臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1766號105年6月16日辯論終結原 告 漢佳晏訴訟代理人 游朝義 律師複 代理人 葉泓志 律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 林聰賢訴訟代理人 王佳珍
楊槐駒上列當事人間農業發展條例事件，原告不服內政部中華民國104年9月22日台內訴字第1040055625號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
１、原告與第三人漢朝輝等共有宜蘭縣○○鄉○○段○○○○○○號土地（面積2,485平方公尺，原告持分1/5即497平方公尺），為山坡地保育區農牧用地。因交通部公路總局辦理台9線蘇花公路山區路段改善計畫蘇澳－東澳段（東澳－東岳）新建工程公告徵收案（以下簡稱台9線新建工程公告徵收案），由445地號土地分割新增，供上開新建工程徵收案使用並於101年9月19日公告徵收。
２、102年8月15日，原告買賣取得面積372.98平方公尺之宜蘭縣○○鎮○○○段○○○○號土地（以下簡稱系爭土地），為非都市土地特定農業區農牧用地，並於102年11月1日依農業用地興建農舍辦法（以下簡稱興建農舍辦法）第3條向被告申請興建農舍資格證明，經被告以102年12月27日府農務字第1020178024號函審認系爭土地之取得符合興建農舍辦法第4條第3項規定，另申請人資格符合同辦法第2條第4款及第5款規定，且無同辦法第5條不得興建農舍情形，並已切結無同辦法第6條之情事。原告因系爭土地面積僅372.98平方公尺，依興建農舍辦法第9條第2項第6款但書規定，於103年8月4日向被告申請於系爭土地興建小面積農舍，被告以103年9月5日府農務字第1030134441號函略以：「依據本府103年7月28日府農務字第0000000000B號公告，本縣農業用地興建45平方公尺以下小面積農舍審查原則（以下簡稱103年7月28日審查原則）如下：㈠本縣申請農舍最小建築面積不得少於45平方公尺，但因徵收或協議價購導致申請興建農舍之農業用地面積不足450平方公尺且無可避免使用該筆土地者，得專案審認之。㈡前項無可避免使用該筆土地者，係指申請人無他筆土地可供興建農舍之情形。三、經查台端所有之土○○○鄉○○段○○○○號山坡地保育區農牧用地，屬得申請興建農舍之農業用地，故不符合上開『無可避免使用該筆土地』之審查原則，無法予以專案審認，爰所請歉難同意。」103年9月25日，原告再向被告申請於系爭土地興建小面積農舍，被告以104年1月14日府農務字第1030156227號函否准，否准理由除依103年7月28日審查原則外，函文說明三「前項得專案審認之土地係指申請人被部分徵收或協議價購剩餘之該筆原有土地，合先敘明。」認為原告所有445地號土地為得興建農舍之農牧用地，故不符合103年7月28日「無可避免使用該筆土地」之審查原則，且申請興建農舍之系爭土地並非原被徵收之該筆土地，無法予以專案審認。
３、104年2月2日及同年3月11日，原告再以立行(104)字第9號函及立行(104)字第16號函，向被告申請於系爭土地興建小面積農舍，經被告審查認為，原告被徵收445-2地號土地係由445地號土地分割新增，得專案審認之土地係指申請人被部分徵收或協議價購剩餘之該筆原有土地，原告所有445地號土地係為得興建農舍之農牧用地，且申請興建農舍之土地，非原被徵收土地，不符合103年7月28日審查原則，以104年4月7日府農務字第1040019461號函否准（以下簡稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
１、原告原有445-2地號土地徵收，雖另有445地號土地，就此土地僅持有1/5，其上未有農舍，且已於104年4月2日由原告移轉登記予第三人，目前已非原告所有，符合無可避免使用系爭土地之要件。445地號土地其他共有人並不同意與原告協議分管，也不同意在土地上興建農舍，該土地自無興建農舍可能，原告僅有系爭土地得興建農舍。被告以得專案審查土地是指被部分徵收或協議價購剩餘之該筆原有土地，與被告103年7月28日審查原則有悖，依該原則第2項規定，僅需無可避免使用該筆土地，指申請人無他筆土地可供興建農舍之情形，即足當之，未限制申請人被部分徵收或協議價購剩餘之該筆原有土地，被告不當限縮解釋，自有違誤。原告被徵收之445-2地號土地，經101年徵收後已無任何剩餘土地，只○○○鎮○○○段○○○○號土地得申請農舍興建，自符合審查原則之規範，被告未作衡平性、合目的性之解釋，扭曲原意，自屬違法。原告之妹漢秋霞，原與原告共有445-2地號土地，此土地被徵收後，漢秋霞重新購買宜蘭縣○○鎮○○○段○○○○○號（重測前為羅群段745地號）土地，經被告核准於102年7月18日取得建造執照，103年5月7日取得使用執照，被告對同樣情形之案件准核發建造，卻駁回原告申請，違反平等原則及禁止恣意原則、行政自我拘束原則。
２、被告103年7月28日審查原則限縮地方自治團體居民申請小面積農舍之主觀公權利，增加興建農舍辦法所無之限制，逾越母法授權，違反法律保留原則；另牴觸興建農舍辦法第4條第3項，違反法律優位原則。被告既認為原告得於重新購置之系爭土地上興建農舍，卻又認為小面積農舍之興建基地，須與因徵收或協議價購所剩餘之土地為同一筆土地，其內容已牴觸興建農舍辦法第4條第3項。
３、聲明求為判決：
1 訴願決定及原處分均撤銷。
2 被告就原告104年申請於宜蘭縣○○鎮○○○段○○○○號土地興建農舍之申請案，應作成准許之行政處分。
3 訴訟費用由原告負擔。
三、被告主張略以：
１、原告被徵收之445-2地號土地，係由445地號土地分割新增，供該徵收案使用。原告於徵收後，原仍與他人共有之445地號土地（面積7,459平方公尺，原告持有1/5），為山坡地保育區農牧用地，屬得申請興建農舍之農業用地，惟原告於104年4月2日將其持分贈與移轉第三人邱約瑟。102年8月5日，原告買賣取得面積為372.98平方公尺之系爭土地。103年3月14日，原告申請於系爭土地上興建小面積農舍，因系爭土地面積僅372.98平方公尺，經被告以103年4月10日府農務字第1030010227號函准。103年8月4日，原告提出相同申請，被告以103年9月5日府農務字第1030134441號函說明，445地號土地為山坡地保育區農牧用地，屬得申請興建農舍之農業用地，不符合審查原則之無可避免使用該筆土地，無法專案審認。103年9月25日，原告再次申請，被告以104年1月14日府農務字第1030156227號函否准，除重申審查原則外，並說明得專案審認之土地指被部分徵收或協議價購剩餘之該筆原有土地，445地號土地不符合無可避免使用該筆土地之審查原則，且系爭土地亦非原被徵收之該筆土地，無法專案審認。原告再先後於104年2月2日、同年3月11日申請於系爭土地興建小面積農舍，經被告以原處分否准。
２、103年7月28日審查原則，係就興建農舍辦法第9條第2項第6款所為農舍建築面積應超過45平方公尺之限制，規定例外於該土地因徵收或協議價購導致申請興建農舍之農業用地面積不足450平方公尺且無可避免使用該筆土地者，同意得專案審認之，係依該條款但書規定放寬限制，未牴觸農業發展條例及興建農舍辦法。原告所有445地號土地分割新增445-2地號土地，於101年間公告徵收後，原告仍係445地號土地所有權人，持分1/5，權利面積尚有1,492平方公尺。其於104年4月2日將445地號土地悉數贈與移轉他人。原告於102年7月31日買賣取得之系爭土地，面積372.27平方公尺，依興建農舍辦法第9條第2項第6款規定，因徵收或協議價購致申請興建農舍之農業用地面積不足450平方公尺且無可避免使用該筆土地，始得專案審認，系爭土地並非因徵收或協議價購致面積不足450平方公尺，被告駁回申請，自無不合。被告102年12月27日農務字第1020178024號函，係審認系爭土地符合農業用地興建農舍辦法第4條第3項規定，並符合同辦法第2條第1項第4、5款規定，且無第5條第1項規定之情形，及經原告切結無同辦法第6條規定等情，僅在說明系爭土地得興建農舍，無關系爭土地得否興建小面積農舍之審核。另原告所指其胞妹漢秋霞案，該案農舍建築面積為51.34平方公尺，非小於45平方公尺之小面積農舍，與本案情形不同，無原告稱差別待遇之情形。
３、系爭土地非為原有被徵收剩餘之該筆土地，原告於徵收完成後尚為445地號土地所有權人，持分面積497平方公尺，未不足450平方公尺，為可供興建農舍之土地，未符無可避免使用該筆土地原則，本案無法專案審認。
４、聲明求為判決：
1 原告之訴駁回。
2 訴訟費用由原告負擔。
四、本院的判斷：
１、為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，制定農業發展條例。該條例第18條第1項、第3項、第5項規定：「本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。」、「本條例中華民國89年1月4日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國89年1月4日修正施行前共有耕地，而於本條例中華國89年1月4日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。」、「前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」
２、興建農舍辦法係依農業發展條例第18條第5項授權訂定，102年7月1日修正發布之該辦法第2條第1項規定：「依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：年滿20歲或未滿20歲已結婚者。申請人之戶籍所在地及其農業用地，須在同一直轄市、縣（市）內，且其土地取得及戶籍登記均應滿2年者。但參加興建集村農舍建築物坐落之農業用地，不受土地取得應滿2年之限制。申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃。但參加興建集村農舍及於離島地區興建農舍者，不在此限。申請人無自用農舍者。申請人已領有個別農舍或集村農舍建造執照者，視為已有自用農舍。但該建造執照屬尚未開工且已撤銷或原申請案件重新申請者，不在此限。申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。」第3條規定：「依本條例第18條第3項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合前條第1項第4款及第5款規定，其申請興建農舍，得依都市計畫法第85條授權訂定之施行細則與自治法規、實施區域計畫地區建築管理辦法、建築法、國家公園法及其他相關法令規定辦理。」第4條規定：「本條例中華民國89年1月28日修正施行前取得之農業用地，有下列情形之一者，得準用前條規定申請興建農舍：依法被徵收之農業用地。但經核准全部或部分發給抵價地者，不適用之。依法為得徵收之土地，經土地所有權人自願以協議價購方式讓售與需地機關。前項土地所有權人申請興建農舍，以自完成徵收所有權登記後30日起或完成讓售移轉登記之日起3年內，於同一直轄市、縣（市）內取得農業用地並提出申請者為限，其申請面積並不得超過原被徵收或讓售土地之面積。本辦法92年1月3日修正施行後至102年7月1日修正施行前，屬本條第1項適用案件且已於公告徵收或完成讓售移轉登記之日起1年內，於同一直轄市、縣（市）內重新購置農業用地者，得自102年7月1日修正施行後2年內申請興建農舍。」第9條第1項、第2項第3、6款規定：「興建農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人。」、「興建農舍應符合下列規定：……申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過該農業用地面積10%……同一筆農業用地僅能申請興建1棟農舍……且農舍建築面積應超過45平方公尺。但經直轄市、縣（市）農業單位或其他主管機關同意者，不在此限。」核係基於確保農地之合理使用，就農業用地興建農舍之細節性及技術性事項加以規定，符合立法意旨，未逾越母法之限度，自得適用。而由此等規定可知，農舍用地面積不得超過該農業用地面積10%，而除非經直轄市、縣（市）農業單位或其他主管機關同意，否則農舍建築面積應超過45平方公尺。因此，合致興建農舍辦法第4條第3項規定，得申請興建農舍者，即使不受興建農舍之該農業用地面積不得小於0.25公頃規定之限制，所興建之農舍建築面積，除經主管機關同意，仍受應超過45平方公尺規定之限制。
３、又地方制度法第19條第1項第6款第2目：「下列各款為縣（市）自治事項；……關於都市計畫及營建事項如下：……㈡縣（市）建築管理。」第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。」被告因依農業用地興建農舍辦法第9條第2項第6款、行政程序法第159條第2條第2款及地方制度法第19條第1項第6款第2目規定，以103年7月28日府農務字第0000000000B號公告宜蘭縣農業用地興建45平方公尺以下小面積農舍審查原則（見本院卷第25頁）：「本縣申請農舍最小建築面積不得少於45平方公尺，但因徵收或協議價購導致申請興建農舍之農業用地面積不足450平方公尺且無可避免使用該筆土地者，得專案審認之。前項無可避免使用該筆土地者，係指申請人無他筆土地可供興建農舍之情形。」係就因徵收或協議價購導致申請興建農舍之農業用地面積不足450平方公尺且無可避免使用該筆土地者，得專案審認同意，放寬前揭農舍建築面積應超過45平方公尺之限制，並未牴觸農業發展條例及興建農舍辦法，自得為被告處理相關案件所遵循。原告認為103年7月28日審查原則牴觸興建農舍辦法第4條，乃係對於農舍建築面積應超過45平方公尺之限制與申請興建農舍之該筆農業用地面積不得小於0.25公頃之限制，二者間差異之誤解，自無可採；其指摘該審查原則增加興建農舍辦法所無限制，違反法律保留原則，亦無可取。
４、本件如事實概要欄所載之事實，有445、445-2地號土地登記謄本、系爭土地登記謄本、異動索引查詢資料、原告全國財產稅總歸戶財產查詢清單、宜蘭縣政府101年9月19日府地用字第0000000000B號函、被告104年4月7日府農務字第1040019461號函、102年12月27日府農務字第1020178024號函、103年9月5日府農務字第1030134441號函、104年1月14日府農務字第1030156227號函、原告104年2月2日、104年3月11日申請函等附於訴願決定卷可佐，及原告103年3月14日申請函、104年1月26日函、被告103年4月10日府農務字第1030040227號函等附於本院卷可稽，為可確認之事實。經查：
⑴、445-2地號土地係因徵收由445地號土地分割新增，供台9線
新建工程徵收案使用並公告徵收，原告於徵收後仍係445地號土地所有權人（持分1/5），復於102年9月9日因102年8月15日買賣登記取得面積為372.98平方公尺之系爭土地，另於104年4月2日將原持有之445地號土地贈與移轉予第三人邱約瑟，已如前述。
⑵、依前揭申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過
該農業用地面積10%及農舍建築面積應超過45平方公尺之規定可知，申請興建農舍之農業用地即使不受農業用地面積不得小於0.25公頃規定之限制，也必須超過450平方公尺。系爭土地面積為372.98平方公尺，係原告重新購買之農業土地，並非因徵收或協議價購致其面積不足450平方公尺，則被告就原告申請在系爭土地興建農舍，為否准之決定，於法並無不合。縱原告於申請後之104年4月2日將原持有之445地號土地贈與移轉他人，無礙系爭土地不符審查原則之判斷。至被告103年12月27日府農務字第1020178024號函（見本院卷第24頁）係審認系爭土地符合興建農舍辦法第4條第3項、第2條第1項第4、5款規定，且無第5條第1項規定之情形，及經原告切結無同辦法第6條規定等情，僅在說明系爭土地得興建農舍，無關系爭土地得否興建小面積農舍之審核，附此敘明。原告以與本件情節有異，農舍建築面積51.34平方公尺之他案（見本院卷第140頁土地建物查詢資料），指摘被告違反平等原則、禁止恣意原則、行政自我拘束原則，當無可採。
五、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
七、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 7 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 鍾啟煌法 官 蘇嫊娟
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 7 日
書記官 李淑貞