臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1876號105年2 月25日辯論終結原 告 陳信鋼
王進祥銓誠資產管理股份有限公司上 一 人代 表 人 葉力誠（董事長）共同訴訟代理人 張德銘 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 黎志偉
楊詩韻上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國104年9月22日台內訴字第1040434276號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告與訴外人林陳舜玉等人共有坐落新北市○○區○○段○○○ ○號等72筆土地（下稱系爭土地）原屬山坡地保育區用地，系爭土地於民國83年間領有改制前臺北縣政府（下稱臺北縣政府) 工務局核發14張雜項執照，並於85年間取得13張雜項使用執照，林陳舜玉等共有人於85年12月19日以13案分別向臺北縣政府申請變更系爭土地編定為丙種建築用地、特定目的事業用地、交通用地及遊憩用地（下稱系爭申請案），案經臺北縣政府於89年10月2 日邀集所屬地政局及林陳舜玉等申請人召開「研商依原山坡地開發建築管理辦法第25條規定領得雜項使用執照，其合併申請變更編定面積超過十公頃，是否須再報請區域計畫原擬定機關審議事宜」會議，決議案涉13件雜項執照係合併申請變更編定，面積超過10公頃，且屬同一目的事業性質，依內政部88年5 月17日台88內營字第8873232 號函釋意旨，於申請變更編定前，須報請區域計畫原擬定機關審議，並以89年11月2 日八九北府工建字第418951號函通知林陳舜玉等申請人，臺北縣政府並於92年1 月29日開會決議維持原89年10月2 日會議決議，並以92年3 月11日北府工建字第0920081020號函通知訴外人林陳舜玉，請備齊相關資料送請臺北縣政府轉內政部區域計畫委員會審議。案經臺北縣政府以92年5 月2 日北府地用字第0920303345號函附林陳舜玉等人92年4 月18日申請書及寶興里地區土地申請雜項執照資料、變更編定說明書及相關資料送內政部審議，內政部營建署（下稱營建署）以92年5 月14日營署綜字第0920025743號函請臺北縣政府通知申請人於文到1 個月內製作開發計畫書圖後再送營建署提請區域計畫委員會審議，臺北縣政府據以92年5 月20日北府地用字第0920344788號函轉知申請人。
（二）嗣林陳舜玉等共有人委託何伯村建築師事務所於92年6 月19日向營建署申請展延書圖作業3 個月，營建署以92年7月7 日營署綜字第0922910543號函復該案尚未正式受理，應尚無限期補正規定之適用，請儘速依規製作開發計畫書圖再據以受理。嗣林陳舜玉等共有人委託緯城土地規劃工程顧問公司（下稱緯城公司）以96年1 月8 日申請書及開發計畫書向臺北縣政府提出申請，經臺北縣政府以96年3月1 日北府城規字第0960017947號函送緯城公司96年1 月
8 日申請書請營建署審議，營建署以96年3 月16日營署綜字第0960011375號函復臺北縣政府，有關此次檢送申請案係以系爭土地範圍內32筆土地分割申請，面積為9.995840公頃，與臺北縣政府以前揭13張雜項使用執照之範圍認定不同，請臺北縣政府釐清此次申請案得否僅就前揭13張雜項使用執照之部分範圍分割申請開發及其分割後之申請內容是否符合原事業計畫內容；又此次於山坡地申請開發，其面積不足10公頃與非都市土地使用管制規則第52條之1規定似有不符，亦請一併釐清。嗣申請人委託緯城公司申請，且臺北縣政府以96年6 月8 日北府城規字第0960369569號函轉該公司申請文件至營建署，營建署認本申請案前以96年3 月16日營署綜字第0960011375號函請被告釐清事項，被告尚未辦理，乃以96年6 月23日營署綜字第0960031757號函請被告查明該申請案申請雜項執照及用地變更編定等程序受理時間、受理申請程序等是否處理終結；內政部另以96年10月11日台內營字第0960806326號書函檢送96年10月1 日「本部林次長中森會見臺北縣新店市○○段山坡地開發案陳情人釐清法律適用疑義會議」紀錄，結論：「( 一) 有關……需本部研議釐清『本案如報請區域計畫委員會審議時，其性質係屬土地使用變更編定為「丙種建築用地」之審議，而非新山坡地開發許可變更為「鄉村區」之審議。』疑義，本部營建署96年9 月17日營署綜字第0963040987號函業釐清……。另自行政院84年9 月13日台84內33372 號函准予以備案、內政部84年11月24日台內營字第8480619 號公告實施臺灣北部區域計畫( 第一次通盤檢討) 後，即已規定非都市土地申請開發住宅社區之計畫達50戶或土地面積在1 公頃以上者，應變更為鄉村區，可將上開相關規定提供陳情人參考。( 二) 依陳情人說明，刻正依原申請取得13張雜項使用執照範圍擬具開發計畫循程序送請區域計畫擬定機關審議……。」
（三）嗣林陳舜玉等人委託緯城公司提出申請書及開發計畫書，經臺北縣政府以96年11月27日北府城規字第0960723929號函轉送營建署審查，營建署以96年12月17日營署綜字第0960066817號函請緯城公司於文到次日起1 個月內補正書圖文件，緯城公司於97年1 月31日檢送補正後書圖，為釐清本案所涉各行政機關業務部分問題，營建署於97年3 月10日召開行政程序審查專案小組會議，並於97年3 月12日檢送會議紀錄請緯城公司於1 個月內補充修正，緯城公司則以97年4 月9 日97緯字第020 號函向營建署申請展延補正，經營建署以97年4 月18日營署綜字第0970020169號函復請於文到10日內補正文件，緯城公司逾期未補正，內政部乃以97年5 月23日台內營字第0970804002號函駁回緯城公司申請「臺北縣新店市○○段非都市土地山破地住宅社區開發」案。臺北縣政府另以97年11月18日北府城規字第0970846172號函再次轉送緯城公司提送之申請書及開發計畫書圖報請內政部審議，嗣經緯城公司以98年5 月7 日98字第028 號函申請撤回「臺北縣新店市○○段非都市土地山破地住宅社區開發」案，內政部乃以98年6 月1 日內授營綜字第09808049821 號函復緯城公司同意，並告知本案內政部處理程序業已終結，未來如再提出申請開發，將視同新案件處理在案。
（四）被告審酌系爭土地於83年間領有臺北縣政府工務局核發之14張雜項執照，並於85年間取得13張雜項使用執照，又於85年12月19日以13案方式分別向被告申請變更編定為丙種建築用地、特定目的事業用地、交通用地及遊憩用地。依被告89年10月2 日會議決議，認本申請案係合併申請變更編定面積超過10公頃且屬同一目的事業性質，依內政部函釋規定，於申請變更編定前，需報請區域計畫原擬定機關審議。又依內政部97年5 月23日台內營字第0970804002號函表示，緯城公司因未能於期限內補正，已駁回其申請；復因緯城公司以98年5 月7 日98字第028 號函申請撤回「臺北縣新店市○○段非都市土地山破地住宅社區開發」案，內政部乃以98年6 月1 日內授營綜字第09808049821 號函復經緯城公司同意，並告知本案處理程序業已終結，未來如再提出申請開發，將視同新案件處理並復知被告該案若有申請，應視同新案審查。是以，訴外人林陳舜玉等人於85年間申請變更編定因已無從補正，被告乃以103 年12月3 日北府地管字第1032282745號函駁回系爭申請案（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）被告應以原告80年2 月9 日申請雜項執照行為時適用之79年2 月14日修訂之山坡地開發建築管理辦法( 下稱山開辦法) 第25條、內政部79年11月2 日台( 79) 內營字第847119號函釋及78年7 月7 日修訂非都市土地使用管制規則，作為本案行政處分之法令依據，始屬合法。
１、原告依據79年2 月14日修訂之山開辦法第25條第1 項之規定申請山坡地開發，排除第一章總則第3 條「開發面積之限制」、第4 條「( 1)申請開發許可→( 2)申請雜項執照→( 3)申請建造執照」之申請順序、第二章開發許可章於79年增修之第7 條所示六項書圖文件、增列第11條「報請各該區域計畫原擬定機關審議」，及第16條經區域計畫原擬訂機關許可後一年內須申請雜項執照等程序之適用。且依照內政部79年11月2 日台( 79) 內營字第847119號函釋，以及78年7 月7 日修訂「非都市土地使用管制規則」本無興辦事業計畫、十公頃面積限制以及須經區域計畫原擬定機關審議之規定，本案根本無庸考慮面積大小、無庸考慮有無興辦事業計畫、無庸考慮應否送區域計畫擬定機關許可審議之餘地。被告以本案開發面積超過十公頃應報請區域計畫擬定機關審議乙節，自屬依法無據。
２、原告於80年2月9日申請雜項執照，係經被告行政指導，礙於一宗土地始得為建築基地之規定，而由被告工務局81年
9 月23日簽呈縣長批示「依大九小五共14支雜項執照」方式辦理，且經被告工務局邀集各相關單位召開三次「山坡地開發案審查會」，要求原告按照內政部函釋「依山坡地開發建築管理辦法第二十五條規定申領雜項執照者，於審查其申請案已考慮同辦法第六、九、十條各項規定予以審定者，得免申請開發許可」後，於83年10月至11月間分別核發14張雜項執照：
⑴本案申請雜項執照，係經被告機關縣長批示「大九小五
分照」後分為14張執照，乃依其行政指導各別提出申請，且任何1 張雜項執照所核准開發之面積均未超過十公頃。且本案申請雜項執照時，因山開辦法第25條明示排除第二章開發許可第7 條所示應提出之「一. 申請書。
二. 開發建築計畫書、圖。三. 水土保持計畫書。四.土地使用分區管制計畫書、圖。五. 開發建築財務計畫書。六. 環境影響評估報告書」之適用，被告當然無要求提出該等書圖文件，而且當時適用之78年7 月7 日修訂「非都市土地使用管制規則」，法條既無「興辦事業計畫」及「其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫原擬定機關之同意」之規定，被告當然亦未要求原告等不得分別申請雜項執照而應共同擬具事業計畫之可能。
⑵由於山開辦法第25條明定「應依第四章規定辦理施工」
，其規定之目的在考量使用分區之安全、人口密度、道路及公共設施，此乃內政部79年11月2 日台( 79) 內營字第847119號函釋，係為山開辦法第25條規定「依第四章規定辦理施工」之延伸解釋。各申請雜項執照人乃依被告之指示，共同委請何柏村建築師事務所作成「寶興里地區土地申請雜項執照案全區檢討山開第六、九、十條說明」乙冊，說明依據：「本申請案乃依前述之各項原則提出雜項執照之申請，並於申請雜項執照前依據山坡地開發建築管理辦法第六、九、十條所述內容為主提具相關之書、圖資料，經審查認可後再依其內容辦理雜項執照之申請並做為變更編定之依據」。
⑶被告乃先行審查「寶興里地區土地申請雜項執照案全區
檢討山開第六、九、十條說明」，經指示修訂內容後，申請人最終於82年9 月再行提出「寶興里地區土地申請雜項執照案全區檢討山開第六、九、十條說明」，被告即據此內容監督建築施工，完成丙種建築用地、特定事業目的用地、交通用地、遊憩用地之配置、開挖、水土保持設施等雜項工程。被告相關權責單位依山開辦法第四章規定進行施工查驗，經認定合格，而於85年6 月12日至8 月24日間核發13張雜項工程使用執照。
３、原告取得雜項工程使用執照後，於85年12月19日分別提出「非都市土地變更編定申請書」13件，分別經被告以85年12月19日縣府第453413等13件收文號蓋章收文在案。被告受理申請後，乃通知台北縣政府農業局、工務局、環保局、台灣省政府農林廳林務局、台北自來水事業處等相關各單位，陸續於86年3 月至9 月間進行現場勘查，並由各單位分別製作「台北縣政府非都市土地變更編定現場會勘及會辦審查表」。主辦單位台北縣地政局於86年11月3 日彙整臚列各單位之意見後簽呈擬辦：「二、……林陳舜玉等人分為13案提出變更編定之申請，如經工務局、環保局認定不需經區域計畫擬定機關同意，及無需進行環境影響評估，擬准其變更編定，並通知新店地政事務所辦理異動手續，同時副知申請人及相關單位」。嗣經縣長於86年11月26日批示：「等老丙建處理準則省府及內政部核示後，再併通案研議」，而未作成行政處分。本件山坡地開發均合乎法令之規定及程序，詎縣長竟以是時並無「老丙建處理準則」存在、且不顧內政部早以79年11月2 日台( 79) 內營字第847119號之函釋，而作此批示，殊令人猜疑費解。
（二）原告依山開辦法第25條規定於80年2 月9 日申請雜項執照，被告自應以此行為時之山開辦法第25條、78年7 月7 日修訂「非都市土地使用管制規則」、內政部79年11月2 日台( 79) 內營字第847119號函檢送「研商山坡地開發建築管理辦法執行疑義有關疑義」會議紀錄等法令規定，為其作成85年12月19日「非都市土地變更編定申請書」13件申請案准駁之法令依據。
１、經查，行為時之山開辦法第25條規定排除「第一章總則第
3 條面積限制」、「第二章開發許可第11條應先報請各該區域計畫原擬定機關審議、第7 條應備文件」等規定之適用、以及「非都市土地使用管制規則」全文並無興辦事業計畫、亦無面積限制、更無報請區域計畫擬定機關審議等規定，而其第12條實為「本規則自發布日施行」，迄至80年3 月6 日始修改為「編定為某種使用地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准」「前項變更編定面積十公頃以上者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前，其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫原擬定機關之同意」。
２、從而，被告及內政部援引本案80年2 月9 日行為後始變更行為時之法令內政部80年8 月15日台( 80) 內營字第8001
597 號函、80年11月16日台內營字第8003176 號函、88年
5 月17日台88內營字第8873232 號函、以及「當時非都市土地使用管制規則第12條第1 項規定、第2 項規定」，據以認定原告未檢具相關書圖資料提經區域計畫原擬定機關審議許可，自屬依行為後變更之不利於當事人之法令，作為駁回本案之依據，等同要求本案依當時法令所作之開發、申領雜項執照、現場施工、申領雜項使用執照等等全屬無效應從頭提出申請，依照中央法規標準法第18條規定，原處分及訴願決定均屬違法。
（三）符合79年修訂山開辦法第25條規定之特案申請雜項執照者，仍屬山坡地開發之申請，此從第7 條規定申請開發應檢附「一. 申請書。二. 開發建築計畫書、圖。三. 水土保持計畫書。四. 土地使用分區管制計畫書、圖。五. 開發建築財務計畫書。六. 環境影響評估報告書」等文件，可知：「申請開發許可→申領雜項執照→申領雜項使用執照→申請用地變更編定→申請建造執照」為整個山坡地開發程序之各階段。只是符合山開辦法第25條規定要件之特案，免經第二章之開發許可程序而得逕依第三章規定申領雜項執照，以代申請開發許可( 註：即被告工務局說明「本案前經本府山坡地開發審查小組審查委員會就前開辦法規定審查通過予以審定」，請參見原證四號工務局浮簽) ，依照法務部97年8 月4 日法律字第097024743 號函釋之意旨及法律原則，本案之行為時，自以整個山坡地開發申請案之「申請雜項執照」起始程序之80年2 月9 日為其行為時之時點。訴願決定以「該函係針對區域計畫法第15條之
1 第1 項第2 款規定申請分區變更程序明示「應以同一法令明定之處理程序」為受理起算認定原則，與本案係申請變更編定異動登記分屬不同程序有別」，顯屬違法失當。
（四）關於原告起訴範圍、訴之聲明之明確範圍( 特定行政處分內容) 、對原處分不服範圍、及課予義務之訴之法律依據說明：
１、對原處分不服範圍：原告對被告原處分「主旨：有關本案台端等人於85年間所○○○區○○段○○○ ○號等72筆土地
(合計面積29.493771 公頃) 變更編定申請案。說明四、……爰全案予以駁回」，原告僅就85年12月19日分別提出「非都市土地變更編定申請書」13件面積合計28.425559公頃之駁回行政處分全部不服；至於未領有雜項使用執照面積1.068212公頃( 未領有主管建築機關核發之雜項工程完工查驗合格證明文件部分) ，原告並未提起訴願，故不在本案對原處分不服之圍內。
２、原告起訴範圍：原告係針對被告駁回「收文號台北縣政府
85.12.19. 縣府第453410、453415、453416、453417、453418、453420、453421、453432、453433、453434、4534
35、453436、00000000之『非都市土地變更編定申請書』13件( 面積合計28.425559 公頃) 」之行政處分，依行政訴訟法第4 條第1 項提起撤銷訴訟。
３、經查，原告於80年2月9日申請雜項報照之法律依據，為當時政府為解決「經依66年9 月30日發布施行之山坡地保育利用條例施行細則第12條規定為一般建築使用核可開挖整地，迄今仍未取得水土保持合格證明」之特案，而修訂之山坡地開發建築管理辦法第25條第1 項所定「應於本辦法修正施行後一年內依第三章規定申領雜項執照，並依第四章規定辦理施工」。依此規定，完成開發之法定程序及順序為：申領雜項執照→施工→取得雜項使用執照→申請用地變更編定→申請建造執照。
⑴原告自80年2 月9 日申請雜項執照，經被告於83年10~1
1 月間核發雜項執照；於完工查驗後，由被告於85年6月12日至85年8 月24日核發雜項使用執照；原告繼於85年12月19日提出本案「非都市土地變更編定申請書」，請求被告依各該申請書所示之內容變更地目，俾便原告完成全部開發程序，而得以依照山坡地開發建築管理法第24條之規定申請建造執照，據以建築。現被告駁回原告13件「非都市土地變更編定申請」案，其駁回顯有損害原告之權利或法律上利益，則原告除依行政訴訟法第
4 條第1 項提起撤銷之訴外，自得併依同法第5 條第2項提起課予義務訴訟。
⑵關於13張「非都市土地變更編定申請書」，其各張申請
書所列之土地標示、面積、應申請變更編定類別及面積，均為被告要求原告依照山坡地開發建築管理辦法第6、
9、10條全區檢討後所提出之書圖，經被告審定後所確定各用地編定之類別及範圍；被告地政局曾於86年11月3日彙整臚列各單位之意見後簽呈擬辦：「主旨：林陳舜玉等人同時申請座落新店市○○段○○○○號等13案(如附表)，共72筆土地，面積29.49277公頃，由原編定山坡地保育區農牧用地、林業用地(含暫未編定用地)、變更編定為同區丙種建築用地、交通用地、遊憩用地、及特定目的事業用地，是否可行敬請核示」「擬辦：一、該申請範圍內座落同段565、614、644、656、657、666、696、702、706、707、709、717、741等15筆地號土地(第十二案部分土地)未領有主管建築機關核發之雜項工程完工查驗合格證明文件，與非都市土地使用管制規則第25條及台灣省非都市土地變更編定執行要點第13點規定不符，擬駁回其申請。二、其餘57筆土地原屬同一社區開發案，係經林陳舜玉等人分為13案提出變更編定之申請，如經工務局、環保局認定不需經區域計畫擬定機關同意，及無需進行環境影響評估，擬准其變更編定，並通知新店地政事務所辦理異動手續，同時副知申請人及相關單位」，呈請縣長核示。故原告請求命被告為特定內容之行政處分，即係以起訴狀附之13張「非都市土地變更編定申請書」各張申請書所列、業經被告審定之土地標示所申請變更編定類別及面積，此即原告請求命被告應為之「特定內容行政處分」。
（五）查內政部97年5 月23日台內營字第0970804002號函駁回申請開發乙案( 下稱緯城申請案) ，其受處分人係訴外人緯城公司，並非本案申請變更編定之當事人。於該申請案緯城公司係申請「住宅社區開發案」，與本案係在完成開發後之「用地變更編定案」，兩者之申請人、申請標的、申請所依據之法源與法律關係，均有所有不同，故非同一案件。此所以本院102 年度訴字第2008號程序中，參加人內政部向本院表明，緯城公司申請案與本案並非同一案件，而被告亦當庭自承迄未就13件用地變更編定申請案作出行政處分，被告始於103 年12月3 日作成本件原處分。
（六）本件實際審查流程：
１、本案因符合山開辦法第25條之條件，自申請人於80年2月9日提出申請雜項執照至被告地政局86年11月3日簽呈擬辦之前，悉符合上揭山開辦法第25條所定特案程序辦理。
２、被告縣長於86年11月22日於地政局簽呈批示「等老丙建處理準則省府及內政部核示後，再併通案審議」，自此以後，被告即以各種理由不作出准駁之行政處分。
３、被告縣長於86年12月25日更替後，被告概以本案必須依照內政部88年5月17日以後之函示須報請區域計畫原擬定機關審議，因而要求原告須依都市計畫相關現行法令製作開發計畫書圖，報請區域計畫原擬定機關審議，等同將原告先前所為之施工整地、水土保持合格證明、雜項執照、雜項使用執照等全部作廢，要求本案必須重頭開始，就計畫書圖經報區域計畫原擬定機關審議同意後始得為山坡地之開發建築。
（七）綜上各節，被告據以駁回本案申請之理由及法令依據，均為申請起始行為始點80年2月9日以後修訂之法令，依中央法規標準法及上揭法務部函釋「從新從優原則」，本案行政處分自屬依法無據。爰提起本件課予義務之訴並聲明：
１、原處分及訴願決定均撤銷。２、被告應就85年12月19日收文編號85年12月19日縣府字第453410、453415、4534
16、453417、453418、453420、453421、453432、453433、453434、453435、453436、453437等各別提出之「非都市土地變更編定申請書」13件申請案，作成變更為丙種建築用地、遊憩用地、交通用地及特定事業目的用地（詳如附表）之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：
（一）本案雖依原山坡地開發建築管理辦法第25條規定領得雜項使用執照，且因建築法令規定雜項使用執照分為13張，查每張面積未達10公頃且開發面積合計超過10公頃，依內政部88年5 月17日台88內營字第8873232 號函及89年5 月19日台89內營字第8983426 號函示，該13件申請案如屬同一目的事業，雖領得雜項使用執照，編定面積超過10公頃以上之案件，於申請變更編定前，須報請區域計畫原擬定機關審議，且區域計畫原擬定機關如有修正之指示，自應遵照修正。本案涉13張雜項使用執照面積及是否屬同一目的事業性質等疑義，經原臺北縣政府89年10月2 日、92年3月11日專案會議及內政部90年8 月15日研商會議結論，本案合併申請變更編定面積超過10公頃且屬同一目的事業性質，須報請區域計畫原擬定機關審議，原則上應1 次全部提出，不得分次、分開辦理變更編定，10公頃以上開發案辦理使用地變更編定時，於提報區域計畫委員會審議同意分次、分開申請開發者，依區域計畫委員會審議決議辦理。
（二）有關本案非都市土地變更編定申請案適用法令之起算點，原告主張應以80年2月9日所送申請雜項執照當時作為本案適用法令之起算點及「應依中央法規標準法第18條揭示法令變更應從優作為准駁申請處分之依據，並不得割裂申請時點而異其法令之適用」一節，查本案雖自80年2月9日申請雜項執照，惟上開程序與非都市土地變更編定申請程序有別，尚非屬沿續性之申請案件，原告等於85年12月間申請變更編定，其申請案之受理時點即以85年12月為準，自應依該行為時法令審議，又原告所提法務部97年8 月4 日法律字第0970024743號函，係針對區域計畫法第15條之1第1 項第2 款規定申請分區變更程序明示「應以同一法令明定之處理程序」為受理起算認定原則，屬同一開發許可程序之情況，本案申請非都市土地變更編定及雜項執照申請分屬不同程序有別，原告主張應以80年2 月9 日所送申請雜項執照當時作為本案變更編定適用法令之起算點尚非可採，應以85年12月受理變更編定申請時該行為時法令審議。
（三）查本案於85年12月提出申請非都市土地變更編定案，前經內政部80年8 月15日台80內營字第8001597 號函及內政部80年11月16日台內營字第8003176 號函，為確認本案是否須經區域計畫擬定機關同意，多次經原臺北縣政府歷次會議決議並依內政部函釋，內政部88年5 月17日台88內營字第8873232 號函可證，雖依原山坡地開發建築管理辦法第25條規定已領得雜項使用執照，惟面積10公頃以上之案件，申請用地變更編定時仍應先徵得區域計畫擬定機關同意。又經原臺北縣政府前揭89年10月2 日及92年3 月11日召開會議均認定系爭土地申請案地理位置均相互毗鄰，又合併面積超過10公頃且屬同一目的事業性質之社區開發案件，仍須報經區域計畫委員會審議，區域計畫委員會如有修正之指示，應遵照辦理，併予陳明。
（四）本件申請案雖分為13個申請案，似有意化整為零規避開發限制規定，惟經原臺北縣政府前揭89年10月2日及92年3月11日召開會議均認定合併申請變更編定面積超過10公頃且屬同一目的事業性質之社區開發案件，則依上開內政部函釋規定，仍須報經區域計畫委員會審議，區域計畫委員會如有修正之指示，應遵照辦理。況申請人前既依原臺北縣政府指示，檢具相關開發計畫書圖由原臺北縣政府轉送內政部審議，即已表明「報請區域計畫原擬定機關審議」為本案須踐行程序，僅因未能於期限內補正，經內政部97年
5 月23日台內營字第0970804002號函駁回，且依該函說明三所示，本案處理程序業已終結，未來如再送審時，將視同新案件予以審議，是以本案並未依內政部88年5 月17日函釋規定，於申請變更編定前取得區域計畫原擬定機關審議同意，且審議處理程序業已終結，則本案85年間申請變更編定因已無從補正「區域計畫原擬定機關審議同意」文件，被告以未具同意文件且處理程序終結將全案予以駁回，於法並無不符。
（五）另查申請雜項執照與土地變更編定本即分屬不同行政程序，尚非已領得雜項執照即得准予變更編定。本案雜項執照雖因建築法令規定分為14張，每張面積未達10公頃，惟仍須視該14張雜項執照其使用方式是否為同一目的事業性質，以避免因分照原因而使申請變更編定時無法作整體之實質審查。本件無論取得雜項執照張數多寡，其既經認定屬同一目的事業作社區開發使用，且開發面積總計已達10公頃以上，依內政部80年11月16日台80內營字第8003176號函所示，須報請區域計畫原擬定機關審議，區域計畫原擬定機關如有修正之指示，自應遵照修正，原告所稱本案申請變更編定可逕依山坡地開發建築管理辦法相關規定申請建造執照，顯有誤解。
（六）有關內政部97年5月23日台內營字第0970804002號函駁回之處分，被告並無疑義，經查該處分尚無提起行政救濟；本案於85年12月間申請變更編定，其申請案之受理時點應以85年12月為準，審查程序依申請當時臺灣省非都市土地變更編定執行要點（以下簡稱執行要點）第7點附錄4(一)規定辦理，並依執行要點第8點附錄5非都市土地變更編定審查表請各單位會審。前開審查表建設(工務)「3.申請面積10公頃以上者，是否檢具各該區域計畫原擬定機關之同意函」審查項目，因本案分為13個申請案，似有意化整為零規避開發限制規定，復經原臺北縣政府多次會議討論，並依內政部88年5月17日台88內營字第8873232號函及原臺北縣政府89年10月2日及92年3月11日召開會議均認定合併申請變更編定面積超過10公頃且屬同一目的事業性質之社區開發案件，仍須報經區域計畫委員會審議，並予陳明。
（七）綜上所述，本案均依相關法令規定及函示內容辦理，於法並無不合，原告之請求為無理由。爰以此狀，資為抗辯。並聲明求為判決：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、事實概要欄之記載為兩造所不爭執，並有兩造提出之證據附本院卷可查，自足認為真實。次查，本件系爭土地合計超過十公頃，此參照原告本件（85年12月）申請案合計面積，及新北市政府（原台北縣政府）89年11月2 日89北府工建字第418951號函附會議記錄結論記載：本案經邀集本府相關單位及申請人規劃單位共同研商獲致結論，其係合併申請變更編定面積超過十公頃且同一目的事業性質，依……於申請變更編定前須報請區計畫原擬定機關審議（詳被告提出外放答辯狀卷宗證物四第94頁），及參照內政部89年5 月19日台89內營字第8983426 號函附之區域計畫委員會第84次會議紀錄第
2 案決議（詳下述）。而本件原告申請興辦事業計畫13筆雜項使用執照土地相鄰、預定使用計畫項目包含住宅區、社區中心、停車場、學校、汙水處理廠、變電所、配水池、公園、道路等，顯然具有同一性質，且面積逾10公頃，此參照原告提出之申請書及開發計畫書圖可悉。因此本件原告（即其前手共有人即訴外人林陳舜玉等人）提起本件申請時土地變更編定時，以系爭土地係合併申請變更面積超過十公頃且屬同一目的事業性質等事實，業經證明。同理前案即本院95年度訴更一字第85號確定判決亦採相同見解（即認定系爭土地應合併計算達十公頃以上，詳下述）。故本件首要爭點乃被告原處分援用本件原告申請時（85年5 月23日）非都市土地使用管制規則第12條規定，將本件原告申請案（申請系爭土地變更編定為丙種建築用地、遊憩用地、交通用地及特定事業目的用地等）（因申請變更土地面積逾十公頃），應先送請主管機關內政部審議，嗣以原告未獲區域計畫主管機關即內政部同意其變更使用計畫等為由，故被告以原處分駁回本件申請是否合法？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、本件原告申請時適用之山坡地開發建築管理辦法第4 條規定：「山坡地開發建築，應向直轄市、縣（市) 主管建築機關依左列順序申請辦理。一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。」第24條第1 項規定：「（第1 項）山坡地應於雜項工程完工查驗合格後，領得雜項工程使用執照，始得申請建造執照。」第25條規定：「（第1 項）本辦法修正施行前，經依六十六年九月三十日發布施行之山坡地保育利用條例施行細則第十二條規定為一般建築使用核可開挖整地，迄今仍未取得水土保持合格證明之案件，應於本辦法修正施行後一年內依第三章規定申領雜項執照，並依第四章規定辦理施工。……」
２、本件原告申請時之非都市土地使用管制規則（85年5 月23日版）第12條第1項規定：「（第1項）編定為某種使用地之土地變更為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。」第2 項規定：「（第2 項）前項興辦事業計畫有下列情形之一或依區域計畫規定需辦理使用分區變更者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前，其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫擬定機關依區域計畫內容及相關審議規範審議同意。但經行政院核定之重大建設計畫，其工程用地變更編定之範圍經行政院專案核准者，不在此限。一、申請開發社區計畫達五十戶或土地面積在一公頃以上者。……。
八、其他申請變更編定面積達十公頃以上者。」又上開規則修定前（82年11月5日修正版，按83年6月1日修正發布規則第12條未修正）第12條第1項規定：「（第1項）編定為某種使用地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。」第2項規定：「（第2項）前項變更編定面積在十公頃以上者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前，其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫原擬定機關之同意。但經行政院核定之重大建設計畫，其工程用地變更編定之範圍經行政院專案核准者，不在此限。」至於80年
3 月6 日修正發布之上開規則第12條則規定：「（第1 項）編定為某種使用地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。（第2 項）前項變更編定面積在十公頃以上者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前，其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫原擬定機關之同意。」再查上開規定第2 項有關「土地使用計畫應先徵得各該『區域計畫擬定機關』之同意」之『區域計畫擬定機關』，就本件聲請案言為內政部。
３、區域計畫法施行細則第16條之2規定：「直轄市、縣(市)政府受理申請開發案件後，經查對開發計畫與有關文件須補正者，應通知申請人限期補正；屆期未補正者，直轄市、縣(市)政府應敘明處理經過，報請區域計畫擬定機關審議。區域計畫擬定機關辦理許可審議時，如有須補正事項者，應通知申請人限期補正，屆期未補正者，應為駁回之處分。」
４、內政部79年11月2日台(79)內營字第847119號函示規定：「主旨：檢送『研商山坡地開發建築管理辦法執行有關疑義』會議紀錄乙份…決議：依山坡地開發建築管理辦法第25條規定申領雜項執照者，於審查申請案已考慮同辦法第
六、九、十條各項規定予以審定者，得免申請開發許可。」
５、內政部80年8月15日台(80)內營字第8001597號函示規定：「貴廳所送『山坡地開發建築管理辦法第二十五條適用疑義』會議紀錄，復如說明…三、各案決議經核如次：（一)第一、二案原則同意辦理，惟其面積在十公頃以上者，有關用地變更編定，仍應依非都市土地使用管制規則第十二條規定報請各該區域計畫原擬定機關審議。……」
６、內政部80年11月16日台(80)內營字第8003176號函示規定：「主旨：關於台北縣政府函詢有關本部八十年八月十五日台(80)內營字第八00一五九七號函說明三、(一)報請各該區域計畫原擬定機關審議之時程疑義案，准照貴廳擬具意見：『符合山坡地開發建築管理辦法第二十五條規定，經縣市主管機關決定無需申請開發許可，而直接申請雜項執照之面積十公頃以上之案件，其既得直接申請雜項執照，似可於領得雜項使用執照後申請變更編定前，報請區域計畫原擬定機關審議，至區域計畫原擬定機關如有修正之指示，自應遵照修正。』辦理……。」
７、內政部88年5月17日台88內營字第8873232號函示略以：「……按依山坡地開發建築管理辦法第二十五條規定申請雜項執照者，於審查其申請案已考慮同辦法第六、九、十條各項規定予以審定者，得免申請開發許可，為本部七十九年十一月二日台內營字第八四七一一九號函所明釋。另依本部八十年十一月十六日台內營字第八○○三一七六號函釋規定，符合山坡地開發建築管理辦法第二十五條規定，經縣市主管機關決定無須申請開發許可，而直接申請雜項執照之面積十公頃以上之案件，其既得直接申請雜項執照，似可於領得雜項使用執照後申請變更編定前，報請區域計畫原擬定機關審議，至區域計畫原擬定機關如有修正之指示，自應遵照修正。本案依前開規定，若於審查其申請案已考慮山坡地開發建築管理辦法第六、九、十條各項規定予以審定者，得免申請開發許可，惟其面積在十公頃以上者，於申請變更編定前，須報請區域計畫原擬定機關審議，且區域計畫原擬定機關如有修正之指示，自應遵照修正」。
８、內政部89年5月19日台89內營字第8983426號函檢送內政部區域計畫委員會第84次會議紀錄第2案決議略以：「(一)依原山坡地開發建築管理辦法第25條規定，領得雜項使用執照，面積10公頃以上之案件，申請用地變更編定時，應依85年5月23日非都市土地使用管制規則修正前第12條第2項規定辦理，其土地使用計畫應先徵得區域計畫擬定機關同意。其中『10公頃以上面積之計算原則，基於考量整體公共設施及環境品質，應以同一興辦事業計畫面積超過（含）10公頃，或取得雜項使用執照，分期辦理用地變更編定，其毗鄰面積累積超過（含）10公頃者。』(二)前揭案件於徵得區域計畫擬定機關同意時，考量其雜項使用執照既經縣(市)政府同意並為兼顧坡地安全及公共利益，其計畫書圖請儘量參照本部訂頒『非都市土地開發審議規範』規定製作，報請本部區域計畫委員會審議，區域計畫委員會如有修正之指示，應遵照辦理。」
（二）除事實概要欄記載資料，兩造對於下開事實亦不爭，復有兩造提出之證據附卷可查，自足認為真實。
１、原告與訴外人林陳舜玉等人共有系爭土地原屬山坡地保育區用地，系爭土地於81年9月23日經台北縣工務局簽奉前尤縣長核准採方式一，分為大九、小五共十四件執照（本院卷第63至67頁），嗣83年間領有臺北縣政府工務局核發14張雜項執照。85年間取得13張雜項使用執照，林陳舜玉等共有人於85年12月19日以13案分別向臺北縣政府申請變更系爭土地編定為丙種建築用地、特定目的事業用地、交通用地及遊憩用地（即系爭申請案，本院卷第68至96頁）。其間86年9月11日臺北縣地政局簽呈（本院卷第97至102頁）、87年5月12日臺北縣工務局簽復意見（本院卷第103頁）、87年5月16日臺北縣地政局簽復意見（本院卷第104頁）、87年6月5日臺北縣工務局簽復意見（本院卷第105頁）、87年7月2日被告當時主任秘書批示（本院卷第106頁），核均為作成本件原處分前之內部簽註事項。
２、內政部89年5月19日台89內營字第8983426號函，內政部區域計畫委員會第84次會議紀錄第2案決議：㈠依原山坡地開發建築管理辦法第25條規定，領得雜項使用執照，面積10公頃以上之案件，申請用地變更編定時，……，其土地使用計畫應先徵得區域計畫擬定機關同意。其中『10公頃以上面積之計算原則，基於考量整體公共設施及環境品質，應以同一興辦事業計畫面積超過（含）10公頃，或取得雜項使用執照，分期辦理用地變更編定，其毗鄰面積累積超過（含）10公頃者。』㈡前揭案件於徵得區域計畫擬定機關同意時，考量其雜項使用執照既經縣(市)政府同意並為兼顧坡地安全及公共利益，其計畫書圖請儘量參照本部訂頒『非都市土地開發審議規範』規定製作，報請本部區域計畫委員會審議，區域計畫委員會如有修正之指示，應遵照辦理（本院卷第380至382頁）。
３、內政部營建署89年8月15日營署綜字第038555號函檢送「研商原山坡地開發建築管理辦法第25條規定，領得雜項使用執照，其合併申請變更編定面積超過十公頃，是否須再報請區域計畫原擬定機關審議事宜」會議紀錄略以：1.敘明內政部區域計畫委員會第84次會議紀錄第2案決議。2.本案據台北縣政府代表表示，林陳舜玉等申請台北縣新店寶興段住宅社區開發案目前正由台北縣政府受理辦理中，是本案請台北縣政府就前開十公頃以上面積計算原則及十餘張雜項執照是否為同一目的事業性質確認後，本於權責依規定辦理（本院卷第383至384頁）。
４、臺北縣政府89年11月2日89北府工建字第418951號函檢送89年10月2日研商會議紀錄，工務局召開專案會議邀集相關單位及申請人表示意見，前林副縣長錫耀會議結論：「
一、本案經邀集本府相關單位及申請人與規劃單位共同研商獲致結論，其係合併申請變更編定面積超過十公頃且屬同一目的事業性質，依內政部88年5月17日台八八內營字第8873232號函示規定，於申請變更編定前，須報請區域計畫原擬定機關審議。二、本案呈報區域計畫原擬定機關審議時，本府屆時派員與會協助說明其分照過程及正面肯定其分照目的。」（本院卷第112至119頁）
５、90年8月15日內政部以台(90)內中地字第9083315號函檢送研商會議記錄略以，說明三、……(三)山坡地範圍內土地開發案，領有數張雜項執照，如經審認屬同一興辦事業計畫者，原則上應1次全部提出，不得分次、分開辦理變更編定。……10公頃以上開發案辦理使用地變更編定時，於提報區域計畫委員會審議同意分次、分開申請開發者，依區域計畫委員會審議決議辦理（原處分卷第99至101頁）。
６、92年3 月11日臺北縣政府以北府工建字第0920081020號函檢送研商「依『原山坡地開發建築管理辦法第二十五條』規定，領得雜項使用執照，其合併申請變更編定面積超過十公頃，是否須再報請區域計畫原擬定機關審議事宜」，會議紀錄略以：「……本案仍維持89年10月2 日召開專案會議結論辦理，並請業主、地主備齊相關資料，送請本府轉送內政部區域計畫委員會。……」（原處分卷第97頁）。92年5 月14日內政部營建署以營署綜字第0920025743號函請臺北縣政府轉知申請人，請依92年3月13日內政部台內營字第0920084904號令修正發布之「非都市土地開發審議作業規範」規定製作開發計畫書圖後再送內政部營建署提請區域計畫委員會審議（原處分卷第105至106頁）。92年5月20日臺北縣政府以北府地用字第0920344788號函轉知申請人應製作開發計畫書圖，送內政部營建署提請區域計畫委員會審議（原處分卷第107頁）。
７、申請人林陳舜玉等人不服上開臺北縣政府92年5 月20日函，提起訴願，經內政部92年10月21日台內訴字第0920006750號訴願決定以該臺北縣政府函為申請案補正通知，對申請案尚未准駁，核非行政處分，而不受理（本院卷第120至121 頁）。申請人林陳舜玉等人提起行政訴訟，經本院93年12月14日92年度訴字第5430號、最高行政法院95年6月7 日95年度判字第812 號及本院96年5 月17日95年度訴更一字第85號判決駁回其訴確定（詳本院依職權調閱之上開案件全卷）。該案判決理由四論斷：……本件原告雖就系爭申請案分為13件申請案辦理，每件均未超過10公頃，然稽之本件系爭申請案依原告所提出之非都市土地變更編定申請書、臺北縣政府工務局雜項使用執照、及申請變更編定相關資料表等顯示，系爭申請案係屬山坡地範圍內土地開發案，領有數張雜項執照，應屬同一興辦事業計畫，經被告分別於89年10月2 日、90年1 月8 日及92年2 月13日邀集相關單位、申請人與規劃單位召開專案會議討論結果，認系爭申請案係合併申請變更編定面積超過10公頃且屬同一目的事業性質，依內政部88年5 月17日台88內營字第8873232 號函示規定，於申請變更編定前，須報請區域計畫原擬定機關審議等情，有上揭會議紀錄影本附卷可參，則有關申請變更審定，既屬被告職權辦理事項，且經被告依原告所提出之相關資料審認後，認原告雖本件系爭申請案以13件案件提出申請，然既係合併申請變更編定面積超過10公頃，且經核確屬同一目的性質，為避免申請人規避非都市土地使用管制規則之規定，被告係該管主管機關，依系爭申請案申請變更編定之目的性質予以合併計算面積考量其是否符合非都市使用管制規則規定，尚無不合。至原告雖主張被告於86年9 月11日審查結論曾經准許云云，然此經被告否認，且依被告86年9 月11日簽顯示，該核准變更編定等情，僅係被告內部人員所為之擬辦事項，有該簽文影本1 份附卷可參，尚難認系爭申請案確經被告同意，且依被告保存之86年該案簡要報告表，僅於審查法令依據敘明：「申請文件符合『臺灣省非都市 土地變更編定執行要點（84年10月4 日修正）』第3 點之規定。申請土地位於山坡地保育區，經本府核發雜項工程完工查驗合格證明文件，符合同要點第14點及非都市土地使用管制規則（85年5 月23日修正）第25條規定。本案審查程序依據同要點第7 點規定辦理，並依據第8 點規定填具非都市土地變更編定審查表。本案暫未編定用地依同規則第7 條依林業用地之管制。」等語，並未有核准其變更編定情事，有該簡要報告表影本1 份附卷可參，足資證明系爭申請案當時並未核准。」亦認定本件系爭土地應合併計算面積而超過10公頃，原告主張應逐筆計算均未達十公頃云云，核不足採等語。
８、96年11月21日緯城公司就系土地檢送申請案、計畫書圖開發計畫書圖（原處分卷第109至119頁，請被告轉區域計畫主管機關即內政部核辦。96年11月27日臺北縣政府以北府城規字第0960723929號函將上開緯城公司檢送之資料，轉送內政部審議（原處分卷第121頁）。
⑴內政部97年5月23日台內營字第0970804002號函駁回緯城
公司之申請案，理由略以：依據區域計畫法施行細則第16條之2第2項規定，……內政部前以97年3月12日內授營綜字第0970801868號函，請緯城公司依區域計畫委員會行政程序審查專案小組會議審議意見於1個月內辦理補正，嗣緯城公司以97年4月9日97緯字第080號函申請展延補正期限，經內政部營建署97年4月18日營署綜字第0970020169號函請緯城公司於10日內補正相關文件，俾憑辦理展延事宜，惟緯城公司迄未再復，亦未辦理補正；……本案處理程序業已終結，未來如再送內政部審查時，將視同新案件予以審議。……（原處分卷第123至124頁），系爭土地之所有權人及緯城公司對於該案均未提起行政救濟，業經確定（詳本院105年1月27日準備程序筆錄）。
⑵臺北縣政府另以97年11月18日北府城規字第0970846172號
函再次轉送緯城公司提送之「臺北縣新店市○○段非都市土地山坡地住宅社區開發案」開發許可申請書及開發計畫書圖報請內政部審議（本院卷第462頁）。
⑶98年5月7日，緯城公司以98字第028號函申請撤回「臺北
縣新店市○○段非都市土地山破地住宅社區開發」案（本院卷第463頁），內政部乃以98年6月1日內授營綜字第09808049821號函復緯城公司，同意撤回，並告知本案內政部處理程序業已終結，未來如再提出申請開發，將視同新案件處理在案（本院卷第464頁）。
⑷99年2月26日永信法律事務所代表部分地主發函終止對緯
城公司之委任，並代表地主許慧芳否認曾委任緯城公司（本院卷第465至469頁）。
⑸99年5月17日臺北縣政府以北府城審字第0990420815號函
檢送「臺北縣區委會暨非都市土地使用分區變更專責審議小組99年5月5日第11次大會會議紀錄」，決議：依作業單位建議本案土地所有權人際要求扯回此案，即本案申請單位未取得所有地主同意，已不符合區域計畫法第15條之2第1項第5款規定，乃建議駁回本案（本院卷第473至476頁）。
⑹99年6月2日臺北縣政府以北府城審字第0990507537號函，
依上開會議結論，駁回緯城公司之申請（本院卷第478頁）。
⑺99年8月3日林義忠代表陳兩維等人檢送「寶興里土地申請
雜項執照案」計畫書（本院卷第479頁），經臺北縣政府城鄉發展局99年8月20日以北城審字第0990785611號函復俟釐清相關問題後，另行函復（本院卷第481頁）。
９、100年5月30日陳兩維再函新北市政府城鄉發展局，略以本案已完成山坡地開發辦法第三、四章之審查程序，且准免辦理開發許可，為求早日完成編定作業，特修正完成計畫書圖，請儘速辦理（本院卷第482至483頁）。
⑴100年7月26日被告以北府城審字第1000733461號函復陳兩
維略以，本案開發計畫內容仍應依申請當時「非都市土地使用管制規則」及「非都市土地開發審議作業規範」等相關法令辦理，臺端檢附之相關主管機關與事業機構之同意文件……係於95至97年間核發，顯與本案申請時間具相當差異，建議更新相關申請資料（本院卷第484至485頁）。
⑵100年12月8日被告以北府城規字第1001770751號函檢送
100年11月18日「新北市○○區○○段非都市土地住宅社區分區暨用地變更編定」案區域計畫暨非都市土地使用分區變更專責審議小組委員會專案小組會議紀錄，結論二……(一)本案是否仍屬山開辦法申請程序進行中案件，請地政局協助認定。(二)若屬上開類型案件，新北市本專責審議小組是否有被授權審議該類案件（本院卷第486至488頁）。
⑶101年3月6日被告以北府城規字第1011295472號函請陳兩
維於發文日起6個月內，依現行非都市土地使用分區變更規定修正申請書及開發計畫書圖送新北市政府憑辦，屆期不補正即依規定駁回（本院卷第489頁）。因逾期未補正，101年9月25日被告以北府城規字第1012516160號函駁回其申請案（本院卷第490至491頁）。
⑷陳兩維等人不服新北市政府101年9月25日函，提起申覆，
被視為對被告101年9月25日提起訴願，遭內政部決定駁回。陳兩維等人不服，提起行政訴訟（本院102年度訴字第2008號），嗣於103年12月8日撤回起訴，撤回理由為，被告對原告本件85年間就系爭土地申請變更編定事件，業於103年12月3日以北府地管字第1032282745號函駁回系爭申請案，該案原告乃撤回訴訟（詳本院依職權調閱之本院102年度訴字第2008號卷二第293頁該案原告書狀）。
10、102年12月27日，原告陳兩維等人再委任原告本件訴訟代理人，提起行政訴訟，請求被告就85年12月19日收文編號85年12月19日縣府字第453410、453415、453416、453417、453418、453420、453421、453432、453433、453434、453435、453436、453437等原告分別提出之「非都市土地變更編定申請書」13件申請案，依法為行政處分。嗣經原告撤回起訴，此有本院依職權調閱之本院102年度訴字第
200 8號區域計劃法全卷可查，自足認為真實。
（三）經查，本件系爭土地原告（前手林陳舜玉等共有人）於85年12月19日（13案）向被告申請變更系爭土地編定為丙種建築用地、特定目的事業用地、交通用地及遊憩用地之系爭申請案，應合併計算土地面積達10公頃以上等事實詳如上述，即本件申請案被告應先移請區域計畫原擬定機關審議即內政部審議同意，而原告（前手）於96年11月21日委請緯城公司就系土地檢送申請案、計畫書圖等由被告轉送內政部審議，嗣經內政部97年5月23日台內營字第0970804002號函駁回申請案，均詳如上述本院認定事實，參照前開本件申請時之非都市土地使用管制規則第12條規定可知，本件申請案，並未在申請變更編定前取得區域計畫原擬定機關審議同意，且審議處理程序業已終結，因此被告原處分以系爭申請案已無從補正「區域計畫原擬定機關審議同意」文件，而駁回原告本件申請，經核並未違法。原告執詞主張原處分違法，進而請求判決如聲明所示云云，並無理由，應予駁回。
（四）依中央法規標準法第13條規定，法規明定自公布日或發布之日施行者，自公布或發布日起算至第三日發生效力。而本件原告申請時之非都市土地使用管制規則性質屬法規命令，應自修正公布日起算至第三日始發生效力。次按，法規命令與法律具有相似之作用，一般法律適用之原則，諸如特別法優於普通法，後法優於前法，實體從舊程序重新等，於法規命令亦有適用。關於法規溯及既往之問題，我國法律上雖無如美國憲法第1條第9項禁止制定溯及既往法律（ex post facto law）條款，但法規適用仍以不溯及既往為原則，且從法安定性及信賴保護之觀點，制定溯及既往之法規，使人民遭受不利益之情形，亦為法之不許（吳庚，行政法之理論與實用，增訂十二版《2015年2月》；第285頁）。因此修訂之新法規命令，適用於過去存在之事實，改變既存之法律狀態，依信賴保護之觀點，除非基於非常重大之公益要求，且受規制者之信賴利益完全不值得保護等嚴格要件下例外情況，基本上不能為法治國家所允許，即法規命令，原則上不能溯及既往，應先敘明。
１、經查系爭申請案乃於85年12月19日向被告提出（即申請變更系爭土地編定為丙種建築用地、特定目的事業用地、交通用地及遊憩用地之系爭申請案），參照上開說明，被告自應依據申請當時有效之法律，即本院前揭非都市土地使用管制規則第12條（本件申請時之系爭申請案土地面積逾十公頃如上述）、山坡地開發建築管理辦法第4條、第24條規定處理。查本件被告原處分亦據上開法令規定審查處理，經核並未違法。原告主張應適用78年7月7日版之非都市土地使用管制規則（原告迄未提出）云云，核與前開法令不溯及既往原則相背，自無足採。
２、次查系爭申請案乃「非都市土地變更編定申請書」，即系爭土地由原編定類別：林業用地等；而申請變更編定類別為：丙種建築用地、特定目的事業用地、交通用地及遊憩用地。自核與被告（即臺北縣政府）工務局，於83年間核發14張「雜項執照」或更早前之山坡地土地開發申請雜項執照等申請案及事件等無涉，原告主張本件申請案，與之前申請開發山坡核發雜項執照，均應適用78年7月7日版之非都市土地使用管制規則等法令云云，容有嚴重誤會，核無足採。
（五）次按公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，行政法規之廢止或變更亦有其適用，受規範對象如因『法規施行』而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為者，受信賴之保護。且另一種為非真正溯及既往，乃指法規變更或廢止對將來生效，此種生效方式原則上受承認，但應顧及利害關係者信賴利益之保護，通常作法由法規本身定過渡條款，減輕人民因法律狀態改變所受之損害（參照司法院釋字第525號解釋意旨）（吳庚，行政法之理論與實用，增訂十版《2007年9月》；第308頁）。
換言之行政法規公布施行後，制定或發布之機關依法定程序予以修改或廢止時，除法規預先定有施行期間或因情事變更而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益等原因之必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。因此，對於尚未終結持續進行之基本事實，因法規命令修訂而致利害關係人權益受到影響，雖非前述之溯及既往（法規不能溯及既往），又屬前揭『學理』上之「不真正溯及既往」，該法規命令自應兼顧受新修訂法規命令影響之利害關係人信賴利益之保護。同理，如同上開說明，在不真正溯及既往之情形下，新修訂之法規命令，適用於已發生進行且尚未終結之基礎事實，所為之行政處分，必須兼顧利害關係人之信賴保護，始能謂合法，亦應敘明。
１、依上開二分法之述，真正「溯及既往」是「原則上禁止」；反之「不真正溯及既往」則是「原則上容許」，但將施行中之法令加以修正，而讓新法規所影響發生之新秩序有不真正溯及既往之效力，本應由立法者依職權裁量決定，同時，為前開職權裁量時，除應考慮案例事實當未終結，且使已經存在之事實受到新法實施而發生秩序，該新法秩序之正當性外，且應注意新法秩序對當未終結之案例事實，應併納入適當的（當事人）信賴保護措施，亦為當然。
２、前開之「真正溯及既往」及「不真正溯及既往」之二分法，晚近當有以「法律效果的溯及生效」與「法律事實的回溯連結」加以分類，法律在「時間上之適用範圍」上，早於其「公布日」為「法律效果的溯及生效」，此種情形有法律溯及既往適用問題，因而應有特別的正當事由（相較於前述「不真正溯及既往」「原則上容許」）；但法律在「時間上之適用範圍」上，晚於其「公布日」，則不發生「法律溯及既往生效」問題，但因新法令的執行可能對於過去所發生事實或法律關係有所影響，故稱之為「法律事實的回溯連結」。
３、又以「時間上之適用範圍」，區分「法律效果的溯及生效」與「法律事實的回溯連結」及分類，雖然使法令形式未將時間上的適用範圍往前溯及擴張，但似可經由「構成要件的界定」，將既存事實納入規範（亦即納入新法秩序的「事物上適用範圍」之中），以致於對既存事實造成重大的衝擊。因此，向未來生效的法令，對於既存事實的衝擊，也有必要納入「法令溯及適用」的概念加以討論；因此縱然採取「法律效果的溯及生效」與「法律事實的回溯連結」之「時間上適用範圍」分類，於適用新法時亦應在量受法律變動影響當事人間之信賴保護原則，並應在新法上明文規定，始為合法。
４、經查85年間之系爭申請案，原告主張應溯及適用78年間之法令，核屬真正「溯及既往」，參照上開說明「原則上應禁止」，而本件又無「不真正溯及既往」情狀，更無何信賴保護問題，因此本件原告主張山坡地開發建築管理辦法79年以前規定，開發許可由被告直接審查許可，無庸送內政部審議云云，除核與上開首要爭點無直接關聯外，亦非屬「不真正溯及既往」情狀，核無足採。同理原告所引78年、79年或本件申請前之山坡地開發建築管理辦法，並認原處分應回溯適用云云，參照前開法律不溯及既往原則之說明，原告此部分主張亦無理由。至於原告主張被告機關內部簽呈，核屬內部文書，尚未對外發表，亦未到原告發生效力，因此原告執簽呈主張被告於本件申請時業已核准云云，亦有嚴重誤解，因此原告本於該誤解主張應受信賴保護云云，並無理由。
（六）原告雖主張96年11月21日提出之申請書，係依現行區域計畫法之規定申請山坡地開發，與本案13件申請案係依山坡地開發建築管理辦法第25條規定，於依同辦法第24條申請建造執照之前申請用地變更編定之案由完全不同，兩案並非同一案件云云。然查，依行為時山坡地開發建築管理辦法第4、24、25條規定，系爭土地所有權人於取得雜項使用執照後，於85年以13件申請案向原處分機關即被告申請用地變更編定，依申請時非都市土地使用管制規則第12條第1項及第2項、山坡地開發建築管理辦法第25條規定，須先報請內政部區域計畫委員會審議；又原告前手之土地所有權人96年11月21日提出之申請書，就本件訟爭13筆雜項使用執照範圍申請變更編定案，提出開發計畫書圖予內政部區域計畫委員會審議，此有卷附申請書及相關計畫書圖、申請範圍土地清冊等影本可查。是以96年11月21日所提申請案，係受原告前手系爭土地所有權人委託，於申請系爭土地變更編定前，製作開發計畫書圖及相關資料送請內政部區域計畫委員會審議，與本件係屬同案並無疑義。原告主張二案申請人不同，非同案云云，核與事實不符，不能採據。
（七）再按法務部97年8月4日法律字第097024743號函釋，係針對區域計畫法第15條之1第1項第2款規定申請分區變更程序明示「應以同一法令明定之處理程序」為受理起算認定原則，與本案係申請「變更編定」異動登記不同，因此原告持上開法務部函釋意旨，主張山坡地開發、申請建造執照等為一處理程序，應依前述79年12月4日修正頒布之山坡地開發建築管理辦法辦理、非都市土地使用管制規則（78年7月7日版）辦理云云，對法令亦有嚴重誤解，而不足採。
（八）至原告一再強調當初是被告行政指導始拆分為14件建築執照申請等語，核與本件申請訟爭「變更編定」乃從整體觀察申請變更編定面積達十公頃以上，及本件應先徵得區堿計劃變更之主管機關內政部同意等法規，並無直接關連，亦不影響本件原處分之合法性，亦應敘明。
五、綜上，本件原告（即系爭土地前手林陳舜玉等共有人）85年12月19日之系爭申請案之13件雜項使用執照之土地係合併申請變更編定，面積超過10公頃，且屬同一目的事業性質，故被告審查後依申請時應適用之法令即山坡地開發建築管理辦法第4條（「山坡地開發建築，應向直轄市、縣（市)主管建築機關依左列順序申請辦理。一、申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。」）第24條第1項（「山坡地應於雜項工程完工查驗合格後，領得雜項工程使用執照，始得申請建造執照。」）、第25條（「本辦法修正施行前，經依六十六年九月三十日發布施行之山坡地保育利用條例施行細則第十二條規定為一般建築使用核可開挖整地，迄今仍未取得水土保持合格證明之案件，應於本辦法修正施行後一年內依第三章規定申領雜項執照，並依第四章規定辦理施工。……」）及申請時有效實施之非都市土地使用管制規則第12條（第1項：「編定為某種使用地之土地變更為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。」第2項：「前項變更編定面積在十公頃以上者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前，其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫擬定機關之同意。」申請時之區域計畫法施行細則第16條之2（「直轄市、縣(市)政府受理申請開發案件後，經查對開發計畫與有關文件須補正者，應通知申請人限期補正；屆期未補正者，直轄市、縣(市)政府應敘明處理經過，報請區域計畫擬定機關審議。區域計畫擬定機關辦理許可審議時，如有須補正事項者，應通知申請人限期補正，屆期未補正者，應為駁回之處分。」），認原告本件申請案興辦事業計畫於申請變更編定前，須報請區域計畫原擬定機關審議，乃以92年5月20日北府地用字第0920344788號函通知原告前手即林陳舜玉等土地所有權人備齊申請開發案等相關資料送請臺北縣政府轉送內政部區域計畫委員會審議；嗣96年11月21日緯城公司受原告前手林陳舜玉等系爭土地所有權權人委託，就系爭土地檢送申請案、計畫書圖開發計畫書圖，送請區域計畫主管機關即內政部核辦（被告96年11月27日以北府城規字第0960723929號函將上開緯城公司檢送之資料，轉送內政部審議），旋經內政部以97年5月23日台內營字第0970804002號函駁回緯城公司之申請案。因此被告原處分以系爭土地所有權人於85年12月19日向臺北縣政府申請變更系爭土地使用地編定，惟迄今未經區域計畫擬定機關審議同意，而否准原告申請，揆諸前揭本院法律見解並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍持前詞訴請撤銷並請求判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件為判斷基礎之事證已經明確，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經審酌亦不影響判決結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 10 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 10 日
書記官 陳德銘