臺北高等行政法院判決
104年度訴字第18號104年5月28日辯論終結原 告 三三餐飲有限公司代 表 人 徐仁福（董事）輔 佐 人 方其珊被 告 臺北市政府環境保護局代 表 人 劉銘龍（局長）訴訟代理人 黃世任
李孟聰陳昭如上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服臺北市政府中華民國103年11月6日府訴三字第10309142500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告依民眾陳情查認原告於臺北市○○區市○○道○段○○○號從事燒烤作業，排放異味污染物，經被告派員並會同委辦檢測廠商精湛檢驗科技股份有限公司（下稱精湛公司）之人員於民國103年5月16日18時47分，在上址前採樣，並進行異味污染物官能測定，經檢測之異味污染物實測值為220，超過該地區之法定排放標準值（10）。被告乃依行政程序法第102條規定，以103年6月6日北市環稽字第10331453300號函通知原告於文到7日內陳述意見；嗣原告以書面向被告陳述意見，並經被告以103年6月25日北市環稽字第10331578400 號函復在案。期間，被告仍審認原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，乃以103年6月7日北市環稽三中字第1030607號舉發通知書（下稱舉發通知書）告發，嗣依同法第56條第1項及第2項規定，以103年6月26日住字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限於103年7月6日前改善完成；另依環境教育法第23條第2款規定，命接受環境講習2小時。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理舉發通知書部分並駁回原告撤銷原處分之請求。原告仍不服，遂就駁回部分提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠空氣採樣之樣本受外界干擾之可能性極高，其風向、風速及
周界相關之干擾源是否影響採樣之乾淨性，均應由被告舉證，然被告未記載上開條件於原處分上，相關事實舉證不足，無法證明汙染源為原告所造成。退萬步言，原告自行於103年11月28日之未營業日，自費委託九連環境開發股份有限公司進行檢測，其汙染物實測值為10，並註明不合格，可證原告所在外在環境之空氣污染本已達不合格之標準。
㈡空氣污染防制法第56條規定所規範之主體為「工商廠場」，
探究立法者真意係指工廠、礦場，惟行政院環境保護署（下稱環保署）以函釋之方式擴大解釋為一切從事營利之公私場所均屬之，任意擴大法律授權範圍，此已違反權力分立原則，被告以此處罰原告，原處分實已違法。
㈢被告明知可以輔導方式（被告聘請財團法人臺灣產業服務基
金會輔助原告餐飲業空氣污染之改善，被告並檢送餐飲業污染輔導改善建議書予原告）代替處罰，卻嗣處罰完畢後，才加以輔導，此屬公法上權利濫用，已違反誠信原則。又被告雖曾告知開業之前防制設備要完善，但並未說明應作到什麼程度，原告已執行且已改善，亦通過例行性檢查。
㈣固定污染源空氣污染排放標準之一未污染物在工業區及農業
區以外地點之標準值為10，然此標準未考量臺灣整體環境之空氣污染狀況，造成縱原告願遵循相關環保法規，亦難以落實，被告未能考量「公益之必要性」及「權利或自由之侵害」已違反比例原則等語。並聲明求為判決：（一）訴願決定關於原處分部分及原處分皆撤銷。（二）訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠被告係因民眾陳情，查認原告於臺北市○○區市○○道○段
○○○號從事燒烤作業，排放異味污染物，經被告派員並會同委辦檢測廠商精湛公司，於103年5月16日18時47分，在上址前採樣，並進行異味污染物官能測定，原告之排煙口位於1樓上方，其管口朝下，當日於排風口方向下方處進行採樣，原告雖設有靜電式油煙處理設備，惟尚無有效異味防制設備，致有異味逸散情事。經檢測之異味污染實測值為220，已超過該地區之法定排放標準值（10）。是被告以原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定、同法第56條第1項及第2項規定，以原處分裁處原告30萬元罰鍰，並限期於103年7月6日前改善完成。另依環境教育法第23條第2款規定，命接受環境講習2小時。被告確已善盡稽查、採樣檢測、調查證據之責任，並依違規事實，依法舉發、裁處無誤，且無違比例原則。
㈡被告所委託檢驗之精湛公司，為環保署認證合格之環境檢驗
測定機構，當日係依環保署公告檢測方法「異味污染物官能測定法-三點比較式嗅袋法（NIEA A201.14A）」，對原告進行周界異味污染物濃度檢測，其檢測之採樣位置，能夠明確判定污染物係由該店污染源所逸散，並不受鄰近污染源影響，其中風向、風速、味道…等各項，均依規定詳實記載於檢測報告書中，故被告依法舉發、裁處並無不妥。至原告另於不同時間點所為之採樣，其檢測數據之違規與否，無涉本案違規舉發、裁處之事實證明。又本案被告原依空氣污染防制法第31條規定，由稽查人員於稽查現場以行為法直接認定即可，惟被告為求謹慎、客觀、公正，特採以現場檢測方式辦理，因檢測數據遠超過法規標準，才據以舉發、裁處，本案檢測皆依標準作業流程處理，並無採證瑕疵情事。
㈢「工商廠場」之定義，依環保署86年10月9日環署空字第420
07號函釋：「一、有關空氣污染防制法中所稱之公私場所包括工商廠場及非工商廠場。工商廠場係指從事營利、工商活動行動或經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，如公司、工廠、場及商業場所等……。」。其因燒烤業務產生異味，經檢測之異味污染物實測值為220，超過法定排放標準值（10）之違規事實，既經認定如前，被告即應依前開規定裁罰罰鍰。又按周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定，此為固定污染源空氣污染物排放標準第5條所明定。
㈣未事先要求限期改善部分，此部分應屬原告營業前應作好之
污染防制措施，且依空氣污染防制法第56條第1項規定，違反第20條第1項規定者，並無應先輔導，輔導不成，始得處罰之規定。本案係因民眾陳情，被告依法舉發、裁處，並以行政指導協助輔導改善，是以原告主張違反誠信原則，不足採據。又例行性檢查未針對異味部分作檢測，僅對油煙部分作檢測，異味部分為求謹慎，必須採樣後（採樣日期為103年5月16日）再作檢測，經檢測後，確實超過管制標準，原處分主要係針對異味部分裁處等語，資為抗辯。並聲明求為判決：（一）駁回原告之訴。（二）訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有103年5月16日檢測結果摘要表（原處分卷第31頁）、被告103年6月6日北市環稽字第10331453300號函（訴願卷第19頁）、原告103年6月17日陳述意見書（訴願卷第20頁正面）、被告103年6月25日北市環稽字第10331578400號函（訴願卷第24、25頁）、舉發通知書（本院卷第47頁）、原處分（本院卷第48頁）、臺北市政府103年11月6日府訴三字第10309142500號訴願決定（本院卷第49頁至第57頁）等件影本在卷可稽，堪認為真正。
五、本件爭點厥在：被告以原告排放空氣污染物超過排放標準值
（10）而裁處原告30萬元罰鍰，並限於103年7月6日前改善完成；另依環境教育法第23條第2款規定，命接受環境講習2小時，是否有違誤？本院判斷如下：
㈠按空氣污染防制法第2條規定：「本法專用名詞定義如下：
一、空氣污染物：指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。二、污染源：指排放空氣污染物之物理或化學操作單元。……七、空氣污染防制區（以下簡稱防制區）：指視地區土地利用對於空氣品質之需求，或依空氣品質現況，劃定之各級防制區……。」、同法第3條前段規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府。」、同法第20條規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。」、同法第56條第1項、第2項前段規定：「公私場所違反第20條第1項……者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」、「依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰。」、同法第73條規定：「本法所定之處罰，除另有規定外，在中央由行政院環境保護署為之；在直轄市……由直轄市……政府為之。」、同法第75條規定：「依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。前項裁罰準則，由中央主管機關定之。」㈡次按環境教育法第2條規定：「本法所稱主管機關：在中央
為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府……。」、同法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：一、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處停工、停業處分。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5,000元以上罰鍰。」㈢又按固定污染源空氣污染物排放標準第1條規定：「本標準
依空氣污染防制法第20條第2項規定訂定之。」、同法第2條規定：「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源(分別簡稱為新污染源、既存污染源)；其標準如附表1、附表2。但特定業別、區域或設施另訂有排放標準者，應優先適用該標準。」、同法第3條第1款規定：「本標準專用名詞及符號定義如左：一、周界：指公私場所所使用或管理之界線。」、同法第5條規定：「周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。如在公私場所周界外無法選定測點時（例如堤防、河川、湖泊、窪谷等）得在其廠界內3公尺處選定適當地點測定。公私場所污染源之所有人或代表人對周界之認定如有異議，應於該污染源於第1次被告發之次日起30日內檢具書面資料向當地主管機關申請周界之再認定。」又前開附表一固定污染源空氣污染物排放標準規定異味污染物於工業區及農業區以外地區其標準值為10。又公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則第1 條規定：「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第75條第2項規定訂定之。」、同法第3條前段規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。」復公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表規定：「違反條款：第20條第1項（排放污染物未符合排放標準）。處罰條款及罰鍰範圍（新臺幣）：第56條，工商廠場:10~100萬、非工商廠場:2~20萬。污染程度（A）：……2.臭氣及異味官能測定結果超過排放標準之程度：（1）達1000%者，A=3.0
（2）達500%但未達1000%者，A=2.0（3）未達500%者，A=1.0……。危害程度（B）：1.超過排放標準之污染物屬毒性污染物者B=1.5；2.超過排放標準之污染物非屬毒性污染物者B=1.0。污染特性(C)：C=違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數應處罰鍰計算方式（新臺幣）：工商廠場A×B×C×10萬元；非工商廠場A×B×C×2萬元。」另環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準第2點規定：「主管機關依本法第23條規定裁處環境講習，應依附表一計算環境講習之時數。」又前開附表一規定違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處5,000元以上罰鍰或停工、停業處分者。裁處金額與同一條款適用對象最高上限罰鍰金額之比例（A）在裁處金額逾1萬元，A≦35%時，裁處2小時之環境講習時數。
㈣又按環保署86年10月9日環署空字第42007號函釋：「一、有
關空氣污染防制法中所稱之公私場所包括工商廠場及非工商廠場。工商廠場係指從事營利、工商活動行動或需經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，如公司、工廠、場及商業場所等……。」、96年8月28日環署空字第0000000000B號公告：「主旨：公告『異味污染物為空氣污染物』……公告事項：一、異味污染物之定義，係指足以引起厭惡或其他不良情緒反應氣味之污染物……。」㈤經查，原告登記名稱「三三餐飲有限公司」，登記營業項目
係「餐館（000000）」，市招「福氣韓國炸雞」，有經濟部商業司--公司資料查詢及被告所屬衛生稽查大隊103年5月28日簽等件影本附卷可佐（原處分卷第42、43頁及第34頁）。
又被告因民眾陳情，派員並會同委辦檢測廠商精湛公司，於103年5月16日18時47分，在原告營業地址即臺北市○○區市○○道○段○○○號址前採樣，原告之排煙口位於1樓上方，其管口朝下，當日於排風口方向下方處進行採樣，原告雖設有靜電式油煙處理設備，惟尚無有效異味防制設備，致有異味逸散情事。經採樣後進行異味污染物官能測定，經檢測之異味污染實測值為220，已超過該地區之法定排放標準值（10）等情，有103年5月16日檢測結果摘要表（原處分卷第31頁）、現場採證照片（原處分卷第31、32頁）及固定污染源空氣污染物排放檢測報告（本院卷第84頁至第100頁）可稽。
復據前述委辦檢測廠商精湛公司採樣檢測人員王生財到庭結證稱103年5月16日18時47分許於系爭場所採樣時，原告輔佐人會同在場，以環保署公告NIEA A201.14A之檢測方法（異味污染物官能測定法-三點比較式嗅袋法），進行官能測定，到現場後以隔膜式真空採樣PUMP，直接把現場氣味採集在採氣袋裡面，再送回實驗室檢測，經由6位合格嗅覺判定員作判定；系爭場址之出風口在招牌上方，出風口正對著人行道排放，採樣當時在下風處味道比較濃的地方直接採集氣體，採集器PUMP機器高舉後，離出風口大約還有1公尺之距離，PUMP機器抽到什麼就是什麼，採樣機器一定是正對著出風口，所以在現場能作的就是盡量採集屬於原告公司排出之氣味等情（見本院104年5月28日言詞辯論筆錄）可佐，自堪信實。參以周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定，此為上揭環保署頒訂之固定污染源空氣污染物排放標準第5條所明定。本件關於異味官能測定為周界測定，被告依照上開規定，以系爭場址之出風口正對著人行道排放，於下風處味道比較濃的地方直接採集氣體，核與上揭規定無違。被告據以主張本件檢測之採樣位置，能夠明確判定污染物係由原告店址污染源所逸散，並不受鄰近污染源影響，其中風向、風速、味道…等各項，均依規定詳實記載於固定污染源空氣污染物排放檢測報告中（本院卷第89頁至第93頁參照），原告另於不同時間點所為之採樣，其檢測數據尚無涉本案違規裁處之事實證明等情，亦堪採信。是被告認原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條第1項及第2項規定，以原處分處原告30萬元罰鍰，並限於103年7月6日前改善完成；另依環境教育法第23條第2款規定，命接受環境講習2小時，洵屬有據。原告主張餐廳在大馬路旁邊，檢測時並沒有清場，所有的人都可以任意走，有很多人在那邊，採集之PUMP機器無法區辨是原告排放之氣味或他人之氣味，且原告自行於103年11月28日之未營業日，自費委託九連環境開發股份有限公司進行檢測，其污染物實測值為10，並註明不合格，可證原告所在外在環境之空氣污染本已達不合格之標準；該空氣污染排放標準值10，未考量臺灣整體環境之空氣污染狀況，造成縱原告願遵循相關環保法規，亦難以落實，被告未能考量「公益之必要性」及「權利或自由之侵害」已違反比例原則；又被告無法證明採集之空氣是由原告排出，相關事實舉證不足，自無法證明污染源為原告所造成，原處分自應予撤銷云云，並非可採。
㈥原告另主張空氣污染防制法第56條規定所規範之主體為「工
商廠場」，探究立法者真意係指工廠、礦場，惟環保署以函釋之方式擴大解釋為一切從事營利之公私場所均屬之，任意擴大法律授權範圍，此已違反權力分立原則，被告以此處罰原告，原處分實已違法云云；查空氣污染防制法之中央主管機關環保署以86年10月9日環署空字第42007號函釋：「一、有關空氣污染防制法中所稱之公私場所包括工商廠場及非工商廠場。工商廠場係指從事營利、工商活動行動或需經目的事業主管機關核准始得設立之公私場所，如公司、工廠、場及商業場所等……。」解釋該法第56條第1項後段所稱之「工商廠、場」，係指「從事營利或工商活動行動」之公私場所，如公司、工廠（場）及商業場所等。核此解釋，並未逾越「工商廠、場」此一用語之文義解釋；另參以該規定係因應社會都市化、工業化及商業化而制定，是將「工商廠、場」解釋為「從事營利或工商活動行動」之公私場所，並無悖於立法者意旨。據此，環保署上開對於空氣污染防制法中「工商廠場」解釋，尚與法律規範意旨無違，被告予以援用，並無不合。原告上揭主張，尚非可採。
㈦原告又主張被告明知可以輔導方式代替處罰，卻嗣處罰完畢
後，才加以輔導，此屬公法上權利濫用，已違反誠信原則；又被告雖曾告知開業之前防制設備要完善，但並未說明應作到什麼程度，原告已執行且已改善，亦通過例行性檢查；原處分於法有違，應予撤銷云云；但查，依上揭空氣污染防制法第56條第1項及第2項規定，違反第20條第1項規定者，即得處以罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；並無應先輔導，輔導不成，始得處罰之明文。又例行性檢查並未針對異味部分作檢測，僅對油煙部分作檢測，異味部分為求謹慎，必須採樣後（本件採樣日期為103年5月16日）再作檢測，經檢測後，確實超過管制標準，原處分針對原告排放異味污染物部分據以裁處，洵屬有據。至限期改善部分，此部分應屬原告營業前即應作好之污染防制措施；原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，其違反所負行政法上義務，已然成立，被告據以處罰，核無違誤。尚難執事後改善情形，而謂原處分違法。原告上揭主張，尚難憑採。
六、綜上所述，原告主張各情，尚非可採。被告以原告排放空氣汙染物超過排放標準值（10）而裁處原告30萬元罰鍰，並限於103年7月6日前改善完成；另依環境教育法第23條第2款規定，命接受環境講習2小時，核無違誤，訴願決定就該部分予以維持，並無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定關於原處分部分，並非有據，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 11 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 張 國 勳法 官 許 瑞 助
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 11 日
書記官 黃 貫 齊