臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1819號105年12月15日辯論終結原 告 李大白
李坤炎李艷龍共 同訴訟代理人 張致祥 律師
周書甫 律師（兼送達代收人）被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 林錫忠（鄉長）訴訟代理人 游美英
參 加 人 林志偉訴訟代理人 吳純怡 律師（兼送達代收人）複 代 理人 吳允翔 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國104年10月2日府訴字第1040122034號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按行政訴訟法第111條規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」，查原告於起訴時原係聲明：「訴願決定及被告於104年6月23日礁鄉民字第1040010482號函所為之原處分均撤銷。」（參見本院卷第9頁）；嗣於民國105年1月19日本院行準備程序時追加變更聲明為：「⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應依原告104年2月9日之申請就礁玉字第119號耕地租約作成准予原告續租登記之行政處分。」；復於105年4月7日本院行言詞辯論程序時更正聲明為：「⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應依原告104年1月14日之申請就礁玉字第119號耕地租約作成准予原告續租登記之行政處分。」，本院認原告所為訴之聲明追加及更正部分，變更前後其請求基礎事實不變，且該被告亦無異議，而為本案之言詞辯論，爰依前揭規定予以准許。
二、事實概要：緣原告李大白、李坤炎、李艷龍3人（下稱原告3人）與參加人間，就坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：礁玉字第119號，下稱系爭租約）。茲因103年12月31日租約期滿，參加人於104年2月間檢附自任耕作切結書等相關文件，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定向被告申請收回系爭土地，原告3人則檢附自任耕作切結書等相關文件向被告申請續訂系爭租約。經被告審核結果，以104年6月23日礁鄉民字第1040010482號函（下稱原處分）准由參加人收回系爭土地。原告3人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：㈠被告未審查參加人是否具自耕能力，率予收回系爭耕地，原處分顯屬違法：
⒈按「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自
任耕作，係屬事實認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之。」最高法院51年台上字第582號判例著有明文。被告未盡實質審查之責，僅憑「出租人自行出具之收回經營農場保證書」，即認參加人具有自耕能力、准予參加人收回系爭耕地，原處分顯然違法。
⒉參加人提出頭城農會證明書，惟依土地法第6條、農民健
康保險條例第5條第1項、第2項、第6項規定，及最高法院88年台上字第3202號判決意旨：「自耕能力之有無，與是否參加農民健康保險無關，此觀土地法第6條及農民健康保險條例第5條之規定自明。」，是參加人主張以頭城鎮農會為投保單位、參加農民健康保險，故有自耕能力，顯然於法不合。
⒊參加人主張渠符合司法院釋字第580號解釋對自任耕作之
要求，惟仍須於經營家庭農場之前提下，始有「委託代耕」可言。參加人主張有經營家庭農場，惟迄未能舉證以實其說，自無法證明渠就其所有耕地之經營，自難謂有「從事農業經營」而為家庭農場，亦不得認能自任耕作。
㈡有無使佃農失去家庭生活依據者，應以每個佃戶家庭之收入
情況，分別判斷。本件系爭租約，就佃戶原告李大白而論，即使以被告依內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函（下稱內政部103年7月28日函）頒之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱103年工作手冊）計算原告李大白之年收入，仍未達到維持家庭生活所需，收回系爭土地後，將使佃戶其生活失去依據，原處分即與減租條例第19條第1項第3款之規定相違，而屬違法，應予以撤銷：
⒈按「數人雖設籍於同一處所，若非以永久共同生活為目的
而同居之親屬團體，仍不得謂之一家。」及「耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人『一家』，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。」最高法院87年度台上字第1096號判決及最高行政法院100年度判字第916號判決參照。原告3人雖是兄弟，惟原告李大白是單獨生活戶，與原告李坤炎、李豔龍平日各自獨立生活，並非永久共同生活為目的而同居，即原告3人是分屬獨立的3個家庭，故就是否於出租人收回耕地後其所有收益不足以支付一家生活之需要，應按不同家庭而分別計算。
⒉原告3人係各自獨立之不同家庭等情，均如前述，揆諸最
高行政法院101年度判字第682號判決意旨，佃農是否能維持生活，係以家（即同一戶籍）為計算單位，原告李大白與其他佃農，非居同一戶籍，並不同一家，自不應合併計算其家庭生活收支。復按被告訴願答辯書載明：「訴願人李大白年滿65歲無工作能力，102年度收入0」具見原告李大白若無系爭土地，並無法維持其家庭生活所需。減租條例係為保障弱勢家庭佃農，若有佃農不能維持生活，即不允地主收回自耕，本件租佃關係中既有1名承租人李大白因耕地收回而無法生活，依減租條例規定，只要「承租人失其家庭生活依據」即不得終止租佃關係。再參諸被告所引公同共有關係而論，正因其中1人，不符收回自耕，則猶如終止合約，對公同共有人，依全體皆能為送達終止之意見表示時，方能終止合約。今原告李大白既不能終止合約，即全體公同共有關係仍應存在，而不得主張終止租約有效，收回自耕。
㈢本件參加人不符「擴大家庭農場經營規模」之要件，依法不得收回系爭土地，析述如下：
⒈按「家庭農場：指以共同生活戶為單位，從事農業經營之
農場。」「依耕地三七五減租條例第19條第2 項規定申請收回系爭耕地，該條例對於家庭農場之定義及要件並未明文規定，而依農業發展條例第3條第4款之規定，所謂家庭農場，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。
」及「所謂家庭農場，依農業發展條例第3條第4款之立法定義，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場而言。準此以論，出租人有無經營家庭農場尚不得徒以其立具之自任耕作切結書為憑，仍應就具體事證認定之。出租人若未將自耕土地作為農場經營，顯無收回出租耕地以擴大家庭農場經營規模之必要，即不能認與耕地三七五減租條例第19條第2項規定之收回耕地要件相符。」農業發展條例第3條第4款定有明文及最高法院100年度裁字第275號裁定及100年度判字第1862號判決參照。即家庭農場，須依農業發展條例第3條第4款之規定以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場為其認定要件。被告未實質審查參加人是否符合農業發展條例第3條第4款之家庭農場之要件，僅憑參加人出具之切結書，遽認參加人符合收回自耕之要件，顯已違法行政。
⒉參加人提出行政院農業委員會（下稱農委會）書函為其主
張之依據，惟該書函不但欠缺法律依據，不當排除做為我國農業基本法之農業發展條例適用，更未考量法秩序之維繫，係以整體法秩序為準則，減租條例既無特別規定，即應以農業發展條例之規定為準，且農業發展條例係法律，焉能由農委會函示予以否認，有違法律優位原則。
⒊依農場登記規則第2條第1款，所謂農場須是進行農作物產
銷為主之場地，意即不是土地編定為農地即屬家庭農場，所謂農場須符合農作物生產及農作物行銷販售，始符合農場之法定要件。復按減租條例第19條第2項之規定，家庭農場，除須符合上開農場之要件外，尚須符合由參加人自行經營之家庭農場。惟參加人所有之坐○○○鎮○○段○○○○號土地（下稱375號土地），地面已鋪上柏油，放置貨櫃屋及船隻數艘等物品，顯非經營農作物產銷之農產，其雖主張種植「楓樹、肉桂、麵包樹、金棗樹、香楠樹」，惟稽諸訪查照片既無法確認植物之品種，亦不能知悉植物之數量、或種植時間、收成如何，自不得作為參加人於原處分做成前，已有經營家庭農場之事證。又該地為參加人及其他9人所共有，則就上開植物是否為參加人種植，即非無疑。且該地之共有人分別居住於不同住所，顯非屬「共同生活戶」，不符家庭農場之認定標準。
⒋揆諸農業發展條例第3條第4款、國有耕地放租實施辦法第
6條及國有耕地放租作業注意事項第24點等規定，參加人既無使用名下土地，以農用資材及科技方法，經營農作、森林、水產、畜牧等項目之生產、製造、銷售以及休閒事業，自非從事家庭農產經營之人，足證參加人不符減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模之要件，自不得收回系爭土地。
㈣被告主張依照內政部業務講習講義作成原處分，惟原處分所
載，被告作成原處分係「依據內政部私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊及宜蘭縣政府104年6月12日府用地字第1040088963號函辦理。」等語，全未提及所謂內政部業務講習資料，縱退步言，被告參加講習取得之文件，為何屬於行政程序法第159條規定之行政規則？況講習資料，亦不得違反法律之上位概念，是被告所述，實乏依據等語。並聲明請求判決：⒈訴願決定、原處分均撤銷。⒉被告應依原告104年1月14日之申請就系爭租約作成准予原告續租登記之行政處分。
四、被告抗辯略以：㈠參加人出具申請書並切結自任耕作，及檢附鄰近地段（15公
里內）之所有自耕地即375地號土地（與系爭土地距離約3公里多）所有權狀為證，依法已足認參加人符合減租條例第19條第1項第1款及第2項之要件。惟是否有減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形，系爭租約形式上並未註明原告3人分戶各自獨力耕作系爭土地、各自繳租，亦無分耕之位置或範圍，續訂租約之申請時亦未檢附各自耕作各自繳租切結書，則依內政部81年5月15日台（81）內地字第8173806號函（下稱內政部81年5月15日函）與74年9月20日台內地字第345012號函釋意旨，被告核算原告3人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅收入總額及總支出時，自應將全部共同承租人合併計算。㈡本件依訴願決定審計為：原告3人102年全年總收入新臺幣（
下同）1,631,148元，扣除全年生活費用1,362,072元後仍為正數（269,076元），表示足以維持一家之生活。即出租人無減租條例第19條第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形。
㈢原告所主張之家庭農場定義係農業發展條例第3條之規定，
此乃為執行該條例第41條以免徵田賦5年，獎勵擴大農場經營規模，並協助長期、低利貸款之用，其與減租條例第19條第2項規範收回自耕之規定無關。復參照減租條例第19條第2項之立法目的，意在放寬出租人收回出租耕地，且內政部在租佃業務研習時，對於家庭農場該如何經營並未提及，對於出租人持有之自耕地面積及持分亦無限制。
㈣而內政部103年7月28日函及宜蘭縣政府103年7月30日府地權
字第1030120214號函轉頒之103年工作手冊，乃內政部基於主管權責，為利下級行政機關執行減租條例第19條規定，所訂頒之解釋性規定及裁量基準，位階屬行政規則，鄉（鎮、市、區）公所於受理相關案件時，就出租人及承租人之收支均依此相同標準認定，自難認有所違誤。內政部於103年8月至9月間辦理私有耕地三七五租約業務講習，依該講義第92頁下段註明：自任耕作原則依具體事實審查認定，惟為便利基層執行審查認定，『能自任耕作』之情形，例外得由申請人自行切結為之。又第99頁中，依司法院釋字第580號解釋，減租條例第19條第1項第1款之規定……所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。第102頁處理原則：
「出租人不能自任耕作者」應指出租人本人及其配偶與同一戶之直系血親均不能耕作者而言。原告並未提出參加人不具有自耕能力之證明，被告依上列規定審查，並無違誤。
㈤又依減租條例第19條第2項立法目的之考量：按72年11月14
日立法院審查行政院函請審議減租條例修正案，在當時修法時，原本欲廢除減租條例，惟研究結果顯示，仍有百分之9的佃農，其承租地收入佔家庭總收入百分之50以上，其中尚有百分之6.7的佃農，承租地收入佔家庭總收入達百分之70以上，亦即此部分佃農經濟上仍需依賴承租地之收入以維持生活。乃經多方考量，在政策上認為減租條例目前不宜輕言廢除，但現行減租條例對佃農若干過度的保護及嚴格限制之限定，則必須予以放寬，以配合第二階段農地改革之實施。政策重點在對第17條及第19條之修訂，以放寬租期屆滿前終止租約之限制，及增列租約期滿後，業主為擴大經營家庭農場規模得收回其出租耕地之規定。是由上述修法緣由得知立法院意在放寬出租人收回出租耕地。再者，減租條例第19條第2項之增訂，旨在於同條例第1項第2款規定出租人所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期長，爰為放寬對於出租人財產權之限制並配合第2階段農地改革（農業發展條例之政策），遂於72年12月23日增訂第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回原告之訴。
五、參加人主張略以：㈠參照司法院釋字第580號解釋可知，減租條例第19條第1項第
1款之出租人自任耕作，無須以人力親自實施耕作為限，於現代社會中，以農業科技或委託代耕者之方式，亦仍符合自任耕作之要求。是出租人若能出具「自任耕作切結書」，且檢具相關文件向行政機關申請收回系爭土地進行自耕時，即具有「委託他人代耕」之能力，而具有「自耕能力」。參加人住在宜蘭，學生時代即幫忙家裡農作，曾於自有鄰近自耕地上，由其兄弟間公同栽種樹苗，以互相協助處理農耕事宜，並於99年7月21日加入宜蘭縣頭城鎮農會，迄今仍係農民健康保險會員，參與家族農漁牧的養殖與耕作，藉此擴大家庭農場之經營，而出具「收回經營農場保證書」，顯係參加人已具有「委託他人代耕」之能力，即具有「自耕能力」。又參加人身體正常且簽訂自任耕作切結書，以證明絕對有自耕能力，且參加人所有之自耕土地離系爭土地約2公里，系爭土地收回後打算自己耕作，之前已在自有的鄰近土地（自耕地）上與家族兄弟合夥栽種樹苗，2年前已開始擴大家庭農場經營，從事園藝植栽及果樹種苗栽種等農作。
㈡按依最高行政法院101年度判字第1102號判決：「依民法第
828 條、第829條、第830條第1項規定觀之，公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。……雖部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不足支出，但將全部承租人之收支合併計算既仍有盈餘，耕地被收回不致使其失去家庭生活依據，自應許由出租人收回全部耕地。……」且業經內政部81年5月15日函釋在案，與減租條例第19條規定意旨無違，應得予以適用。本件系爭租約既由原告3人承租，計算承租人是否因參加人收回系爭土地而失其家庭生活依據，自應予以合併計算。是公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。原告3人係因原承租人死亡後，因繼承關係而取得系爭耕地之租賃權，故對系爭土地之租賃權為「公同共有關係」，又據原告行政補充理由狀所載，系爭土地之實際耕作情形，並非原告3人分別耕作，而係原告李大白進行指揮其餘原告李坤炎、李艷龍，而由其進行共同耕作。綜上，系爭土地之租賃權，於法律上係公同共有關係，事實上亦係原告3人彼此間藉由指揮監督，實際耕作系爭土地而表徵共同耕作之實際情形。既然彼此間的權利義務關係具有不可分性，自應將系爭租約中，列為承租人之全部原告，其收支合併計算，始為適法。
㈢減租條例目的僅係處理耕地中涉及租佃問題者，農業發展條
例則是相較上較為廣泛之農地合理利用、調整農業結構等，故兩者之立法目的有所差異，故涉及租佃問題時，減租條例應優先適用。又立法者於72年12月23日增訂減租條例第19條第2項時，並未將家庭農場之定義、擴大家庭農場之方式，訂定於減租條例中，顯係立法者認為兩條例之規範意旨並不相同，則農業發展條例第3條第4款中之家庭農場，與減租條例第19條之家庭農場，兩者立法目的不同，規範對象自有差異，本不可比附援引，自未違反法律優位原則。
㈣參加人藉由參加農民健康保險，其審查過程中已確切認定其於375地號土地上有經營家庭農場之事實：
⒈按從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資
格審查辦法（下稱審查辦法）第3條第1項第8款：「農民申請參加本保險，應填具申請表，並依前條第1項各款資格條件檢具下列相關文件，親自向戶籍所在地之基層農會申請之：申請前1個月內之農業用地現況照片2張以上。
」是取得農業保險的農民，在申請時已「將前1個月內之農業用地現況照片2張」進行送審。
⒉次按審查辦法第6條第1項第1款第2目：「農會審查農民參
加本保險資格，應依下列程序辦理：農會主辦股部應將申請表及相關證明文件彙齊，登錄於中央農業主管機關之農民福利資料管理系統並列印審查表，再就相關法令規定與個案事實條件，先行書面查核，述明具體意見後，依下列規定辦理現地勘查。但有第三條附件一所定客觀證明文件之一者，得免辦理現地勘查：㈡現地勘查時應填寫現地勘查紀錄表（如附件二），提供審查小組審查。」再按審查辦法第6條第1項第1款第2目之「附件二」中（即現地勘查紀錄表），其中包含勘查「種植作物表或農業經營類型」、「經營規模及現況描述」、「現勘時並拍攝兩張以上照片，附於本紀錄表後」。是如需辦理「現地勘查」者，則須由勘查人員現地勘查「實際農業施作狀況」，且須送交審查小組審查。
⒊參加人於99年7月21日取得頭城鎮農會之農民健康保險，
顯係於申請農民健康保險時，均已經過前開實際農業狀況之審查，故參加人於該土地上確有經營家庭農場之事實。
㈤觀諸105年7月28日對375地號土地進行訪查後之訪查紀錄及
當日照片，參加人確有於375地號土地上種植楓樹、肉桂、麵包樹、金棗樹、香楠樹等農作物，顯係自有自任耕作及從事家庭農場經營之事實，已符合減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作及第19條第2項經營家庭農場之要件。又參加人除於375地號土地上自任耕作、經營家庭農場外，亦於鄰地378地號上，與堂弟共同種植肖楠、五葉松、黑松、南洋杉、樹葡萄、桂花等農作，顯係於375地號土地上經營家庭農場之規模已不敷使用，始於鄰地378地號上與堂弟林俊勳共同種植其餘農作，故已符合減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模之要件。
六、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造及參加人所不爭執，復有參加人104年2月9日申請書暨參加人自任耕作切結書、375地號土地所有權狀、系爭租約、原告104年1月14日申請書暨原告3人自任耕作切結書、原告3人戶籍謄本、財政部北區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單、原處分及訴願決定等在卷可稽（參見被告答辯卷第15頁、第16頁背面、第17頁、第19頁、第24～26頁正面、第26頁背面～32頁、第49頁、第36～39頁），自堪信為真正。兩造之爭點係被告以原處分准予參加人依減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地暨原告3人申請續訂租約，是否適法有據。
七、本院之判斷：㈠按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租
人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第19條第1、2項、第20條定有明文。
次按「耕地租約期滿，出租人申請終止租約，而承租人申請繼續承租時，依左列規定處理：……(三)出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款、第三款情形之一者，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受同條項第二款規定限制。」耕地三七五租約清理要點第4點第3款亦定有明文。
㈡次按憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲
法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。40年6月7日制定公布之減租條例秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之耕地三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向。惟為配合國家整體農地改革之措施，減租條例於72年12月23日修正時，於該條例第19條增加租約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之規定。同條例第19條第1項第3款復規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕」，用以保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農之生存權。而依首揭減租條例第19條第1、2項及第20條等規定可知，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。故依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。
㈢本件原告與參加人就系爭土地訂有系爭租約，系爭租約於10
3年12月31日期滿（參見被告答辯卷第17頁），參加人為擴大家庭農場經營規模，檢附自任耕作切結書及鄰近地段之375地號土地所有權狀，於104年2月9日依減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地自耕（參見答辯卷第15～17頁），原告則於同年1月14日依同條例第20條規定申請續訂租約（參見被告答辯卷第19～22頁）。且系爭土地與375地號土地間相距乃未達15公里乙節，據兩造與參加人陳明在卷，是本件參加人即出租人是否「不能自任耕作」；又其是否為擴大家庭農場經營規模，而收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕；再其收回耕地即系爭土地，是否會致原告即承租人「失其家庭生活依據」，即為本件爭議所在。
㈣又按司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1
款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言（最高行政法院99年度判字第669號、100年度判字第1663號判決意旨參照）。而減租條例之主要規範目的，係國家行使公權力，強制將出租人所有之耕地取交予原不具使用權能之佃農（承租人）耕作，藉以分配收益，以保障佃農本於憲法第15條規定之基本生存權，兼達到耕地農用之公共利益目的。當承租人全戶之其他收益已足使其家庭生活有所依據時，原准其承租他人耕地以維持家庭生計之必要性，即屬不存在。此際出租人如能自任耕作，且鄰近尚有其他可資合併經營農業生產之自耕地，則讓由出租人收回，合併從事農業生產，所產生之經濟效益顯較由承租人續耕者為高，如不予准許，顯欠缺法理之正當性。復衡諸目前農事耕作幾已全面採行機械化及代工化，鮮有全憑己身體力之情形，故凡於耕地三七五租約屆滿前已取得自耕之農業用地，且該土地事實上可與出租耕地合併供作農業生產者，即足當之。復依同號解釋：「立法機關嗣於72年12月23日增訂耕地三七五減租條例第19條第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人之財產權限制。」，故依此可知，增訂減租條例第19條第2項規定，乃係為放寬對於出租人之財產權限制。茲查減租條例對於家庭農場之定義及擴大家庭農場之方式並無定義，原告雖主張應援用農業發展條例第3條第4款、農場登記規則第2條第1款、國有耕地放租實施辦法第6條及國有耕地放租作業注意事項第24點等規定云云。
惟農業發展條例第1條規定：「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」次按減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」是農業發展條例之目的，係規範「因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構等」；而減租條例之目的，則係規範「耕地之租佃」，兩者之立法目的有所差異，故涉及租佃問題時，減租條例應優先適用。且查農業發展條例於62年9月3日制定並施行，惟立法者於72年12月23日增訂減租條例第19條第2項時，並未將家庭農場之定義、擴大家庭農場之方式，訂定於減租條例中，顯係立法者認為兩條例之規範意旨並不相同，尚難認減租條例所規範出租人得收回耕地自耕之要件即「為擴大家庭農場經營規模」定義，與農業發展條例第3條第4款所定義之家庭農場相同；又參諸內政部105年10月31日台內地字第1050071922號函表示：「……農業發展條例第3條第4款所定義家庭農場之目的，係為執行該條例第41條以免徵田賦5年之方式，獎勵擴大農場經營規模，並協助辦理長期、低利貸款之用，其與本條例所規範收回自耕之規定無關。……有關旨揭『家庭農場』之認定與實質審查要件？本條例無定義性之明文。本條例第19條第2項之增訂，係配合第2階段農地改革，爰規定出租人如能自任耕作，並另有自耕地且同時為擴大其經營規模者，則對其出租耕地收回自耕，可不受本條例第19條原訂『出租人所有收益足以維持一家生活者』之限制。故本條例所謂出租人之擴大家庭農場經營規模，乃以收回出租耕地，以擴大其『自耕地』耕作規模為目的。因此，行政機關之審認方式，應就自耕地是否為出租人所有、自耕地與出租耕地是否位於同一或鄰近地段內、出租人是否於自耕地為自任耕作，且無本條例第19條第1項第3款情形等條件予以審認。……」等語（參見本院卷第415～417頁），是依農業發展條例與減租條例之規範意旨及立法目的等觀之，農業發展條例第3條第4款中之「家庭農場」，與減租條例第19條之「家庭農場之規範無涉，自不得逕予援引。至原告主張援引之農場登記規則第2條第1款、國有耕地放租實施辦法第6條及國有耕地放租作業注意事項第24點等規定，經核農場登記規則第1條係規定：「為擴大農作物產銷規模，提高經營效率，加強辦理農場登記，特訂定本規則。」；國有耕地放租實施辦法、國有耕地放租作業注意事項第24點等規定，則係就有關國有耕地得提供為放租或放領之用等相關規定予以規範；更與減租條例第19條規範意旨及立法目的無涉，原告主張援引，亦難認有據。㈤原告以參加人所有375地號土地上放置有非農作使用之貨櫃
屋、遊艇等，否定參加人收回系爭土地有擴大家經農場經營規模之計畫；並質疑參加人有無具備自耕能力而能自任耕作，主張被告所為准予參加人收回系爭土地之處分違法云云，惟查參加人（即出租人）申請收回耕地即系爭土地，除已檢附自任耕作切結書（見被告答辯卷第15頁背面）外，並提出頭城鎮農會證明書、375地號土地所有權狀、375地號土地園藝植栽照片可稽（參見本院卷第130～137頁）；又經被告於本院審理期間至375地號土地作現況訪查，查明該土地現況為部分置放貨櫃屋、遊艇、工程機具；楓樹、肉桂、麵包樹、金棗樹、香楠樹等，復有該土地現況照片多張暨375地號土地建物查詢資料、地籍圖查詢資料等在卷可按（參見本院卷第309～325頁），綜上各等情觀之，堪認參加人就系爭土地鄰近之375地號土地（地目為「田」，使用分區為「特定農業區」，使用地類別為「農牧用地」），其上有參加人所述之園藝植裁事實，而與其切結內容表明其確能自任耕作乙節尚屬無違。至原告固質疑375地號土地上目前有置放貨櫃屋、遊艇、工程機具等情，惟參諸375地號土地（面積為3,1
60.01平方公尺），參加人之權利範圍乃為6000分之428（大約為14分之1），參加人就此亦陳明略以，375地號上確實有放置非農作使用之貨櫃屋、遊艇等，此係去年年底參加人大哥及五弟暫時放置，目前方有口頭協議分管（未訂立書面）等語（參見本院卷第329頁），則參加人就375地號土地權利範圍既非全部，是其他共有人就其等於該地號土地權利範圍內予以行使其管理、使用權，自與參加人無涉，難以此即遽認參加人就該土地權利範圍內有不能自任耕作之情形。稽之參加人除提出自任耕作切結書外，並提出頭城鎮農會證明書證明渠自99年7月21日參加農民健康保險之情；又375地號土地目前實際上既有園藝植栽之情，是其主張為擴大家庭農場經營規模而收回系爭土地，即非無憑，被告原處分依此核認參加人具備減租條例第19條第1項第1款及第2項之要件，即屬有據。
㈥又按內政部103年7月28日函頒103年工作手冊分別規定：「
出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：(1)『收回耕地申請書（擴大家庭農場經營規模）』1式2份。(2)原租約書正本1份。(3)出租人自任耕作切結書1份。(4)自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。(5)身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本1份。……」「……又同條項第3款（即減租條例第19條第1項第3款）所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。……」「生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）……臺中市政府……所分別公告之102年度臺灣省……臺中市、……最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元／月……臺中市11,066元／月……）。」「出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細紀事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。」「審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元／月〔註：勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元／月〕核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5之3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。Ⅱ身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。主張無工作能力者，同一戶以一人為限。Ⅴ獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ受監護宣告。」「出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計。……」「減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。……」「出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限……。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方式予以計算最短距離並加以審認之。……，且出租耕地與自耕地均必須符合有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下：依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。……」「查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。」「審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」（參見被告答辯卷第3～14頁之103年工作手冊）。查上揭103年工作手冊所載之辦理程序及作業方法為耕地租佃主管機關內政部基於其權責，為利下級行政機關執行減租條例第19條規定，所訂定用以作為認定事實之行政規則，鄉（鎮、市、區）公所於處理相關案件時，自得予以援用。惟認定出租人為擴大家庭農場經營規模收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據，有關承租人之收益，應以租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言，是主管機關審核承租人家庭之收支情形，除得以103年工作手冊所定計算標準核計外，於有具體之證據可資認定時，得以證據所認定之事實核實從事，而所應扣除之「全年生活費用」當以維持家庭生活所必要者為限，方合於減租條例第19條規定之意旨。
㈦復按耕地租賃為財產權之一種，承租人死亡後，應由全體繼
承人共同繼承；又依民法第828條、第829條、第830條第1項規定觀之，公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性。因此，數人因繼承而公同共有承租權下，承租人因租期屆滿申請續訂租約，而出租人申請收回時，是否有減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」，基於公同共有人間之權利義務不可分性，應將繼承之全部承租人收支合併計算，用以判斷是否有「失其家庭生活依據」之情事，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。至於各該承租人是否同財共居係個別承租人「一家」範圍之認定問題，此為另一問題，核與基於公同共有關係為繼承標的之耕地租賃之承租人收支應合併計算乙節無涉。本件系爭租約係因原承租人死亡後，由原告3人因繼承關係取得系爭土地之租賃權，此為兩造所不爭，復為參加人陳明在卷（參諸系爭租約上記載該租約因承租人死亡名義變更），自堪信為真正。是原告3人就系爭土地之租賃權為「公同共有關係」，彼此間之權利義務關係具有不可分性，故於計算本件系爭租約承租人即原告3人是否因參加人收回系爭土地而失其家庭生活依據，自應予以原告3人合併計算，始為適法。經查：
⒈依原告李大白之戶籍謄本所示（參見被告答辯卷第24頁正
面），李大白年滿65歲（民國00年生），其戶籍地為宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○號，其戶別為單獨生活戶，被告爰不列計李大白個人102年收入，其000年生活費用122,928元（以臺灣省每月最底生活費用10,244元計算李大白全年生活費用【10,244元×12月＝122,928元】）。
⒉依原告李坤炎之戶籍謄本所示（參見被告答辯卷第24頁背
面、第25頁正面），其戶籍為宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○號，戶別為共同生活戶，李坤炎同一戶內，除配偶何美玉外，尚有直系血親李瑜軒（孫女，民國00年生）、李依蒨（孫女，民國00年生）等2人。被告核算李坤炎本人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年總收入470,125元（含李坤炎無固定職業收入，依102年基本工資核計收入227,763元、何美玉利息收入14,599元，李瑜軒等2人未滿16歲，不列計收入），有財政部北區國稅局102年綜合所得稅各類所得資料清單在卷可按（參見被告答辯卷第27～29頁正面）；又102年全年生活費用491,712元（以臺灣省每月最低生活費用10,244元計算彼等4人之生活費用合計為491,712元【10,244元×12月×4人＝491,712元】）。
⒊依原告李艷龍之戶籍謄本所示（參見被告答辯卷第25頁背
面、第26頁正面），其戶籍為宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○號，戶別為共同生活戶，李艷龍同一戶內，除配偶林秀琴外，尚有直系血親李孟紋（長女）、李雅萍（次女）、李雅如（參女）、李宜倢（長子）等4人。被告核算李艷龍本人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年總收入1,540,700元（含李艷龍無固定職業或收入，依102年基本工資核計收入227,763元、營利收入2,757元，林秀琴薪資收入181,148元低於102年基本工資，依基本工資核計薪資收入227,763元、營利收入4,331元、其他收入1,600元，李孟紋薪資收入122,464元低於102年基本工資，亦依基本工資核計薪資收入227,763元，李雅萍薪資收入389,528元、利息收入2,564元，李雅如無固定職業收入，依102年基本工資核計收入227,763元，李宜倢薪資收入82,400元低於102年基本工資，依基本工資核計薪資收入227,763元、利息收入1,105元）。惟按依103年工作手冊之規定「無固定職業或無固定收入之人」始應依102年基本工資核計薪資收入，若有具體資料可資審酌其實際所得者，縱使所得低於102年基本工資，亦應核計其實際所得。查上揭林秀琴、李孟紋等2人102年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，渠2人之薪資收入分別為181,148元、122,464元，自應依此資料核計其薪資收入；至李宜倢為未滿25歲，就讀國立○○○○大學日間部碩士班，屬無工作能力而毋需列計所得之人，故僅列計其利息收入1,105元，故李艷龍102年全年總收入應更正為1,161,023元，有財政部北區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單、李宜倢國立○○○○大學102學年度繳費收據等在卷可按（參見被告答辯卷第29頁背面～35頁）；又被告核計原告李艷龍等6人102年全年生活費用737,568元（以臺灣省每月最低生活費用10,244元計算李艷龍等6人之生活費用合計為737,568元【10,244元×12月×6人＝737,568元】），惟查李宜倢為國立○○○○大學日間部碩士班學生，應依其住所地臺中市每月最低生活費用11,066元計算其102年全年生活費用【11,066元×12月＝132,792元】，故原告李艷龍等6人102全年生活費用應更正為747,432元【10,244元×12月×5人＋132,792元＝747,432元】。
⒋綜上，原告3人102年全年總收入為1,631,148元，扣除全
年生活費用1,362,072元後仍為正數（269,076元），是被告原核算原告3人之收入及生活費用雖有如上之違誤，惟經更正後，原告3人上揭所得總額仍足以支付其等全年生活費用，核無減租條例第19條第1項第3款所規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之出租人不得收回自耕之情形。故堪認倘許可參加人收回系爭土地自耕，尚不致使原告3人失其家庭生活依據。從而，被告以原處分准許參加人收回系爭土地自耕之申請，並駁回原告3人續租系爭土地之申請，經核並無違誤。
㈧綜上所述，原告所陳各節，均不足採。被告以原處分准予參
加人收回系爭土地自耕之申請，並駁回原告續租系爭土地之申請，認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
從而，原告訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
㈨本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 蘇 嫊 娟法 官 李 君 豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
書 記 官 李 承 翰