臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1785號105年9月21日辯論終結原 告 游日和訴訟代理人 高奕驤 律師
劉佳香 律師馮彥錡 律師被 告 新竹縣關西鎮公所代 表 人 吳發仁（鎮長）訴訟代理人 彭成青 律師上列當事人間有關交通事務事件，原告不服新竹縣政府中華民國104年9月16日第0000000-0號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以新竹縣○○鎮○○里○○○○○街高架道路，將使該有之平面道路廢除，造成居民用路權益嚴重受損，而向新竹縣政府提出於104年4月14日書具之陳情書，陳情相關單位重新考慮協調新建高架道路事宜，經該府函轉被告處理，被告乃以104年5月11日關鎮建字第1040004708號函（下稱被告104年5月11日函）復原告略以：「說明：一、依據新竹縣政府104年4月21日府工土字第1040048915號函辦理。二、有關陳情書說明一：大德街至長安街現有之連結道路大多為私設之連絡道，該連絡道路設置未經專業設計施工，不僅坡度大，亦未施設任何安全措施，恐因此造成不知情之用路人通行時發生危險，本所本應善盡管理責任，徹底改善該處交通安全。三、有關陳情書說明二：本工程雖非位處關西鎮市中心，然仍為關西鎮人口稠密區，本工程完成後，將○○○鎮○○路網更加完整，配合鄰近各觀光景點之發展，不僅可繁榮地方，亦可促進本鎮整體觀光人潮，絕非所言之『蚊子高架道路』；若廟方能配合本工程，將其週邊施以完整規劃及綠美化，廟宇將更加香火鼎盛，而不會只是現在的地方性廟宇。
四、有關陳情書說明三：本工程為都市計畫之一環，是為連接育賢街至台三線之橋樑道路工程，非為連續性高架橋樑工程，本工程位處已開發區域，建築面積未達法定要求之1公頃以上，且亦非位處行水區、集水區或自然保護區等特殊性質地區，依法不需辦理環境影響評估。五、有關陳情書說明
四：育賢街道路於民國80年辦理徵收時以土地徵收為主，並未預設任何施工工法之立場，故並無廟方所謂平面徵收或平面改為高架之由來；且育賢街至大德街間，現況落差達8 公尺以上，亦已無以平面方式施作道路連接之空間。六、有關陳情書說明五：本工程由廟宇之右側連接至南側之長安街，並非直接穿越廟宇前方，且本工程於都市計畫定案並公告時，本工程兩側並未有任何建物，廟宇是否依法設立，或是否佔用公有土地，皆有可議空間；本鎮不論行政中心區域或周邊郊區，廟宇為數眾多，若因可能影響廟宇地理景觀，順應極少數私心人士之要求停止公共建設之施作，則不僅違反天地諸神慈悲為懷之善念，本鎮亦將無公共工程可進行，將有礙關西鎮之發展。七、有關陳情書說明六：現有育賢街兩側幾乎均為已開發或為私人土地，若需於兩側增設銜接道路，除需重新辦理土地徵收外，亦需重辦辦理都市計畫變更及公告，此舉不僅曠日廢時，都市計畫主管機關（包括新竹縣政府及營建署）依法皆不可能同意如此不合理之變更。」原告對被告上開函不服，提起訴願遭決定不受理，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
㈠、其依據都市計畫法第34條、第44條之規定及保護規範理論，就被告以原處分否准原告之請求，提起本件課予義務訴訟：都市計畫之發布實施，對計畫區內之土地權利關係人之權利或法律上之利益，具有深遠的影響，其兼有保障區內之個別人民權益之目的。且觀諸都市計畫法第34條、第44條之規定，非但有維護整體都市居住寧靜、安全及衛生環境，亦有保護住宅區內特定人民之居住權益，以及相關道路系統之設置，須符合土地使用分區、實際交通情形與人民預期發展之目的，且因道路系統之設置與居住於交通網路內之人民權益息息相關，蓋人民因道路設置擴張生活範圍，形成交通網絡，亦因信賴預期道路系統之發展而為置產規劃，是可推知都市計畫法第34條、第44條之規定亦兼有保護住宅區內個別人民權益之目的；又觀諸都市計畫法第27條之規定，係課予地方自治團體於遭逢重大事變或因應國防、經濟發展之需或為配合重大設施興建時，有個案變更之義務及權限，但亦兼有保護受重大事變或重大災害個別人民權益之目的；再觀諸都市計畫法第19條第1項之規定，亦賦予人民得對主要計畫提出意見供審議機關參考之程序參與權。是將前開規定併同觀之，可認都市計畫法亦兼有保障個別人民程序參與權及實體權利之目的，是依司法院釋字第469號解釋所揭示之保護規範理論，都市計畫法第34條、第44條之規定亦具有保護都市計畫區內個別人民權益之目的，既亦屬區內人民之公權利，即應許原告依法請求救濟。
㈡、系爭都市計畫於63年間公告實施後，原告及其配偶羅○○因信賴系爭都市○○○○○道路設計，先於65年間購買位處大德街及育賢街交叉路口之新竹縣○○鎮○○段○○○○號土地，並於其上興築廟宇即崑崙神聖殿（按：門牌號碼係○○鎮○○里0鄰00之0號）及住宅（按：門牌號碼係○○鎮○○里0鄰00之0號）作為家族安居立業之所在，原告復為廟宇住持，管理寺廟庶務及接待香客等事宜，隔年再購入同樣位處馬路交叉路口之同段191地號土地，是原告既係當地居民，就被告擅自變更都市計畫設計，執意進行系爭高架工程之決定，當屬本件利害關係人，而有權利保護之必要。另大德街上之同段181-1、181-2、181-31、181-32地號等4筆土地之所有權人游○○及游○○乃係原告之子，且原告之女游○○亦於前開土地建造建物開設補習班，是系爭高架工程之施作確對原告及其家人權益影響甚鉅。雖被告聲稱系爭高架工程並不在都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項共23款負面禁止之列，而得設置於住宅區內，惟按都市計畫法臺灣省施行細則第15條僅係針對住宅區使用管制及不得經營項目之概括原則性規定，非謂所經營之項目不在該條所定禁止之列即屬合法，仍應視其有無違反其他管制規定而定。而都市計畫之擬定係法規命令，系爭都市計畫於住宅區內確無系爭高架工程之設計，亦即育賢街與大德街、銘傳街及長安街為圓弧截角退讓狀之平面交叉道路設計，系爭都市○○於○區段禁止設置高架道路，且系爭高架工程使大德街、銘傳街及長安街均無法與育賢接連接，並阻斷當地居民因信賴系爭都市計畫所形成之平面道路連結網路，顯已違反系爭都市計畫內容，被告自不得擅自變更都市計畫內容而違法施作系爭高架工程。
㈢、原告於104年4月14日向新竹縣政府提出陳情書，請求被告撤銷系爭高架工程公告並陳述反對系爭高架工程之理由，該文書經新竹縣政府函轉被告處理，被告遂以104年5月11日函否准原告之請求即執意進行系爭高架工程之決定，而被告決定繼續進行系爭高架工程而駁回原告之請求，顯已侵害原告居住安寧，並違反都市計畫內容，亦限制原告之通行權及土地利用權利。依司法院釋字第423號、第148號、第156號解釋意旨及臺中高等行政法院90年度訴字第1219號判決要旨，系爭函文就形式上觀之，雖非如一般通常行政處分形式所為直接對原告之請求為准駁之表示，惟綜觀其實質內容具有否准原告請求撤銷系爭高架工程公告之表示，而直接侵害原告之居住安寧並限制原告之通行權及財產上權利，故為一行政處分，不因其用語或形式與一般通常行政處分不同而有差異。詎訴願決定未審酌及此，誤認被告104年5月11日函並非行政處分，僅為單純的事實敘述或理由說明，逕為不受理之決定，顯於法未符。
㈣、新竹縣○○鎮○○街係位於系爭都市○○區○○道路，故關於該道路之修築，應依照都市計劃之規定辦理，而依新竹縣建築管理自治條例第5條第5項及其附表1新竹縣道路交叉建築線截角標準表所載「二條以上之道路相交時…道路交叉口之建築線應依附表1規定截角」、「截角為圓弧時」等語，可明道路截角為圓弧意指該道路係為平面相交之設計，而觀諸63年關西都市計畫圖、72年變更關西都市計畫（通盤檢討）圖、85年變更關西都市計畫（第2次通盤檢討）圖及99年間變更關西都市計畫（第3次通盤檢討）（第1階段）圖，均顯示育賢街與大德街、銘傳街及長安街為圓弧截角退讓狀之平面交叉道路設計，故被告自應以平面道路施作育賢街道路，使其與大德街、銘傳街及長安街之平面道路相交，以完善育賢街南○○○區○○○路，始符都市計畫內容。觀諸99年變更關西都市計畫（第3次通盤檢討）（第1階段）圖中，右上方之○○○區○○○○○路用地，因未與平面省道相連接，故其與下方之平面省道道路，係以重疊相交且相交處並無圓弧退讓截角之情形，由此可知於都市計畫書圖上，確有就道路系統是否平面相交為設計之指示，是反觀該圖中間即本案育賢街與大德街、銘傳街及長安街等道路相交處，均係圓弧退讓截角狀，即可證明系爭都市計畫確係為育賢街與大德街、銘傳街及長安街應以平面連接之道路設計。況育賢街與大德街二條道路因多年來地形地貌已有改變，系爭高架工程亦無法將育賢街與大德街、銘傳街及長安街等道路相交，是被告辯稱系爭高架工程與系爭都市計畫相符並非實在。再被告依據系爭都市計畫內容，於80年間開始徵收道路用地，就育賢街與大德街、銘傳街、長安街交叉路口之徵收即係以圓弧退讓形狀辦理徵收，且明確向地主表示該徵收土地係用以供施作平面道路之用途，是被告確係以平面道路連接為由辦理系爭土地徵收。況自80年5月新竹縣關西鎮都市計畫第16號道路工程補辦徵收土地計劃書，可知斯時被告徵收原告之妻羅○○所有之新竹縣○○鎮○○段○○○○號土地，係為開闢第16號道路即大德街，被告同時徵收大德街與育賢街交叉路段，又大德街既為平面道路設計,育賢街理當為平面道路方可相連接，現被告卻反稱育賢街並無施作平面道路或高架道路之預設工法，被告行政作為之反覆，已侵害原告之財產、通行權利，並違信賴利益之保護。詎被告嗣後竟擅自違法變更都市計畫之內容，改以高架道路方式施作育賢街連接工程，使大德街、銘傳街及長安街均無法與之連接，並阻斷當地居民因信賴系爭都市計畫所形成之平面道路連結網路，損害原告及家人之通行權及財產權甚鉅。
㈤、復土木工程僅係評斷建築結構之安全性，惟交通工程係研究人、車、路及其與土地使用、房屋建築等綜合環境之間的相互關係，目的在探求交通系統運輸能力最大、經濟效益最高、交通事故最少與公害程度最低之科學技術措施，故就系爭高架工程之鑑定應以交通工程技師之評估說明為適，臺灣省土木技師公會前為審查系爭高架工程預算書圖單位，竟又為被告委託系爭高架工程交通安全之鑑定單位，顯有球員兼裁判事實，有違公正中立及客觀立場。交通工程技師黃玉章之分析報告，系爭高架工程並未符「市區道路及附屬工程設計規範」及「市區道路及附屬工程設計標準」之設置規範，更有道路設計之重大瑕疵，且交通技師葉源祥之評估分析說明書亦載明：「經現場會勘瞭解，新闢高架橋確實將阻斷此區域居民通往聯外道路台三線之交通，且高架橋勢必無法與大德街、銘傳街和既有道路連結，嚴重阻隔社區間之交通往來」、「五、新闢高架道路衝擊評估：……（一）造成交通阻隔，剝奪通行權益，影響土地利用開發：原都市○○道路規劃，育賢街與大德街、銘傳街和長安街需相互連接，再經由長安街通往聯外道路台三線，形成育賢街南邊○○○區○○路網，然而高架道路興闢將造成交通阻隔，剝奪居民通行權益，並且衍生未來周遭土地開發時聯外交通需求之困難。…顯示本高架道路除對育賢街居民之正面效益不足情況外，同時影響橋下週邊其他社區民眾，聯外旅行時間增加、出入繞路造成車輛行駛里程增加等權益受損情形。（二）危險道路設計，增加肇事風險，衍生社會成本損失……」等語，是被告稱依臺灣省土木技師公會鑑定報告內容，系爭高架工程是合理、安全、可行之方式，實無可採。另被告聲稱系爭高架工程係經內政部審核符合法令之規範，而同意補助興建，然被告就辦理「新竹生活圈道路系統建設計畫○○○鎮○○街道路連接工程」案，提請關西鎮民代表會審議時，並未說明該連接工程係採高架橋工法，可見被告明知系爭高架工程並非適法，竟故意隱瞞，未於提請關西鎮民代表會審議時提出說明，實屬可議；另關於內政部就關於生活圈道路系統之審查，僅係書面審查，審議人員並未親臨現場履勘，倘申請單位未為完整如實之說明，自難期以完全之審查，是自不得以系爭高架工程已經過內政部同意補助興建，遽以認定系爭高架工程之合法性。
㈥、系爭工程可縮短育賢街北端居民18秒車程，然卻造成育賢街南端居民原有路網之全數破壞，處分顯違反行政程序法第7條比例原則之規定，應予撤銷。依系爭都市○○○○○街乃貫通東安里南北生活圈的重要道路，由北往南依序須與中山東路、大德街、銘傳街、長安街做平面連接，目前既有平面道路已完全能將大德街、銘傳街、長安街和台三線順暢連結，被告僅須支出少許經費，將現有既成道路拓寬為12公尺即可，詎被告不思前開損害最小之手段，更違反系爭都市計畫，率爾將育賢街改為高架道路之設計，系爭工程將使原平面連結之道路系統廢除，且大德街沿線居民亦無法使用前開高架道路，又育賢街南邊土地將無法出入，除影響通行權，更使土地利用價值銳減至零，造成附近居民之損害甚鉅。被告聲稱系爭高架工程得縮短育賢街北端居民現行道路行車距離250公尺，倘以時速50公里之車行速度計算，僅能縮短約18秒（計算式：0.25/50×60×60＝18）之車程時間，卻造成育賢街南端居民原有路網全數破壞之重大損害，其輕重權衡確已嚴重失衡，顯與比例原則中之狹義比例性原則齟齬。況且，為使育賢街北端居民縮短此短短18秒之車程時間，被告竟花費新臺幣（下同）84,936,643元，亦完全不符經濟效益等語，並聲明：⒈撤銷訴願決定及被告104年5月11日函。⒉被告應作成撤銷育賢街高架道路工程公告之行政處分。
三、被告則以：
㈠、原告主張被告所發出之原處分為行政處分而提起本案訴訟，惟細鐸該處分內容，均係針對原告提出之陳情書內容為單純事實敘述與回覆，即告知原告就被告所辦理道路連接工程案之相關理由說明，並非對於原告之請求有所准駁，是顯然可見該處分並非屬於行政處分之性質，則原告對於非屬行政處分之函文提起行政訴訟請求撤銷，自非法所允准。
㈡、司法院釋字第469號解釋雖提出保護規範理論，但保護規範理論實際上只是一套解釋法律方法之總稱，並非可作為提起訴訟之請求權依據，因此在具體個案上仍應視具體法律之規定而定；至於都市計畫法第34條、第44條均屬於定義、說明、宣示性之條文，並非請求權之基礎，亦無保障特定人之意旨存在，況且依都市計畫法19條第1項之規定，可知在都市計畫主要計畫擬定後，任何公民或團體都可於公開展覽期間內向該管政府提出意見，而該管都市計畫委員會僅是參考審議，顯見都市計畫法係為公共利益或一般國民福祉而設，並無保障特定人之意旨；再者，都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項總共列有23款「負面禁止」規定，若非屬該共23款「負面禁止」所列者，即不受管制而得設置於住宅區內，本案系爭育賢街道路連接工程高架路段之設置，不僅不在該共23款負面禁止之列，亦非都市計畫法第34條所欲規範之範圍，更未違反都市計畫法第44條宣示性之意旨。因此原告以保護規範理論及都市計畫法之規定為其提起訴訟之法律依據，顯然有所誤會，亦無權利保護之必要，自應駁回其起訴。
㈢、不論土地使用分區為何，亦即不論是住宅區、商業區或工業區，○○○區○○○○○路設置之必要，而所謂「公路」，係指供車輛通行之道路及其用地範圍內之各項設施，包括國道、省道、縣道○鄉道○○○○路，公路法第2條第1款有明文之定義，條文並無「平面」或「高架」之區分，換言之，不管是平面或高架之型態，均屬道路之範圍，至於以平面或高架之方式施作，行政機關自有其裁量之空間，就如同國道高速公路要以土堤或高架之方式興建，法無限制，只要符合設置技術規範即可。系爭都市計畫係於63年擬定，歷經72年、85年、99年3次通盤檢討，系爭計畫道路一直坐落在系爭都市計畫內並無變更，而系爭計畫道路經過之育賢街與位於下方之大德街，目前現況並無連接，因兩者落差高達約8公尺，故經設計單位檢討並確認應以高架銜接，亦即因應現場地形、地貌採取高架方式完成都市○○道路開通，又依臺灣省土木技師公會鑑定報告之結論，系爭育賢街道路連接工程「若以平面道路交叉工法施工，起點坡度tan（7.5/20）=35.8%，不符合一般公路道路技術規範，以坡度11%為上限之安全規範要求。本案採高架橋樑設計，中央路段坡度為7.428%，另兩側以平面引道作連接道路，讓橋樑兩端道路平順連接，工程合理、安全、可行。」顯見系爭育賢街道路連接工程以高架橋樑設置，不僅合乎道路技術規範，亦是合理、安全、可行之方式等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有被告104年5月11日函（第53-54頁）、新竹縣政府104年9月16日第0000000-0號訴願決定書（第55-57頁）、原告104年4月14日陳情書（第58-59頁）等件影本附本院卷一可稽，洵堪認定。又原告以其於104年4月14日之申請被否准（見本院卷一第9頁倒數第3-4行），而提起本件訴訟。惟起訴時僅聲明：「新竹縣關西鎮公所民國104年5月11日關鎮建字第1040004708號行政處分及新竹縣政府104年9月16日第0000000-0號訴願決定均撤銷。」嗣於本院105年5月24日準備程序補充說明，其係提起課予義務訴訟，並提出準備書㈡狀（見本院卷一第132頁），除保留原聲明外，另補充第2項聲明：「新竹縣關西鎮公所應作成撤銷育賢街高架道路工程公告之行政處分。」而有關其請求撤銷之公告具體內容為何？迭經本院受命法官於105年7月5日準備程序期日及審判長於105年9月21日言詞辯論期日曉諭原告說明，茲據原告訴訟代理人陳明係指原證6（被告104年7月14日關鎮建字第1040007585號函：「……說明二、有關陳情人所述陳情內容，本所說明如下：本工程（○○○鎮○○街道路連接工程，下同）絕非黑箱作業，本工程獲營建署及新竹縣政府之補助及本所自籌款到位後，本所即積極展開各項作業於103年6月3日開始上網公告，並於103年6月10決標確認設計及監造單位後即交付進行工程設計……」）及原證28（被告104年7月14日關鎮建字第1040007794號函「……說明二、有關陳情人所述陳情內容，本所說明如下：本工程絕非黑箱作業，本工程獲營建署及新竹縣政府（103年5月29日府工養字第10300079822號函）之補助及本所自籌款到位後，本所即積極展開各項作業於103年6月3日開始上網公告，並於103年6月10決標確認設計及監造單位後即交付進行工程設計……」）所指「於103年6月3日開始上網公告」（見本院卷二第66頁言詞辯論筆錄），即○○○鎮○○街道路連接工程委託設計監造服務」於103年6月3日之招標公告，此觀原告於訴願書檢具之附件二○○○鎮○○街道路連接工程委託設計監造服務-決標公告」記載：「原公告日期：103年6月3日」甚明（見訴願卷第10頁），且經被告於上開言詞辯論期日確認該公告為工程招標公告無誤（見本院卷二第67-68頁同上筆錄）。再原告提起本件課予義務訴訟之法律依據，為都市計畫法第34條、第44條及憲法第10條等規定，乃經原告訴訟代理人陸續於本院105年5月24日、第105年7月5日準備程序期日陳明在卷（見本院卷一第130頁、本院卷二第5頁準備程序筆錄），嗣於本院105年9月21日言詞辯論期日復以言詞及提出言詞辯論意旨㈡狀（見本院卷二第64、112頁），陳明請求之依據尚包括經濟社會文化權利國際公約第11條第1項及公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行第2條、第4條規定。是本件爭點厥在原告依都市計畫法34條、第44條等規定，提起本件課予義務訴訟，請求撤銷被告所為○○○鎮○○街道路連接工程委託設計監造服務招標公告，是否適法有據？
五、本院判斷如下：
㈠、依行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」第3條規定：「前條所稱之行政訴訟，指撤銷訴訟、確認訴訟及給付訴訟。」而不論係行政訴訟法第5條規定之課予義務訴訟或同法第8條規定之一般給付訴訟，均以具公法上請求權為要件。又參照司法院釋字第469號解釋所揭示的保護規範理論，於法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；倘法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務，已無不作為之裁量空間，受該法律保護之人，亦具有公法上請求權。惟如解釋的結果，認定該當法規範僅以公共利益的保障為目標，據此而為之行政處分或行政措施，其所生有利於人民之法律效果，對人民而言僅屬「反射利益」，即不足以作為請求之依據，其亦無請求行政機關為一定行政行為之公法請求權存在。
㈡、查原告因反對新竹縣○○鎮○○里○○○○街高架道路，認該計畫道路應以平面連接為設計規劃，於104年4月14日提出陳情未果，而提起本件課予義務訴訟，請求被告作成撤銷○○○鎮○○街道路連接工程委託設計監造服務」招標公告之行政處分，已如前述。依原告提出之被告104年7月14日關鎮建字第1040007585號函（見本院卷一第63-64頁）及被告104年7月14日關鎮建字第1040007794號函（見本院卷一第95-96頁）之上開說明且可知，被告上開勞務採購案件已於103年6月10日決標，有原告於訴願時提出之該委託設計監造服務決標公告在卷可憑（見訴願卷第10頁）。又新竹縣關西都市計畫係於63年擬定，其中規畫新竹縣○○鎮○○街與大德街、銘傳街及長安街以道路連接，該計畫道路歷經72年、85年、99年三次通盤檢討，均未變更等情，則經被告陳明在卷，並提出關西都市計畫及上述3次變更關西都市計畫（通盤檢討）書等件影本在卷可憑（見被告答辯㈡狀附件─置卷外），且為原告所不爭（見本院卷二第10頁第5-9行），堪信為真實，自不生原告訴訟代理人於言詞辯論期日（見本院卷二第64頁言詞辯論筆錄第7-8行）所稱之違反都市計畫法第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」情事，且本件無涉都市○○道路設置地點之爭議，先此敘明。
㈢、按都市計畫法係為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展所訂定。依該法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。」第15條第1項規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。……六、主要道路及其他公眾運輸系統。……」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第34條規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第42條第1項第1款規定：
「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。」可知，都市計畫法有關住宅、商業、工業等使用區之劃分，旨在分區為使用管制。○住○區○道路並非同一概念，亦即設於住○區○道路，仍係道路，並不因其設置於住宅區即成為住宅區。是都市計畫法第34條後段關於住宅區土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生之規定，顯然都市○○道路非在其規範範圍。故縱認都市計畫法第34條後段規範目的，亦在於保障住宅區居民之環境權益；惟原告於本件執該規定，請求被告應作成撤銷上開道路連接工程委託設計監造服務招標公告之行政處分，仍非有據，無可憑採。況無論出於何形式之道路設置，對於居住寧靜及空氣品質方面之衛生，均難謂無礙，而平面道路對於鄰近住戶之出入安全而言，其危險更甚於採高架橋方式者。又都市計畫法第44條規定：「道路系統、停車場所及加油站，應按土地使用分區及交通情形與預期之發展配置之。鐵路、公路通過實施都市計畫之區域者，應避免穿越市區中心。」則僅在指示主管機關行政職權，配置道路系統、停車場所及加油站，應按土地使用分區及交通情形與預期之發展，並未賦予人民就該等公共設施應如何配置之公法上請求權，且無關道路應如何施作乙事。是原告執此規定為上開請求，亦無可取。再經濟社會文化權國際公約第11條第1項規定：「本公約締約國確認人人有權享受其本人及家屬所需之適當生活程度，包括適當之衣食住及不斷改善之生活環境。締約國將採取適當步驟確保此種權利之實現，同時確認在此方面基於自由同意之國際合作極為重要。」及公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2條規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」第4條規定：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」僅在揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力，並未就如何改善人民生活環境之請求權內容及要件有明確之規定，原告自無得據以認有請求被告撤銷上開招標公告之公法上請求權；而憲法第10條規定：「人民有居住及遷徙之自由。」亦屬憲法原則性之揭示，其實現端賴法律明定具體得以主張之請求權，是原告執上述公約及憲法規定為上開請求之依據，洵非可採。
㈣、復按人民因中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當致損害其權利或利益者，得依訴願法提起訴願，訴願法第1條第1項定有明文，是提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件。而所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」乃訴願法第77條第8款所明定。觀之被告104年5月11日函內容，僅係就原告反對上述計畫道路以高架施設之陳情，為單純的事實敘述及理由說明，並非對原告依法所為之申請為否准，是該函之敘述及說明未對原告產生何法律上之效果，揆之上開規定及說明，自非行政處分。原告主張被告104年5月11日函為行政處分，並無可採。
㈤、綜上所述，被告104年5月11日函非行政處分，訴願決定未予受理，並無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，並請求被告應就原告104年4月14日申請案件，作成撤銷育賢街高架道路工程公告之行政處分，為無理由，均應駁回。又上開不合法部分，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，本應以裁定駁回，惟因原告以其所提本件訴訟乃一課予義務訴訟，為求卷證齊一，訴訟經濟，爰以程序較裁定慎重之判決予以駁回。再本件判決基礎已臻明確，原告聲請向新竹縣政府函調80年間新竹縣○○鎮○○街及大德街之徵收計劃書及向內政部營建署都市計畫審議委員會函詢63年關西都市計畫圖所示之道路圓弧截角處是否係平面道路相交設計之意，暨兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故無調查及逐一論究之必要。另原告以其於104年4月14日之申請被否准，提起本件課予義務訴訟，關於訴之聲明第2項：「新竹縣關西鎮公所應作成撤銷育賢街高架道路工程公告之行政處分。」所指之「公告」乃○○○鎮○○街道路連接工程委託設計監造服務」於103年6月3日之招標公告，前已述及；而依原告援引原證6及原證28上開說明上下文，已得見該等函文所指「於103年6月3日開始上網公告」（見本院卷第66頁言詞辯論筆錄），即○○○鎮○○街道路連接工程委託設計監造服務」於103年6月3日之招標公告，且為原告於訴願前所知，此可由原告於訴願時，提出該○○○鎮○○街道路連接工程委託設計監造服務」決標公告可明。核原告起訴之聲明，本係其處分權範疇，其訴之聲明第2項所欲撤銷之公告，既早經其知悉而曾於訴願時提出相關資料（見訴願卷第10頁），則原告曲解被告訴訟代理人關於上開育賢街連接道路無作成以高架方式興建處分公告之陳述，謂被告迄至言詞辯論終結後之105年9月22日呈報該招標公告，係有礙其訴訟上之攻防，侵害其訴訟權，而於105年10月5日、
10 5年10月6日具狀聲請再開辯論（見本院卷二第120-126頁），顯然無據，核無必要，爰俱附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 12 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 洪慕芳法 官 林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 10 月 12 日
書記官 徐子嵐