臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1820號105年6月23日辯論終結原 告 李大白
李坤炎李艷龍共 同訴訟代理人 張致祥 律師
周書甫 律師被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 林錫忠（鄉長）訴訟代理人 游美英
參 加 人 林俊勳上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國104年10月2日府訴字第1040122035號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於准由出租人收回礁玉字第119-1 號租約內標示土地（即坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○號土地）部分，均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔三分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告（即承租人）與參加人（即出租人）間，就坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱系爭土地）訂有耕地375租約（租約字號：礁玉字第119-1號，下稱系爭租約）。系爭租約於103年12月31日租約期滿，參加人於104年2月間檢附自任耕作切結書等相關文件，依耕地375減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定向被告申請收回系爭耕地，原告則檢附自任耕作切結書等相關文件向被告申請續訂系爭租約。被告審核結果，以104年6月23日礁鄉民字第1040010467號函准由參加人收回系爭土地（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴略以：㈠本件參加人不能自任耕作，依法即不得收回耕地，被告未予
審查，竟准予參加人收回自耕，於法有違：本件參加人未曾務農，不辨菽麥，遑論深耕溉種、施肥除草，又查其家住台北商業之城，如何務農？豈能僅以一紙收回經營農場保證書，即認參加人具有自耕能力？參諸最高法院51年台上字第58
2 號判例之旨所示，顯屬參加人無法自任耕作，該當耕地三七五減租條例第19條第1項第1款之消極要件，故參加人不得收回系爭土地自耕。揆諸最高行政法院96年判字第724 號判決及最高法院51年台上字第582 號判例意旨，參加人既已該當不得收回自耕之要件，此乃先決條件，一旦該當，已無向下探求參加人是否成立耕地三七五減租條例第19條第2 項之適用空間，被告未盡實質審查之責，竟准予參加人收回系爭耕地，其所為之行政處分顯然違法，應予撤銷。
㈡縱退萬步言，本件參加人收回系爭耕地，非為擴大家庭農場
經營規模之目的，被告未予審查即准參加人收回系爭耕地，於法無據：
⒈參加人所謂家庭農場面積幾何、位在何處，被告均未依法
實質查核，竟僅以一紙參加人自行出具之自任耕作切結書、坐○○○鎮○○段○○○ ○號自耕地所有權狀，遽認參加人符合收回自耕之要件，惟仍無法掩飾被告懶怠審查之事實。
⒉次按，所謂擴大家庭農場經營，需以事實上已有經營家庭
農場做為前提要件，苟無家庭農場之經營，從何談擴大經營規模？此可稽諸最高行政法院100年裁字第275號裁定。
本件參加人並無務農、實際上居住台北，縱或渠在其他地區有家庭農場存在，顯然距離收回之礁溪農地超過15公里車程，被告也未予審查，耕地三七五減租條例第19條第2項規定所謂「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，有內政部89年8月3日台內地字第8908828號函可稽；惟承上述，參加人實際上沒有經營家庭農場，依法不得收回系爭土地，被告所為原處分違法事實至為明顯。
⒊本件參加人所收回之其他佃農之耕地，未做耕作使用，上
正蓋有建物一棟，上張貼斗大「售」字樣布條、並有「意洽李先生：0000-000000 」等出售資訊可資為據，具見參加人收回耕地非為經營家庭農場、反是將房地出賣變現，被告以參加人符合耕地三七五減租條例第19條第2 項規定云云、核准出租人收回自耕之行政處分，於法無據，自應予以撤銷。
㈢參加人收回系爭耕地，致原告李大白、李坤炎失其家庭生活依據，故依法不得收回，而應准予原告續訂租約：
⒈按「數人雖設籍於同一處所，若非以永久共同生活為目的
而同居之親屬團體，仍不得謂之一家。」、「耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。」最高法院87年台上字第1096號判決、最高行政法院100年判字第916號判決，分別著有明文。
⒉本件原告李大白、李坤炎、李艷龍三人雖是同一租佃契約
，惟三人並非以永久共同生活為目的而同居之親屬團體，此可稽諸李大白之戶籍謄本，上明載：「單獨生活戶」，按戶籍法施行細則第三條第三款：「單獨生活戶：單獨居住一處所而獨立生活者。」，足證原告李大白、李坤炎、李艷龍三人，分屬獨立之三家，故是否於參加人收回耕地後其所有收益不足以支付一家生活之需要計算，自應分別計算。
⒊有無使佃農失去家庭生活依據者，仍應以每個佃戶家庭之
收入情況，分別判斷。本件三七五租佃契約，就佃戶李大白而論，即使以被告礁溪鄉公所依工作手冊，計算佃戶之年收入，仍未達到維持家庭生活所需，更遑論收回土地後，更使其生活失去依據，是以單就李大白之條件而論，被告之處分即與三七五減租條例第19條第1項第3款之規定相違，而屬違法，應予以撤銷，詳細析述如下：
⑴稽諸前開最高法院87年台上字第1096號判決意旨，承租
人是否能維持生活渠一家之生活，應以各家分別計算，本件原告李大白係獨立生活戶、與其他原告並非同財共居等情均如前述，復按被告訴願答辯書載明：「訴願人李大白年滿65歲無工作能力，102年度收入0」，具見原告李大白能得以餬口之收入，全倚靠系爭耕地，且是要日日辛苦勞作、不畏風吹日曬而來，若容衣食無虞、無自耕能力、是否能維持生活均與農地無關之參加人，恣意將系爭土地收回，實則斷絕原告李大白獨立謀生之路、必致淪落窮途，僅能靠他人接濟才能苟延殘喘，此豈是國家本於發展農業、照撫人民而訂定三七五減租條例之本心？⑵承上，被告未依法據實核定原告等人真實收入，即行政
怠惰，遽以工作手冊、推認佃戶收入，亦與法相違：①所謂承租人失其家庭生活依據，係指承租人於參加人
收回耕地後其所有收益不足以支付一家生活之需要而言，至於所有收益如何計算？實務見解認為應以承租人一家綜合所得稅總額，此可稽諸最高行政法院89年判字第1587號判決可資為據；亦有100 年度高等行政法院法律座談會提案及研討結果第7 號研討結果可資參照。
②稽諸上開實務見解，原告前已提出三家之102 年度綜
合所得稅各類所得資料清單，作為承租人收入之計算依據，行政機關本應核實認定，前開處理工作手冊規定之用途，僅係資料不足狀況下供參考，不能本末倒置。按原告已提出詳實所得資料清單以及計算過程，即應以實際收入作為判斷標準；故經實際計算：A.原告李大白一家全年收入扣除全年支出後，不足122,92
8 元；B.原告李坤炎一家全年收入扣除全年支出後，不足477,113 元；C.原告李艷龍一家全年收入扣除全年支出後，尚餘50,329元。具見原告李大白一家、以及原告李坤炎一家，實以系爭耕地之耕作收入作為其家庭生活依據等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，及命被告應作成坐落於宜蘭縣○○鄉○○段○○號土地375 租約准予續約之行政處分。
三、被告答辯略以：㈠本件參加人出具申請書並切結自任耕作，及檢附鄰近地段（
15公里內）之所有坐○○○鎮○○段○○○○號（與白玉段46地號距離約3 公里多）自耕地土地所有權狀為證，依法已足認參加人符合減租條例第19條第1項第1款及第2 項之要件。
本件爭議重點，洵為是否有減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形。又本件系爭租約形式上並未註明原告等3 人分戶各自獨力耕作系爭土地、各自繳租，亦無分耕之位置或範圍，則依上揭內政部函釋意旨，被告核算原告等3 人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅收入總額及總支出時，自應將全部共同承租人合併計算：
⒈被告原依規定計算原告李大白等3人102年全年總收入為2,
010,825元，扣除全年生活費用1,352,208元後為正數(658,617 元)；惟宜蘭縣政府訴願審議委員會之訴願決定審計為：原告李大白等3人102年全年總收入163萬1,148元，扣除全年生活費用136萬2,072元後仍為正數(269,076 元)，表示足以維持一家之生活。即無耕地三七五減租條例第19條第3 款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形。
⒉原告所主張之家庭農場定義係農業發展條例第3 條之規定
，此乃為執行該條例第41條以免徵田賦5 年，獎勵擴大農場經營規模，並協助長期、低利貸款之用。其與三七五減租條例第19條第2 項規範收回自耕之規定無關。又原告主張參加人所收回之其他佃農耕地上正蓋有建物一幢，貼有「售」字布條，載有參加人聯絡電話等出售資訊，足見參加人收回系爭土地後，並無擴大家庭農場經營規模之計畫等云云，與首揭法令規定、司法院解釋及內政部函示意旨不符，核不足採。
⒊另原告援引100年度高等行政法院法律座談會提案第7號初
步研討結果，主張核算原告102 年收入、支出，應以實際收入支出作為判斷標準乙節，按高等行政法院法律座談會之初步研討結果，或得作為法官於審理個案時之參考，惟查103 年工作手冊乃內政部基於主管權責，為利下級行政機關執行三七五減租條例第19條規定，所訂頒之解釋性規定及裁量基準，位階屬行政規則，鄉（鎮、市、區）公所於受理相關案件時，就出租人及承租人之收支均依此相同標準認定，自難認有所違誤（最高行政法院101 年度判字第682號判決意旨參照）。
㈡綜上，本案係被告依法辦理核定結果無違誤。原告不服被告
核定，遂提起訴願後，亦為宜蘭縣政府訴願駁回在案。原告之訴顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人林俊勳陳述略以：㈠參加人完全符合自任耕作之相關切結與事實：
⒈原告僅依個人之觀點片面解釋耕地三七五減租條例第19條
第一項第1款之規定，與事實不符。參加人依民國103年11月4日礁鄉民字第1030018162 號函規定，依法檢附出租人自任耕作切結書與其他證明文件，符合內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函內文第十七頁，耕地三七五減租條例第19條第1項第1款規定「出租人能自任耕作者」之認定，得由申請人自行切結為之。
⒉原告訴訟代理人於行政訴訟狀第四頁所言，片面的依據最
高法院51年台上字第582 號判例，對於本人自認耕作之能力給予否定並未詳查參加人的學、經歷背景，就偏頗的認定家住台北之人即不適任自耕的之刻板印象，茲提答辯理由如下：參加人自小喜愛田園、花草等自然事物，惟因故鄉宜蘭之農地有三七五耕地租約，無法從小於自家田園裡播種、耕作並享受辛勞後的收割喜悅。故參加人於民國87年至91年間大學期間，進入台大農業機械工程科系就讀，於在學期間不僅學得傳統農業機械之原理與實習操作等十餘門專業學科，更對水產養殖、農業溫室自動化課程皆有所涉獵與學習，參加人出具民國91年度「台大生物產業機電工程學系畢業證書」（原台大農機系，民國89年改系名如前項）、當時之畢業成績單及民國89年之農業機械課程實習照片與以佐證，證明參加人所言為實。
⒊參加人已於民國99年11月29日時將戶籍地由原本台北之住
所遷移回家鄉宜蘭縣○○鎮○○里○○路○段上，可參被告所提供卷內參加人於申請擴大家庭農場時所檢附之身分證影本作為證物，除此之外，參加人於民國102 年三月間，離開原本工程師工作，此後三年多至今，期間內逐漸轉換生活型態於學習農村各類蔬菜、果樹、樹苗、作物等生長習性、培植方法等相關知識，並於自有耕地（宜蘭縣○○鎮○○段○○○ ○號，面積大小：3485.03 平方公尺；約一千坪大小）小量實際種植各類作物。其中六百坪之面積與堂兄合作種植園藝栽植，其種類與數量計有：五葉松樹苗之20公分約三百餘棵、60公分高約一百餘顆、其他計有落羽松十多棵、肖楠樹苗百棵、松柏類十餘顆、麵包樹、金棗樹五十餘棵、樹葡萄、三層樓高之欗木等等…土地中間部分（兩百坪大小）與參加人父親共同種植各類季節性蔬果菜苗（蔥、蒜、辣椒、小黃瓜、地瓜、番茄、茄子、芋頭、波羅蜜、枇杷、芋頭、四季豆、絲瓜、空心菜等等），前方之剩餘之空地（約為兩百坪）為預備區域供日後果樹長大時之植栽空間。，於民國104 年中，參加人回鄉從事農業相關工作事宜，於104 年05月26日參加人以上述耕地為申請項目並依據勞動部勞工保險局參加農保的資格，檢附相關文件申請加入宜蘭縣頭城鎮農會之農業保險，頭城鎮農會並派員以現地勘查方式定位拍照自有耕地種植作物之現況情形，當時之農地耕作照片可參閱農保申請書中參加人所檢附之文件。頭城鎮於104 年6 月10日審核後於通知參加人准予加入農保，參加人提供104 年度農保繳費證明書、如需上述參加人之申請核可之正本文件可用參加人的頭城鎮農會農保代號：00000000向所屬單位申調文件以供參閱。參加人並於105 年06月03日向宜蘭縣頭城鎮農會申請農保在保證明書、與105 年6 月3 日頭農總字第1050001632號宜蘭縣頭城鎮農會正會員（自耕農）證明書。
⒋參加人以此自有耕地為依據並依耕地三七五減租條例第19
條第2 項規定，經被告及宜蘭縣政府審核通過與系爭耕地確實為鄰近地段內（參內政部89年8月3日台內地字第8908828號 ），參加人於此出具內政部的地籍圖資網路便民服務系統（網址：http://easymap.land.moi.gov.tw/ ）所查詢之結果，自有耕地(宜蘭縣○○鎮○○段○○○ ○號)與系爭耕地(宜蘭縣○○鄉○○段○○○號)兩塊耕地的直線距離僅約2.472公里，遠小於上開所釋之十五公里。
⒌綜上，參加人不僅可自任耕作，其學有專精之台大農業機
械工程學歷符合憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨。且參加人積極返鄉，以青年之力投身農作並參加農保經核可為自耕農，符合土地政策憲法第143條第4項：國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地為原則，並規定其適當經營之面積。上述所敘完全符合原告訴訟人依最高法院51年台上字第582 號判例：「耕地三七五減租條例第十九條第一款第一項，所謂不能自認耕作，係屬事實認定問題。」參加人經被告於104年6月23日以礁鄉民字第1040010467號函告知參加人核定准予以擴大家庭農場經營規模為由，收回土地辦理自耕，但原告不服其訴訟至今已近一年之久，造成參加人無法積極規劃此土地的利用，且原告訴訟代理人未經實際訪查參加人之過往背景學經歷與往後之生涯規劃，與實地調查參加人之自有耕地種植情形，就單純的想以紙上文書作業，查詢有利原告的相關法律條文與判例，任意的寫下對於參加人不實的字句與判斷，實非一般大眾對於「司法從業人員講茲念玆該有的實事求是作為與觀念」該有之期待。
㈡系爭耕地之三人共同繼承事實與被告審核標準無誤：
⒈參加人與原告三人之系爭耕地位於宜蘭縣○○鄉○○段○○
○號(面積大小：2432平方公尺，約為614坪，兩分多大小)，定有礁玉字第119-1號耕地三七五租約一筆。最早之承租人為李松，後由李吳含少繼承，經被告於民國97年07月30日以礁鄉民字第0970010125號函通知：「原承租人李吳含少君已歿，由李大白等3 人單獨申請租約書繼承變更登記，如有異議，請於期限內提出書面意見。」參加人於民國97年08月01日提出書面異議予被告，內容為下：「本案耕地面積不大，不宜多人繼承耕作，且多人繼承亦將有損本人權益及造成本人困擾，因此本人前業以電話向李大白等表示，本人僅願與現耕繼承人1 人辦理繼承變更登記，惟渠等未經本人同意，但單獨聲請租約繼承變更登記，置本人權益不顧，深感遺憾，並請被告查明誰為現耕繼承人，並經同意後，再為辦理租約繼承變更登記。」97年08月13日被告以礁鄉民字第0970010480號函說明：「本案依內政部59年07月16日台（59）內地字第373513號函釋示：查耕地承租權應為財產權之一種，得由共同繼承人共同繼承，為分割遺產時依土地法第30條及耕地三七五減租條例第16條第1 項規定之精神，應限於現耕繼承人始能取得耕地之承租權。原告等三人於該函示附件：「耕地三七五租約變更登記申請書」內記載應繳文件第六項與第七項均繳交「繼承人現耕切結書」與「承租人現耕切結書」表達三人同時繼承且同時耕作之意願與切結。參加人深感無奈，因三七五租約的直系親屬繼承之永佃權問題，造成小面積農地有越來越多佃農的怪異現象，但也只能勉為接受，最後被告依97年10月16日礁鄉民字第0970014178號函告知參加人，原礁玉字第119-1 號耕地三七五租約之承租人已由李吳含少君變更為原告李大白、李坤炎、李艷龍君等三人。但原告當時並未向礁溪鄉公所同時提出三人分戶分耕、分戶分管各自獨力耕作系爭土地，且各自繳租予參加人之事實。
⒉被告於民國103年間依法審核原告等三人之102家庭收支等
計算公式，乃依據內政部81年5月15日台內地字第8173806號函：按「依民法第828條、第829條、第830條第1項規定觀之，公同共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性，故於數個承租人公同共有承租權之情形，是否符合被收回耕地之事由，應將全部承租人之收支合併計算。…雖部分承租人收支有盈餘，部分承租人收入不足支出，但將全部承租人之收支合併計算既仍有盈餘，耕地被收回不致使其失去家庭生活依據，自應許由出租人收回全部耕地。……」由上述之過往繼承事實可知：原告等3 人於97年間申請變更繼承此租約時，並未同時向參加人與被告提出分戶分耕、分戶分管各自獨力耕作系爭土地，各自繳租，且當時並主張三人皆為「現耕繼承人」。故被告基於系爭耕地之租賃權為「公同共有關係」，權利義務關係具有不可分性，將全部承租人之收支合併計算，此乃與法有據。經過六年後，當被告同意參加人以擴大家庭農場收回系爭耕地時，原告之訴訟代理人又片面的認為應該將單一原告之經濟狀況單獨提出討論，這種昨是今非的偏頗見解，令參加人深表不解。
㈢原告之所得收入與系爭耕地並無關聯：
⒈按上述前項之耕地繼承事實可知：於民國97年前原告三人
當時未繼承系爭耕地前，這長達數十多年間原告等三人個別的工作為何？收入為何？為何多繼承此筆土地，且耕作六年多後，現在會以生活所得入不敷出為理由不准參加人收回自耕，是其農耕表現不佳，亦或此繼承土地之耕作所得並非其主要收入來源，望請庭上實際查核。
⒉參加人於此提供原告近三年之繳租證明供查核研判並說明
如下：系爭耕地為09等則之農地，依耕地三七五租約換算其每年租額應為稻作599 台斤，分為上下兩期稻作繳交，第一期稻作為300 台斤。稻作收穫價每一百台斤為新台幣1,350元整，故第一期需繳納租額為新台幣1,350＊3=4,05
0 元整。由繳租證明可知原告連續三年的第二期稻作皆休耕無種植任何作物，並申請領取政府旱作休耕補助( 一公頃補助新台幣三萬九千元)。本地面積2,032平方公尺等於
0.2032公頃，共可領取補助39000*0.2032 =7924.8元，地主及佃農各二分之一故為3467元整。為方便給付，計為新台幣3500元整。故每年固定繳租：三七五租額＋休耕補助=4,050＋3,450=7,500 元整。依此為計算基礎，原告於系爭耕地可獲得全年所得約為租額之兩倍數，即為新台幣一萬五千元整。如原告李大白得以餬口之收入全倚靠系爭耕地，為何連續三年之第二期稻作皆用休耕領取政府補助，是有其他較高之業外收入來源，故需要休耕得以從事。而且宜蘭好山好水，於礁溪之農田更是得天獨厚為具有充滿礦物質之溫泉得以灌溉之，如一般稻作的收入無法餬口，為何不轉種其他高經濟價值之作物，如溫泉空心菜、溫泉小番茄、筊白筍之類，放著大好之田地空領政府之休耕補助金，完全無盡到地盡其利之作為，令人失望。
⒊如原告生活真的如此困窘不堪，此次委請相關律師出庭所
需之費用來源為何？其數值或許遠大於此系爭耕地之收入來源（一年約一萬五千塊台幣）。且原告於承租此系爭耕地數年間，多次委派土地仲介與參加人父親商討販售土地之事宜，想藉此收取甚大補償金額，即可知其並無戮力耕作之事實，而是希望參加人能給予數字頗大之補償費用，其心可議，望請法官明斷。
㈣原告主張參加人之農業土地有販售之意，此與事實不符，此
所稱之土地與參加人完全無關，可請原告之訴訟代理人調出其所稱土地之第二類謄本即可確知原土地所有人為何。
㈤家庭農場之定義與擴大之事實耕地三七五減租條例第19條第
2 項規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。」參加人依此規定辦理無違誤，在此說明。
⒈依民國八十二年九月二十三日行政法院判決八十二年度判
字第二一九○號內文：「二、查關於出租人依耕地三七五減租條例第十九條第二項規定收回耕地，其所稱「家庭農場」之條件及所稱「鄰近地段」之認定標準，法無明文。有關家庭農場之條件，經內政部八十、一、十九台（80）內地字第八八七二三六號函明釋：「請依農業發展條例第三條第四款規定實質認定之。」所稱農業發展條例第三條第四款規定為「家庭農場：指以共同生活戶為單位，從事農業產銷之農場。」其實質認定則經行政院農業委員會七
六、十、廿八農委會農企字第六○一○○二Ａ號函釋：「家庭農場係指同一戶中有任何一人之職業為自耕農或佃農，或同一戶中有任何一人有農地所有權狀或耕地租約（須經登記有案）」；故於此實質認定下，只要出租人其名下有任一農地之所有權狀並實際從事農耕其農地即可稱為「家庭農場。」⒉依立法院公報72卷96期1685號第12～13頁立法院內政、司
法委員會函：（72）台內發文字第一五四號：「內政部次長許新枝說明如下：「耕地三七五減租條例( 以下簡稱本條例，於四十年六月七日公布，為政府在台灣地區實施一連串土地改革中的第一項立法，由於本條例的實施，不僅改善佃制度，安定農村社會；同時促進農業發展，提高農民所得，奠定日後國家經濟發展之基礎。為本條例施行迄今三十餘年，當前社會型態及經濟結構已有重大改變。更由於工商業快速發展，農業發展則較為遲緩，農民所得亦相對偏低，其主要原因，則為家庭農場耕地面積的狹小，不能達到適當之經營規模。為改善此種困難，按我國當前之農業政策，最具體的作法為依據農業發展條例推行委託經營、委託代耕及共同經營、合作農場等農業經營方式，以逐漸擴大家庭農場的經營規模。是以政府以積極推行第二階段農地改革方案，以擴大家庭農場經營規模並修正農業發展條例以及本條例以資配合。」故出租人收回自耕地並擴大家庭農場經營規模乃政府之第二階段政策之配合推行。
⒊參加人詳細參閱了立法院法院系統中有關「耕地三七五減
租條例」於民國72年四月至十二月全文增修之立院全文公報，內容詳敘了行政院為何提出減租條例全文增修之歷史淵源與立法院內政、司法兩委員會之委員審查討論之紀錄。更同時參閱了「農業發展條例」於72年同年度修正之項目、並酌以參考「實施耕者有其田條例」與「平均地權條例」。可知政府行政團隊之土地政策為：由初期的「耕地三七五減租條例」為主、配合「實施耕者有其田條例」最後想以「農業發展條例」與「平均地權條例」作為國家最終之長期土地政策，只因「耕地三七五減租條例」在國際上的名聲卓越，與民國72年當時仍有個位數百分比之佃農仍需靠此租約過活，行政團隊與立法機關不願將其直接廢止( 「實施耕者有其田條例」已於民國82年7月9日公告廢止) 或於當時有其遠見訂定「三七五租約之無條件廢止」之落日條款，造成修法迄今經過三十餘年之現今，仍有數萬名之出租人與承租人需要對舖公堂，浪費之社會資源與社會之對立，實非國家之福等語。並求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造主要爭點厥為：被告依減租條例第19條第2項准予參加人（即出租人）收回系爭土地自耕，是否適法？
六、本院判斷如下：㈠按減租條例第19條第1 項規定：「耕地租約期滿時，有左列
情形之一者，出租人不得收回自耕：出租人不能自任耕作者。出租人所有收益足以維持一家生活者。出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」第2 項規定：出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」㈡再按內政部90年5月9日台內地字第9064901 號函示意旨略謂
：「耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年臺上字第582 號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，『能自任耕作』之情形，得由申請人自行切結為之。」㈢本件原告與參加人間，就系爭土地訂有耕地375 租約。系爭
租約於103年12月31日租約期滿，參加人乃於104年2 月間檢附自任耕作切結書等相關文件，依減租條例第19條第2 項規定向被告申請收回系爭耕地，原告則檢附自任耕作切結書等相關文件向被告申請續訂系爭租約。被告審核結果，以原處分准由參加人收回系爭土地。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟之事實，有系爭租約、戶籍謄本、102年度綜合所得稅各類所得資料清單、參加人104年2 月
9 日系爭土地收回耕地申請書及切結書、原處分等附本院卷第22、26、28、39、122、123頁足稽。兩造主要爭執在：原處分准許參加人依減租條列第19條第2 項收回系爭土地是否合法？㈣查被告核准參加人收回系爭土地之原處分，其說明欄位記
載：「本案經審核，出租人（指參加人）符合耕地三七五減租條例第19條第2項規定，准由出租人收回自耕……。」（見本院卷第39-40 頁）足知原處分核准參加人收回系爭土地之法律依據，主要為減租條例第19條第2項規定。然查：
⒈本件參加人請求收回系爭土地之申請書，已經記載：「查
本人確能自任耕作，為擴大家庭農場經營規模，茲依耕地375減租條例第19條第2項規定填具本件申請書……。」即已載明係「為擴大家庭農場經營規模」，「依耕地375 減租條例第19條第2 項規定」提出本件申請明確在卷（見本院卷第122頁）。而按減租條例第19條第1項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：……出租人所有收益足以維持一家生活者。……」是知，基於租約期滿時對適用耕地375 減租條例耕地承租人之保護精神，法律明定系爭土地租約期滿時，出租人所有收益足以維持一家生活者，即不得請求收回系爭土地自耕；但同條第2 項則另規定：「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。」另揭明參加人（即系爭土地出租人），如係「為擴大家庭農場經營規模」，即得收回「與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地」自耕，而不受前項第2 款規定（即出租人所有收益足以維持一家生活者，出租人即不得收回自耕）之限制。由上開規定，足知適用減租條例第19條第2 項規定時，基於租約期滿時對適用耕地375 減租條例對耕地承租人之保護精神，耕地租約期滿，如出租人請求依減租條例第19條第2 項規定收回自耕時，其先決要件，即必須審核出租人是否確實「為擴大家庭農場經營規模」。
⒉關於參加人是否確實「為擴大家庭農場經營規模」部分：
問及被告，本件是否需要認定參加人「有無經營家庭農場」？被告答稱：「依內政部規定主管機關不需要去認定出租人有無經營家庭農場。」「依據庭呈375 租約期滿處理工作介紹簡報資料第51頁審查規定，只要出租人符合收回農地的要件，就是符合擴大家庭農場的規定。」再問及：「內政部的規定何在？」被告再答：「內政部是沒有發函，但內政部要求主管機關依今日庭呈之『375 租約期滿處理工作介紹簡報』資料第51頁上半部內容辦理，本件被告即是依據該簡報第51頁上半部處理。」「我要更正，事實上內政部於103年7月28日以台內地字第1030216040號函頒布私有出租耕地地租租約期滿處理工作手冊。」（見本院105年5月31日準備程序筆錄，即本院卷第222 頁）就此可知，系爭土地租約期滿，原處分雖記載適用減租條例第19條第2 項規定核准參加人（即出租人）收回系爭土地，卻未確實依該條規定「為擴大家庭農場經營規模」之法律事實要件予以審查，而另依不具法律效力之上開簡報資料第51頁上半部之記載（見本院卷第302 頁）為審查之矛盾違法情形。
⒊況，審諸被告所陳據以核准參加人收回系爭土地上開簡報
資料第51頁上半部之記載內容，均僅記載減租條例第19條第2項之處理程序第1階段審查及第2 階段審查，均無關於免審查「為擴大家庭農場經營規模」法律要件事實之記載，自應回歸母法減租條例第19條第2 項之規定為審查，始不偏離法令規定。被告卻主觀解讀僅以上開內政部簡報資料第51頁上半部之記載為準據，自認毋須認定「為擴大家庭農場經營規模」法律要件事實，即有違誤。
⒋而「擴大家庭農場經營規模」乃事實認定問題，亦為最高
行政法院75年度判字第2037號判決意旨：「耕地375 減租條例第19條所謂之『擴大家庭農場經營規模』情事，係一事實問題，自應有相當之證據，不能僅憑出租人之片面空言主張，即予認定。」所揭示，自有待出租人先提出其原來家庭農場之規模，再提出要如何擴大原來家庭農場經營規模之計畫，然後再將兩者內容予以客觀分析比對，據以認定出租人是否存在「家庭農場」，而於系爭土地租約期滿後，確有「擴大家庭農場經營規模」之必要及可行性，始得據以做成核准與否之決定。而於蒐集之事證不足時，即逕認毋須認定出租人有無經營家庭農場之必要，自屬速斷而違法。至何謂「家庭農場」？減租條例雖無定義性之明文，但農業發展條例第3條第4款則定有明文：「……家庭農場：指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。」因而，出租人有無經營家庭農場，尚不得徒以其立具之切結書為憑，仍應依具體事證認定之（最高行政法院100年度判字第1862號判決意旨參照） 。例如參加人所謂之家庭農場位在何處、面積幾何，如何經營？其家庭農場所生產之農業產品為何？產銷狀況又如何等攸關家庭農場經營之具體事項，均未經被告予以審核，即逕予准許參加人依據減租條例第19條第2 項規定收回系爭土地，難謂合法，而無法維持。原告主張本件參加人並無務農、實際上居住台北，縱或渠在其他地區有家庭農場存在，顯然距離收回之礁溪農地超過15公里車程，被告也未予審查等語，即非無據。參加人附和被告之說詞，主張本件符合減租條例第19條第2 項規定，原處分並無違誤等語，核屬無據，委無足採。
⒌至減租條例第19條第2 項規定之另一要件「與其自耕地同
一或鄰近地段內之耕地」，亦屬事實認定問題，對此被告主張係用Google Map系統查詢並計算兩耕地之距離，符合距離15公里以內之規定，就是所謂鄰近地段土地等語（見本院105年5月31日）。可知，被告對於參加人自耕之土地與系爭土地之實際距離為何，亦僅以網路提供計算兩地間之參考距離工具認定本件「與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地」為15公里以內，其實際距離為何既未經向地政機關函查或測量，即屬不明，亦有待公正單位之測量或提供正確距離數據，始有正式依據。
㈤關於原告主張參加人依法不得收回，而應准予原告續訂租約
部分：按「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第20條定有明文。次按「耕地租約期滿時，依耕地375 減租條例第19條第20條之規定，如出租人收回自耕，依法並無不得收回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約，如承租人就此仍有爭執，除應另循法定程序請求外，行政機關亦不能據其請求即不准出租人收回自耕。」最高行政法院著有60年判字第801 號判例可資參照。該判例即揭示，耕地租約期滿時，依耕地375 減租條例第19條之規定，如出租人主張收回耕地自耕，而依法並無不得收回之情形時，並非當然應許承租人續訂租約。可知，租約期滿時，出租人之「收回耕地」與承租人之「續訂租約」，為一體兩面，具相對排斥性，即核准出租人之「收回耕地」，自無核准承租人之「續訂租約」之可能；反之，亦然。基上，是知耕地租約於租期屆滿時，於出租人依減租條例請求收回自耕時，耕地承租人雖同時請求依同條例第20條續訂租約，行政機關仍應優先審核「出租人依本條例收回自耕」之請求，於被告核准出租人收回系爭土地時，自無再核准原告續訂租約之可能。原處分對此均未有所著墨，訴願決定對此雖敘明未能准許原告續租之理由，仍不影響原處分就此未予審究載明准否理由之事實。惟原處分關於核准參加人依減租條例第19條第2 項收回系爭土地既有上述瑕疵，有如上述，仍有待被告進一步查證，則原告請求命被告作成核准其續訂租約之處分，即難謂有理由。
七、從而，本件原處分關於准由參加人收回礁玉字第119-1 號租約內標示土地（即系爭土地）部分，既有上述瑕疵即有違誤，訴願決定未予糾正仍予維持，亦有未合。原告就此部分訴請撤銷，為有理由，均應由本院予以撤銷。至原告請求命被告應作成系爭土地375 租約准予續約之行政處分部分，因仍有待被告就上述瑕疵予以確實審查（即本件是否符合減租條例第19條第2 項之法定要件），如經審查後發現確實不符時，因仍有待被告就原告申請續租是否合法部分為進一步審查，則原告請求判決命被告應就系爭土地375 租約作成准予續約之行政處分，即未達有理由之地步，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴一部為無理由、一部為有理由，爰依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第79條、第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 7 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 7 日
書記官 林俞文