臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1843號105年5月12日辯論終結原 告 游浴沂訴訟代理人 程昱菁律師被 告 宜蘭縣冬山鄉公所代 表 人 謝燦輝（鄉長）訴訟代理人 林仁基上列當事人間區域計畫法事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國10
4 年10月2 日府訴字第1040132575號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國103 年9 月間以其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段000 、000 、000 、000 地號等4 筆一般農業區農牧用地向被告申請發給農業用地作農業使用證明書（下稱農用證明書），經被告審查後，核發103 年9 月15日冬鄉農字第1030018200號農用證明書，有效期間6 個月。宜蘭縣政府於103 年10月2 日查獲原告未經申請許可，擅自在其所有上開段000 、000 、000 、000 及000 地號等5 筆一般農業區農牧用地上回填及堆置土石方，違反區域計畫法第15條第
1 項等法令規定，爰以103 年12月23日府地權字第1030209837號處分書裁罰原告新臺幣（下同）10萬元，並副知被告。
嗣被告誤以訴外人林○志○○○鄉○○段000 、000 、000地號等3 筆土地（下稱系爭土地）之所有權人，遂以104 年
3 月30日冬鄉農字第1040006498號函致林○志，廢止103 年
9 月15日冬鄉農字第1030018200號農用證明書中000 、000、000 地號等3 筆地號土地部分（下稱系爭農用證明書）。
林○志於104 年4 月17日以書面向被告陳述意見，略謂其非系爭土地之所有權人，亦非系爭農用證明書之受處分人，故被告廢止其所取得之系爭農用證明書，顯有違誤等語。被告嗣以104 年4 月22日冬鄉農字第1040007782號函致林○志及原告更正前揭104 年3 月30日函之受處分人為原告。原告不服，於104 年5 月1 日提起訴願，訴願機關認被告更正處分相對人之便宜行事於法不合，將影響行政處分效力，乃以10
4 年7 月7 日府訴字第1040073973號訴願決定撤銷上開處分並請被告於收受訴願決定書次日起2 個月內另為適法處分。
被告嗣以104 年7 月10日冬鄉農字第0000000000A 號函重為處分（下稱原處分），仍廢止系爭農用證明書。原告就原處分不服，提起訴願，嗣被告另以104 年9 月10日冬鄉農字第1040019150號函（下稱104 年9 月10日函）補充敘明原處分應溯及自系爭農用證明書生效日（即103 年9 月15日）起失效。嗣經訴願駁回，原告仍不服，遂提起本件訴訟。本件訴訟進行中，被告另以105 年3 月28日冬鄉農字第1050005806號函（下稱105 年3 月28日函），更正前揭104 年9 月10日函關於失效始期部分，認系爭土地農用證明書應自宜蘭縣政府查獲違規使用之日（即103 年10月2 日）起失其效力。
二、原告主張略以：㈠原告於103 年8 月26日已將系爭土地出售予第三人，依常理
，原告出賣系爭土地後，已無法再經營、利用土地，故不可能於出售後再投入資金於系爭土地上回填、堆置土石方。實際上，原告於簽約後便未實際管理利用系爭土地，也未回填或堆置土石方，自非原告違反區域計畫法第15條第1 項、非都市使用管制規則第6 條第1 項、第3 項等規定。實因第三人於宜蘭縣○○鄉○○段000 、000 地號土地回填、堆置土石方，並不慎堆置到同段000 地號土地週邊，原告因此遭宜蘭縣政府裁罰。惟該回填或堆置並非原告所為，且原告收到裁罰通知時，係在103 年12月23日後，當時原告已移轉系爭土地，已非所有權人。但遭查獲時系爭土地仍在原告名下，且原告收到裁罰通知後，未預料系爭農用證明書將遭廢止，因此未向裁罰單位進一步說明系爭土地回填、堆置土石方並非自己所為，僅通知後手與相關人協調處理，由其自行繳納罰鍰、回復土地而未干涉，乃衍生此誤會。
㈡縱認原告確有違規情事，則宜蘭縣政府於103 年10月2 日查
獲第000 、000 、000 、000 、000 地號等5 筆土地非供作農業使用時，實際情況亦非上開5 筆土地全遭違規回填及堆置土石方，主要遭違規回填地點係在第000 、000 地號土地，僅因宜蘭縣政府人員表示是以違規堆置土石方面積衡酌裁罰金額，故原告之後手及第三人便未爭執裁罰處分所記載之違規地點，然裁罰處分所載違規地點確與實際回填、堆置土石方地點有所出入。且裁罰處分係於103 年12月23日發出，原告是在103 年12月23日以後才收到裁罰處分，故在接獲裁罰處分之前，原告根本不知土地有因回填、堆置土石方而遭裁罰列管，也不可能事先予以改善，原告後手即訴外人林○志於103 年12月22日仍可經核准發給第000 地號土地之農用證明書，即可證原告主張回填、堆置土石方並未擴及系爭土地全部，確屬事實。宜蘭縣政府於通知裁罰後並未同時通知已將第000 、000 、000 、000 、000 地號等5 筆土地予以列管，故原告或實際堆置土石方之第三人亦無法依據明確的行政處分爭執列管範圍；相關人等與宜蘭縣政府地權課人員交涉期間，亦曾質疑列管範圍與實情不符，但地權課人員表示裁罰處分是一次將上開5 筆土地全部裁罰，自需同時進行列管，必待上開5 筆土地全數改善完成始可全部解除列管，無法單就部分土地解除列管，且第三人於回復土地供農業使用後，曾多次通知業已改善完成而請求地權課人員排定時間前往會勘並解除列管，但地權課人員遲未前往會勘，方導致系爭土地迄今仍有列管註記，然該列管註記實無法證明系爭土地全部均遭回填、堆置土石方。
㈢本件原告係於103 年8 月26日左右申請系爭農用證明書，並
經103 年9 月15日核准發給，而在原告申請並經核發農用證明書以前，系爭土地確實均符合農業用地供作農業使用，並經被告查證屬實，故准予核發農用證明書。因系爭土地係於
103 年10月2 日始發生部分土地遭回填及堆置土石方情形，故農用證明書於103 年9 月15日核發以後至103 年10月2 日前，系爭土地均屬完全合法供作農業使用狀態，然被告竟溯及廢止103 年9 月15日以後至103 年10月2 日前之系爭農用證明書，於法未合。
㈣訴願決定雖認本件符合行政程序法第123 條第4 款規定，卻
未說明不廢止該處分將對公益產生何種具體危害，即任意援用，亦無理由。
㈤茲就宜蘭縣政府103 年12月23日府地權字第1030209837號行政處分之相關查處證據說明如下：
1.拍攝日期為103 年9 月12日、指明為第000 地號土地之3張查報照片中，第1 張實為第000 地號土地；第2 張則為第000 、000 、000-0 地號土地交界處，但第000 地號土地並無回填土石方，僅有整地後尚未移除之雜木放置其上；第3 張照片則確為第000 地號土地，但無回填土石方，同樣僅有整地後尚未移除之雜木放置其上。
2.拍攝日期為103 年10月2 日之現場勘查照片中，僅有宜蘭縣政府在第000 地號土地興建道路時，將興築道路所開挖泥土暫時堆置在道路兩旁，並無違規回填土石方。原告以第000 地號土地無償提供政府施設公眾使用道路，故堆置所開挖土石於道路兩旁情形，合於核發農業證明書當時之「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第6 條第3款規定，足認定為作農業使用。
㈥聲明求為判決：訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠原告於103 年9 月1 日向被告申請農用證明書，經被告農業
用地作農業使用證明審查小組審核通過後，於103 年9 月15日核發，該農用證明書有效期間為6 個月。又依行政院農業委員會（下稱農委會）89年8 月29日（89）農企字第890142
997 號函釋，農業用地經核發農業使用證明，於該證明有效期間內，如有違規使用情事經查明屬實者，亦得廢止已核發之證明書，以符合農業發展條例第31條、第37條及第38條之規定意旨。本件係依據宜蘭縣政府103 年12月23日府地權字第1030209837號函行政處分書辦理，系爭土地於103 年10月
2 日遭查獲有回填、堆置土石方等情形，故被告依法廢止系爭農用證明書。
㈡被告104 年9 月10日函所載溯及失效之始期誤植為103 年9
月15日，被告已另以105 年3 月28日函更正，系爭土地農用證明書應自宜蘭縣政府查獲違規使用之日（即103 年10月2日）起失其效力。
㈢聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，原處分（本院卷第31頁）、宜蘭縣政府103 年12月23日府地權字第1030209837號行政處分書（本院卷第27至30頁）、104 年7 月7日府訴字第1040073973號訴願決定（本院卷第121 至124 頁）、被告103 年9 月15日冬鄉農字第1030018200號農用證明書（本院卷第108 頁）、104 年3 月30日冬鄉農字第1040006498號函（本院卷第85頁）、104 年4 月22日冬鄉農字第1040007782號函（本院卷第86、87頁）、104 年9 月10日函（本院卷第102 頁）、105 年3 月28日函（本院卷第244 頁）、在卷可稽，堪認為真正。本件爭點厥為：被告以原處分廢止系爭農用證明書，有無違誤？
五、本院之判斷：㈠按「作農業使用之農業用地移轉與自然人時，得申請不課徵
土地增值稅。」「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」「農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」為農業發展條例第37條第1 項、第39條第2 項及第69條第1 項所明定。次按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「（第1 項）違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2 項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。（第3 項）前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」區域計畫法第15條第1 項、第21條定有明文。又按「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。但中央目的事業主管機關認定為重大建設計畫所需之臨時性設施，經徵得使用地之中央主管機關及有關機關同意後，得核准為臨時使用。中央目的事業主管機關於核准時，應函請直轄市或縣（市）政府通知土地登記機關於土地登記簿標示部加註臨時使用用途及期限。中央目的事業主管機關及直轄市、縣（市）政府應負責監督確實依核定計畫使用及依限拆除恢復原狀。」「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」有內政部依區域計畫法第15條第1 項授權所修正發布行為時非都市土地使用管制規則第6條第1 項、第3 項定有明文。再按「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。」「農業用地作農業使用證明書之有效期限為六個月；逾期失其效力。」亦有農委會依農業發展條例第39條第
2 項規定訂定發布農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5 條第4 款、第14條定有明文。上開行政命令核與母法意旨尚無牴觸，亦未逾越授權範圍，應可援用。
㈡末按行政程序法第123 條規定：「授予利益之合法行政處分
，有下列各款情形之一者，得由被告依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」第125 條：「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」另農委會89年8 月29日（89）農企字第890142997 號函釋：「……農業用地經核發農業用地作農業使用證明，且於該證明有效期間內，如有違規使用情事經查明屬實者，亦得廢止已核發之證明書，以符合農業發展條例第31條及第37條、第38條之規定意旨。」（本院卷第115 頁）核乃農委會基於其主管權責，為執行農業發展條例之細節性技術性事項而予闡釋，無違立法意旨及法律保留原則，自得為下級機關所援用。
㈢經查，本件原告原所有坐○○○鄉○○段000 、000 、000
及000 地號等4 筆土地係一般農業區農牧用地，於103 年9月間經原告申請，被告據而發給103 年9 月15日冬鄉農字第1030018200號農用證明書，有該農用證明書（本院卷第108頁）、土地登記謄本（本院卷第138 至142 頁）、地籍圖（本院卷第143 頁）、申請書及審查表（原處分卷第74至76頁）在卷可稽。嗣宜蘭縣政府於103 年10月2 日因查獲原告未經申請許可，擅自在其所○○○鄉○○段000 、000 、000、000 及000 地號等5 筆一般農業區農牧用地上回填及堆置土石方，違反區域計畫法第15條第1 項等規定，以103 年12月23日府地權字第1030209837號行政處分書裁罰原告10萬元，亦有上開行政處分書（本院卷第131 至134 頁）、受理檢舉紀錄回報單（本院卷第137 頁）、現場照片（本院卷第14
4 至170 頁）在卷可稽，且原告對於系爭土地中000 、000地號土地確有回填及堆置土石方之事實，亦不爭執（本院卷第176 頁），顯見現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物及砂石，依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第4 款規定，自不得認定有農業使用。足認系爭土地於10
3 年10月2 日經查獲時已非農業使用，並不具備核發農用證明書之要件，若該與事實不符之農用證明書仍繼續存在而生證明效力，自與公益有違。是被告嗣於104 年7 月10日以原處分廢止系爭農用證明書，自非無據。且被告以105 年3 月28日函更正前揭104 年9 月10日函關於失效始期部分，認系爭土地農用證明書應自宜蘭縣政府查獲違規使用（已無農用）之日即103 年10月2 日起失其效力，於法並無不合。是原告仍執被告104 年9 月10日函，主張該函所指廢止效力溯自核發時（103 年9 月15日）即失效，係屬違法云云，然該10
4 年9 月10日函既經被告以105 年3 月28日函更正，原告上開主張已失所據，自無可採。
㈣至於原告主張其於103 年8 月26日將系爭土地售予第三人，
已無法再經營、利用該土地，實際上是第三人於宜蘭縣○○鄉○○段000 、000 地號土地回填、堆置土石方，不慎堆置到系爭土地週邊，並非原告違反農地農用之規定云云。惟查，原告固於103 年8 月26日已將系爭土地售予訴外人阮○南，有原告提出之買賣契約書在卷可稽（本院卷第23至26頁），然依上開買賣契約第10條之約定，系爭土地係於原告收清全部價款日始移轉買主接管使用及收益，實則，原告係於10
3 年10月31日始收清尾款3 千萬元，亦據原告註記於買賣契約最末段並簽名為證，足認系爭土地係於103 年10月31日始移轉買方接管使用收益，在此之前，仍由原告占有中。是原告有關其於103 年8 月26日後便未實際管理利用系爭土地，系爭土地遭回填、堆置土石方與伊無涉等主張，自無可採。㈤又原告主張關於拍攝日期103 年10月2 日宜蘭縣政府勘查現
場照片（本院卷第208 頁），僅為宜蘭縣政府在該000 地號土地興建道路時，將興築道路所開挖泥土暫時堆置在道路兩旁，並無違規回填土石方之情形，而屬私人無償提供政府施設供公眾使用之道路，符合核發農用證明書當時之農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6 條第3 款規定，仍應認係農業使用云云。惟查，依原告上開主張，顯見其並不否認宜蘭縣政府於103 年10月2 日至現場勘查時，000 地號土地上確有堆置土石方之事實。又查，宜蘭縣政府固於103 年9、10月間在該縣○○鄉○○路○○○ 巷內施作既有道路改善工程，然工作內容僅係對現有道路路基整理與路面加鋪瀝青混凝土等工作，完工後即開放民眾通行使用，行經該縣○○鄉○○段○○○ ○號土地時，均以現有路側排水溝為界，並未進入該土地施工等情，有宜蘭縣政府105 年4 月26日府農工字第1050052338號函及所附照片在卷可稽（本院卷第248 至25
2 頁）。況原告因系爭土地回填、堆置土石方，遭宜蘭縣政府於103 年10月2 日查獲，並以103 年12月23日府地權字第1030209837號行政處分書裁罰10萬元，原告未提救濟而告確定，亦有上開處分書在卷可稽（本院卷第27至30頁）。足認原告上開主張，實非可採。
㈥至於原告後手林○志嗣於103 年12月22日雖申請取○○○鄉
○○段000 、000-0 、000-0 、000-0 、000-0 、000-0 地號等土地之農用證明書（系爭土地於103 年10月間合併為00
0 地號，於103 年12月間分割為000 、000-0 至000-0 地號等7 筆土地），有土地複丈結果通知書及農用證明書在卷可稽（本院卷第32、33、83頁），惟此均無從推翻該地號土地於103 年10月2 日遭查獲確有回填、堆置土石方之事實。且以被告提出該址103 年11月22日林務局農林航空測量所航照圖（外放）所示，合併後分割前之000 地號土地（包括000、000 地號，即系爭土地）於103 年11月22日當時已無植被，於航照圖上呈現整面淺白色之情形，並無農作農用之事實，足認林○志取得103 年12月22日農用證明書，應係103 年11月22日之後重為農作之結果。是原告主張系爭土地於103年10月2 日前後持續有農作農用，僅有部分土地不慎遭回填、堆置土石方云云，自非事實，無可憑採。
六、從而，原處分廢止系爭農用證明書，並無違法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，原告聲請傳喚證人即鄰地寺廟住持張清羽，欲證明擅自回填、堆置土石方乃該寺廟所為，及其回填或堆置範圍等情，經核已無必要，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 2 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 王碧芳
法 官 程怡怡法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 2 日
書記官 何閣梅