同）1820萬元。登記原告所有之923-FY號營業大客車（以下簡稱系爭車輛）乃原告依此汰舊換新補助計畫購置並獲得補助款的13輛車輛之一，其中系爭車輛的補助款為140萬元。
２、嗣被告發現系爭車輛於103年1月8日，在國道1號楠梓往鼎金系統交流道南下路段，有「客運業行駛班車辦理包車出租，營業範圍逾越規定」情事，乃以103年9月19日第80-NO004815號違反汽車運輸業管理事件處分書對原告予以裁罰，並認為系爭車輛非使用於一般公路客運路線，已違反前述101年度補助作業規定第柒點第二項第㈢、㈣款之使用限制規定，應繳還系爭車輛受領之補助款，即以104年5月22日路授高監運字第0000000000B號函（以下簡稱原處分）廢止原就系爭車輛核准補助之決定，並請原告文到翌日起30日內，繳還系爭車輛受領之補助款112萬元。事後，被告再以105年4月29日路授高監字第0000000000A號函（以下簡稱被告105年4月29日函）通知原告，將原處分關於撤銷核准補助之用語，更正為廢止核准補助，並將顯然錯誤之系爭車輛補助款金額由112萬元，更正為140萬元。
３、原告對於被告廢止關於系爭車輛之汰舊換新補助及通知繳還該部分補助款之決定不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
１、被告依101年度補助作業規定，對原告核列補助購置系爭車輛，為雙方締結之行政契約，非行政處分，其以原處分請求原告繳還，違法不當。又補助購置系爭車輛，係以執行提升大眾運輸服務等交通政策為目的，由原告提出購車計畫申請，經被告審核與101年度補助作業規定相符後成立補助契約，再由原告將補助購置車輛用於大眾運輸或偏遠路線行駛，協助被告政策執行，性質應屬行政契約，非被告單方所為授益處分。是不論原告是否有可歸責之終止契約事由，被告不能逕以行政處分要求原告繳還補助款，其在未合法終止補助款行政契約下，未透過訴訟程序請求，不符合行政契約處理程序，原處分自有違法。況101年度補助作業規定，係依大眾運輸事業補貼辦法授權訂定，而大眾運輸事業補貼辦法係依發展大眾運輸條例第10條授權訂定，顯見該補助作業規定非法律授權訂定之法規命令，屬內部行政規則，應嚴守法律保留原則，不得涉及人民權利之限制或剝奪等法律保留事項，該作業規定在欠缺法律明確授權下，違反法律保留原則，應屬無效，被告依此命原告繳還補助款，自失依據，同有違法無效之原因，且在法無明文情形下，被告應另依民法關於不當得利規定起訴請求繳還補助款，不得直接以行政處分要求返還，本件無適用修正後行政程序法第127條第3項規定之餘地，原處分顯欠缺法規依據。
２、退步言，原告未違反101年度補助作業規定，原處分亦有不當。101年度補助作業規定第柒點第二項第㈢、㈣款規定所指他用，應指其他營利用途，不應僅限於一般公路客運路線。103年1月8日5時59分，系爭車輛行駛於國道1號楠梓往鼎金系統交流道南下路段，係為支援高墾線共同管理中心辦理教育訓練載運員工，由該中心負責車輛油資，未加計利潤，填寫派車單作為記錄銷帳，此合作業者間內部資源調配，未有營利行為，未違反前開作業規定。
３、退萬步言，原處分未審酌本件違反情節之輕重，要求繳回全數補助款，違反比例及平等原則，並且裁量怠惰。依103年11月20日修正之「交通部公路總局公路汽車客運車輛汰舊換新補助作業要點」（以下簡稱補助作業規定）五㈡2.「如有違反，除依相關法規處分外，應視情節輕重分別核予警告、撤銷該違規車輛或撤銷該補助案件全部之補助，且追繳已核撥之補助款」規定，及104年6月12日修正之補助作業規定仍維持相同內容，顯然被告對於以補助款購置之車輛違反規定時，具相當行政裁量權，非僅能追繳全部補助款，其應審酌違規情節。況原告因誤解規定，認係內部資源調配支援且非作為營利用途，屬偶發違規，事件發生後未再有違規行為，警告已足確保系爭車輛符合補助作業規定之使用用途，原處分未予審酌，違反比例原則、平等原則並裁量怠惰。
４、本件應有中央法規標準法第18條規定之適用，原處分未適用103年11月20日、104年6月12日修正公布之補助作業規定，亦違法不當。系爭車輛違規之處分程序係發生在補助作業規定修正之後，依開中央法規標準法第18條規定，應適用103年11月20日修正公布之補助作業規定，被告適用101年度補助作業規定，已違法不當。
５、ETC的相關記錄僅得作為收費用途使用，不得作為取締違規之用途，否則有違相關法規目的。遠通電收公司提供「汽車客運行駛非核定路線交流道報表」予交通○○○區○道○○○路局（以下簡稱高速公路局）函轉被告，高速公路局函詢原告緣由，均僅能作為追繳國道通行費之用，不得做為舉發違規用途，被告據此作成原處分，違反正當法律程序。
６、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 訴訟費用由被告負擔。
四、被告主張略以：
１、系爭車輛係依101年度補助作業規定獲被告核列補助購置全新車輛，應行駛於核定路線班車，卻違規行駛非核定路線交流道而未依規定行駛，違規事證明確。縱係原告所稱支援高墾線共營管理中心辦理教育訓練載運員工，由該中心負擔車輛油資費用，未加計利潤，乃租用人與原告受領報酬之合意，無涉系爭車輛提供特定他人使用之事實。被告係以授益（附負擔）行政處分函告核列，依行政程序法第123條第1項第3款、第125條第1項後段及第127條第1項規定辦理，應無疑義。至補助作業規定㈡⒉，已載明限該年度申請者適用，未明定溯及既往，亦未廢止歷年度補助規定，被告受理原告申請補助依據之101年度補助作業規定，未修正損害原告受領補助權益，無涉中央法規標準法第18條從新從輕意旨之適用，該規定係為維持公共利益所必要，對恪遵規範之公路客運業者所造成不便，情節尚屬輕微且未逾法律保留原則。
２、系爭車輛未依「交通○○○區○道○○○路局汽車客運班車申請免徵國道通行費注意事項」規定申請，經電子計程收費儀器測得行駛非核准路線交流道，高速公路局為確保行政行為正確性、避免通行費徵收數額有誤，依權責向原告函詢，屬行政調查範疇，與行政指導有別。又電子收費系統關於營運路線之設定僅針對各公路客運業者所屬核准營運路線行經之計費設備進行統合管理，客運業者所屬營運路線之管理乃被告主管業務，高速公路局移轉相關查證資料交被告查處，應無違失，被告經檢視原告派車單、行車紀錄卡紙及核定營運路線站位登載情形等資料，確認系爭車輛違規，並非逕依高速公路局移轉資料取締。而被告101年12月10日核列補助原告購置13輛全新車補助款計1820萬元，原告101年12月17日申請後，經審查結果，已於102年8月31日撥款，被告僅就系爭車輛為一部廢止並追繳該車之全部補助款，無違比例原則及法安定性原則。另因追繳金額應為140萬元，卻誤植為112萬元，已以105年4月29日函更正通知原告。
３、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
五、本院的判斷：
１、按發展大眾運輸條例第1條規定：「為提升大眾運輸服務水準，建立完善之大眾運輸系統，促進大眾運輸永續發展，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他法律之規定。」第10條規定：「主管機關對大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損，得予以補貼；其補貼之對象，限於偏遠、離島或特殊服務性之路(航)線業者。前項有關大眾運輸事業資本設備投資及營運虧損之補貼，應經主管機關審議；其審議組織、補貼條件、項目、方式、優先順序、分配比率及監督考核等事項之辦法，由中央主管機關定之。」交通部依上開授權訂定大眾運輸事業補貼辦法，該辦法第3條規定：「大眾運輸事業補貼由下列機關辦理：……公路汽車客運業：由中央主管機關辦理。……中央主管機關辦理前項補貼，得委任所屬下級機關執行之；其委任事項及法規依據，應公告並刊登政府公報或新聞紙。」第5條第1項規定：「主管機關辦理大眾運輸補貼應訂定作業規定，其內容應載明補貼條件、作業時程、補貼金額之核給、分配比率、監督考核方式及申請所需書表文件等相關事項，並依程序報經中央主管機關核定後實施之。」核未逾授權目的及範圍，自得援用。
２、又汽車運輸業管理規則係依公路法第79條第5項規定授權訂定，該規定第85條第3項規定：「公路及市區汽車客運業以行駛班車辦理包車出租者，其營業範圍公路汽車客運業以其核定行駛之路線，市區公車以核定行駛之營業區域為限。」查交通部98年2月9日交路字第09800188011號即公告「公路汽車客運業經營偏遠、離島或特殊服務性路線之資本設備投資及營運虧損補貼有關事項，委由交通部公路總局辦理，並溯自00年0月00日生效。」基於公路汽車客運業因人民生活水準提昇，小客車急速增加，至大眾運輸市場萎縮，業者無力增購新車汰換，服務路線平均車齡超過10年之車輛亟待更新。為協助公路客運業者，補助購置全新車輛以提升服務品質，依不同申請類別補助每輛車價（依購入憑證，不含稅）不同比例，汰換車齡超過10年之車輛，以加速降低公路客運班車平均車齡，減少保養維修等相關費用，並加速提升營運服務水準吸引民眾搭乘，以發揮大眾運輸功能，被告依上開辦法訂定101年度補助作業規定，並報經交通部核定，該規定貳㈠規定：「輔導型申請案：業者自行提出『全新大客車』之汰舊換新計畫，公路總局依車齡及評鑑成績進行排序及補助。」，參規定：「執行年度：101年度。」伍規定：「補助公路汽車客運業者，購置全新車輛，汰換使用於一般公路客運路線（不含國道客運路線）車齡超過10年客運班車，按預算總額度與業者營運績效、汰換車輛年份及執行能力等給予補助。」柒㈠規定：「輔導型計畫：申請一般型計畫之車輛，補助每輛車價49％，上限140萬元。」柒㈢、㈣規定：「申請補助之車輛，客運業者需承諾使用於一般公路客運路線或所規劃計畫內至少8年（不含國道客運路線），期間車輛不得移作他用或轉售（報廢者除外），……」、「違反前款使用限制規定或前一年申請購車補助有違反使用限制規定或轉售時，應追回違規車輛已撥付之補助款，且當年度亦不得申請補助。……」
３、再者，法律保留之範圍不可能涵蓋全部之行政作用，就法律保留之規範密度，司法院釋字第443號解釋理由說明：「……。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障……。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」依上開層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類及項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況及國家財政收支，除非涉及公共利益之重大事項應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。上開補助作業規定，係針對補助條件、作業時程、補助金額之核給、分配比率、監督考核方式及申請所需書表文件等細節性及技術性事項之給付行政措施，為必要規範所發布之職權命令，與母法意旨並無牴觸，尚符合法律保留原則之要求。原告主張101年度補助作業規定，違反法律保留原則，並非可採。
４、如事實概要欄所載之事實，有101年度補助作業規定、被告所屬高雄區監理所101年5月1日高監運字第1010020665號函、101年12月11日高監運字第1010049976號函、被告101年4月27日路監運字第1010010210號函、101年12月10日路監運字第1010062408號函、交通部101年11月29日交路字第10150178061號函、101年度公路汽車客運業車輛汰舊換新補助第3次補助匡列名單、原告102年12月25日高汽業字第1020000875號函、103年4月10日高汽業字第1030000172號函所附之原告103年1月非班車通行量通報單、車牌000-00用車時間103年1月8日之高雄站派車單、高速公路局103年4月4日業字第10300171611號函及所附汽車客運行駛非核准路線交流道報表、被告所屬高雄區監理所103年5月14日高監運字第1031001849號函及舉發違反汽車運輸業管理事件通知單、被告103年9月19日第80-NO004815號處分書、104年5月22日路授高監運字第0000000000B號函等附於訴願決定卷可佐，以及核定路線站位示意圖、原告101年12月17日高汽業字第1010000757號函及所附購車計畫申請書、被告所屬高雄區監理所101年12月28日高監運字第1011006217號函、102年2月5日高監運字第1020003201號函、被告102年1月30日路監運字第1020000207號函、購車補助申請書、購車補助請款單據明細表、切結書、付款憑單、被告105年4月29日函、更正書等附於本院卷110-112、129-136、138-145、147-152頁為憑，而原告對於其經被告補助購置一般全新普通大客車計13輛，金額計1820萬元，並承諾使用於一般公路客運路線，其中系爭車輛補助購車金額為140萬元，曾於103年1月8日行駛非核准路線等情，亦不爭執，本案事實，應可確認。
５、至原告主張其未有營利行為，未違反101年度補助作業規定；被告核列補助購置系爭車輛，為行政契約，非行政處分，被告不得直接以行政處分要求原告返還；被告未審酌本件違反情節輕重，違反比例及平等原則且裁量怠惰；本件應適用103年11月20日修正公布之補助作業規定，被告適用101年度補助作業規定，違反中央法規標準法第18條規定；被告據ETC相關記錄，作成原處分，違反正當法律程序等語。經查：
⑴、101年度補助作業規定之訂定目的，是為了協助公路客運業
者，補助購買全新車輛，汰換車齡超過10年之車輛，加速降低公路客運班車平均車齡，提升營運服務水準吸引民眾搭乘，以發揮大眾運輸功能（見該規定伍推動目標）。如前所述，系爭車輛於103年1月8日行駛非核定路線乙節，已然違背補助購買全新車輛所為達到提升服務水準吸引民眾搭乘，發揮大眾運輸功能之目的，至系爭車輛未行駛核定路線的原因是否為支援原告之策略聯盟業者辦理教育訓練，所收取的車資加小費計6500元，是否未另加計利潤，無礙其違背補助目的之事實，原告違反101年度補助作業規定所規範之使用限制規定，甚為明確。
⑵、就規制而言，原不限於單方作成。契約是二相互一致之意思
表示所構成的規制，行政處分則是行政機關單方作成之規制。查101年度補助作業規定，針對車輛汰舊換新的補助，區分輔導型、競爭型及政策型等三種申請類型，各有其不同的申請要件、審核作業程序、每車的補助金額上限及補助的優先次序，業者必須在一定時間內依不同類型之計畫案提具年度購車計畫，經審查合格列入補助後，在規定日期前完成購車及交車領牌。足見，被告於原告提出購車計畫申請補助，經審查認為符合規定所為同意補助之決定，乃被告單方所為授與經濟補助之公權力措施，並非基於原告與被告互為意思表示之合致，原告主張被告核列補助購置車輛，為行政契約，即非可採。是以，被告於原告違反系爭車輛使用限制規定，以原告未履行授益行政處分之負擔為由，依行政程序法第123條第3款規定，針對系爭車輛，廢止同意補助之決定，洵然有據。至103年11月22日訂定，及104年6月15日修訂之補助作業規定（見原處分卷第95-110頁），係規範限103年度（自102年9月1日起至核定補助次日起算90日內簽約，並不得逾當年度12月31日、自102年12月21日起至核定補助次日起算180日內交車）及104年度起之申請補助案，且未廢止101年度補助作業規定，可見受理本件原告申請補助計畫與撥付補助款時所依據之101年度補助作業規定並未修正，無原告所稱中央法規標準法第18條從新從優規定之適用。且不同年度之補助，係依不同規定辦理，其效果不同亦無比例原則及平等原則違反之可言，原告指摘被告裁量怠惰，並無可取。
⑶、又104年12月30日增訂之行政程序法第127條「行政機關依前
2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」規定，係104年12月30日公布施行，在此之前，法令未賦予被告得單方以行政處分裁量命原告返還所受領給付之核定權，被告104年5月22日處分書主旨末段「請於收受本文翌日起30日內，逕向本局高雄區監理所繳還新臺幣112萬元整」之記載，自未對外直接發生下命原告繳回補助款或確認給付種類、金額之法律效果，該部分核屬觀念通知，並非行政處分，亦無從之為標的，訴請撤銷。原告所稱被告直接以行政處分要求返還，亦有誤解。
⑷、行政程序應否及何時開始進行，原則上屬於行政機關之裁量
範圍，行政機關得依合義務性之裁量，自行決定，以求行政之機動性與效能性。依公路法第24條第1項規定，公路主管機關興建之公路，在一定之情形，得向通行之汽車徵收通行費。而依公路法第24條第2項授權訂定之公路通行費徵收管理辦法第13條規定可知，經該管公路主管機關核發行駛路線許可之市區○○路汽車客運業營業車輛，由各該汽車所屬單位先向徵收機關申請審查核可，得免徵收通行費。系爭車輛103年1月8日行駛於非核准路線，因非使用於一般公路客運路線，違反101年度補助作業規定之使用限制規定，已如前述，而由本件全卷資料可知，系爭車輛經電子計程收費儀器測得行駛非核准路線交流道，高速公路局於103年4月24日檢附遠通電收股份有限公司之汽車客運行駛非核准路線交流道報表、原告表示系爭車輛行經表列交流道，將依規定繳交通行費之103年4月10日高汽業字0000000000號函，移請被告參處（見原處分卷第10-13頁），被告於檢視原告派車單、行車紀錄卡紙及核定營運路線站位登載情形等資料，認為系爭車輛違規，於103年9月19日依公路法第77條第1項規定，對原告裁處罰鍰9千元確定後，就系爭車輛以104年5月22日原處分為廢止購車補助之決定，關於調查程序的發動與進行，難認有何程序上之瑕疵。原告主張被告根據ETC相關記錄，進而作成原處分，違反正當法律程序等語，實無可採。
六、綜上，原告所訴各節，均無可採。被告以原告未履行授益行政處分之負擔為由，針對系爭車輛，廢止同意補助之決定，認事用法並無違誤，訴願決定關於「被告為追回系爭車輛補助款處分」之理由部分，雖有未洽，惟結論並無二致，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 27 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 鍾啟煌法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 10 月 27 日
書記官 李淑貞