臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1947號105年2月25日辯論終結原 告 陳東旭被 告 宜蘭縣五結鄉公所代 表 人 簡松樹（鄉長）訴訟代理人 陳志偉
參 加 人 陳建明上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國104年11月17日府訴字第1040150448號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告（即承租人）與參加人（即出租人）就坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱「系爭土地」）訂有耕地三七五租約（租約字號：54字第12號，下稱「系爭租約」）。
民國103年12月31日系爭租約期滿，原告於104年1月13日申請續訂租約，參加人則於同年月5日，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地。被告審核結果，以104年8月14日五鄉民字第1040013109號函准予參加人收回系爭土地（等同駁回原告之申請，下稱「原處分」）。原告不服，提起訴願，經宜蘭縣政府以府訴字第1040150448號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：系爭土地已於48年列入保護區，內政部復於92年6月2日以台內營字第0920086570號函通過將系爭土地納入羅東鎮擴大都市計畫。伊三代耕作，期望土地開放由政府徵收，依法可獲得扣除土地增值稅後1/3等值之補償金，惟參加人中斷系爭租約，將田地委託代耕，不符合擴大農場經營之精神。又系爭土地鄰近光榮北路，對面就是羅東都市計畫，已完成土地徵收補償，宜蘭縣政府徵收價每坪新臺幣（下同）4.8萬元至8萬元，整地完成，開發興建中，參加人夫妻皆為國小老師，生活品質及經濟條件都優於佃農，然而地主於15公里內，購置一農地，就可依法收回，無任何補償，所謂之擴大農場經營，造成地主、佃農對立，顯非合理等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告針對原告104年1月13日之申請，應作成准予續訂租約之行政處分。
三、被告則以：依102年度綜合所得稅各類所得資料、103年底私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談筆錄及原告102年全年生活費用明細表可知，原告全家共3人，102年全年家庭收入合計133萬6,592元，家庭支出合計44萬8,226元，計算收支相減後之數據，經核為正數，亦即原告並無耕地三七五減租條例第19條第1項第3款情形，且原告主張之補償金，與司法院釋字第580號解釋意旨不符。又參加人自有耕地與系爭土地間之距離未超過15公里，伊依內政部之函釋准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定限制，是伊依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以原處分准由參加人收回自耕之決定及程序並無不合等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人主張：伊及伊之配偶，皆為現職教師，擔任學校教師成績考核委員會委員、教師評審委員會委員，具有委託代耕之能力。依被告「105年第1、2期作農地轉作休耕申報」通知，系爭土地已於105年1月5日完成申報，申報內容為第1期作種植蓬萊米、第2期作配合休耕轉作，而伊將105年第1、2期作所需之農業科技化耕作委由訴外人代耕業者游源裕代耕，代耕委託書已於105年2月1日簽訂。又依訴願決定之內容可知，原告月收入超過10萬元，生活不虞匱乏，且依被告核算收支相抵後，尚餘88萬8,367元，可說是生活優渥，且原告戶籍地址位處之宜蘭縣○○鄉○○段○○○號土地，占地2626.79平方公尺，原告在該地蓋一棟豪華農舍，並居住於農舍，該農舍四周未見農機設備，且該地緊鄰省道○○○鎮○鎮道路，此精華地段之農舍目前市值數千萬，是原告有自耕地，在自耕地上蓋農舍，捨棄自耕地的農作收入，足見耕地收入顯非其家庭生活依據，是原告並非弱勢佃農，系爭租約已無存在之必要等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造及參加人所不爭執，並有系爭租約影本、原告104年1月13日私有耕地租約期滿續訂租約申請書、參加人104年1月5日私有耕地租約期滿收回耕地申請書、原處分影本及訴願決定影本在卷可稽（答辯卷第1至2、5至9頁、訴願卷第34頁背面、本院卷第17至23頁），堪認為真正。
六、經核本件兩造爭點為：被告以原處分准予參加人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地，是否違法？本院判斷如下：
㈠按憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法
第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。40年6月7日制定公布之耕地三七五減租條例秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之三七五減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向。而耕地三七五減租條例第19條第1項及第2項分別規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」及「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」可知，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。故依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。
㈡本件原告與參加人就系爭土地訂有系爭租約，系爭租約於10
3年12月31日期滿（答辯卷第7至8頁），參加人為擴大家庭農場經營規模，檢附自任耕作切結書及鄰近地段之所有坐○○○鄉○○段○○○號自耕地（下稱「鄰近耕地」）土地登記謄本，於104年1月5日依耕地三七五減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地自耕（答辯卷第5至6、11頁），原告則於同年月13日依同條例第20條規定申請續訂租約（答辯卷第1至4頁）。且系爭土地與鄰近耕地間相距僅3252.257公尺，未達15公里一節，有被告所提出之土地查詢定位管理系統圖附卷可稽（本院卷第83頁），且為原告所不爭執（本院卷第80頁），堪認為真正。是本件參加人即出租人是否「不能自任耕作」，以及收回耕地是否會致原告即承租人「失其家庭生活依據」，即為本件爭議所在。至於參加人取得鄰近耕地之時期，以及其取得鄰近耕地之目的是否即為收回系爭土地，均非所問。是原告主張參加人於92年都市計畫發布後始取得鄰近耕地，顯係為收回系爭土地云云，並不影響本件之判斷。
㈢次按司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1
款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言（最高行政法院99年度判字第669號、100年度判字第1663號判決意旨參照）。本件參加人為現職教師，擔任學校教師成績考核委員會及教師評審委員會委員，具有委託代耕之能力（本院卷第68至69頁），又依被告「105年第1、2期作農地轉作休耕申報」通知，可知參加人已於105年1月5日就系爭土地完成申報，申報內容為第1期作種植蓬萊米、第2期作配合休耕轉作（本院卷第70至71頁），且參加人已將105年第1、2期作所需之農業科技化耕作委由訴外人即代耕業者游源裕代耕，並已於105年2月1日簽訂代耕委託書（本院卷第72頁）等情，且為原告所不爭執（本院卷第81頁），堪認參加人並無不能自任耕作之情形。至於參加人委託代耕之報酬若干及收穫如何分配，均不影響上開事實之認定，是原告以參加人委託代耕之條件，係將代耕所得全部歸代耕人所有，與擴大家庭農場經營規模之要件不符云云，容有誤會，洵不足採。
㈣又按內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函頒「私
有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱「系爭工作手冊」）分別規定：「出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：⑴『收回耕地申請書（擴大家庭農場經營規模）』1式2份。⑵原租約書正本1份。⑶出租人自任耕作切結書1份。⑷自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。⑸身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本1份。」「減租條例第19條第1項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。……」「生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、……新北市政府……公告之102年度臺灣省、……新北市……最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省1萬244元／月；……新北市1萬1,832元／月……）。」「審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅱ得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）」「勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計。」「出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。……」「審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部(原行政院勞工委員會)最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資新臺幣1萬9,047元／月〔註：
勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣1萬8,780元／月〕核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5之3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。Ⅱ身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。主張無工作能力者，同1戶以1人為限。Ⅴ獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ受監護宣告。」「出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計。」「出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，……，且出租耕地與自耕地均必須符合有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下: 一、依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。二、依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。三、國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。……」「查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。」「審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」（答辯卷第31至44頁）經查：
1.依原告之戶籍謄本所示，原告戶籍地為宜蘭縣○○鄉（答辯卷第18頁），原告之母親陳游阿蘭亦設籍於該址（答辯卷第19頁），原告之配偶陳楊娥美之戶籍地為新北市○○區（答辯卷第20頁）。
2.被告核算原告本人與配偶及同一戶內直系血親102年全年總收入為133萬6,592元（含原告無固定職業或收入，依102年基本工資核計收入22萬7,763元、利息收入3萬880元、營利收入2萬6,956元、耕作系爭土地收入2萬元、自耕地收入7,000元，陳游阿蘭年滿65歲，屬無工作能力而無須核計其薪資所得者，僅列計利息收入1萬974元、老農津貼8萬4,000元，陳楊娥美薪資收入86萬5,188元、營利收入5萬1,551元、利息收入8,872元、其他收入3,408元），有原告收益情形訪談筆錄、原告與配偶及同一戶內直系血親等3人102年度綜合所得稅各類所得資料清單在卷可稽（答辯卷第16至17、21至25頁）。
3.又被告核算原告與配偶及同一戶內直系血親等3人之生活費用合計為44萬8,225元〔以臺灣省每月最低生活費用1萬244元計算原告、陳游阿蘭等2人之生活費用24萬5,856元（10,244×12×2＝245,856元），以新北市每月最低生活費用1萬1,832元計算陳楊娥美之生活費用14萬1,984元（11,832×12×1＝141,984元），另列計原告應予扣抵之耕作系爭土地收入2萬元、醫療費用610元、保險費用1萬5,055元、陳游阿蘭醫療費用1,968元、保險費用4,812元、陳楊娥美醫療費用360元、保險費用1萬7,580元〕，有原告、陳游阿蘭農健保繳費證明書、陳楊娥美勞健保繳費證明單、原告國民年金保險費繳費明細單及原告與配偶及同一戶內直系血親等3人之醫療診斷證明書、醫療費用收據在卷可稽（答辯卷第45至57頁）。
4.基此，被告據以計算原告全家102年全年總收入133萬6,592元扣除全年生活費用44萬8,225元後為正數（88萬8,367元）等情，為原告所不爭執（本院卷第81頁），故堪認倘許可參加人收回系爭土地自耕，尚不致使原告失其家庭生活依據。從而，被告以原處分准許參加人收回系爭土地自耕之申請，並駁回原告續租系爭土地之申請，經核並無違誤。至於原告全家之總收入，究係屬原告本人或其家屬之收入，抑或原告收入占全部總收入之比例究為若干，均非所問，是原告主張伊102年度之家戶所得90%以上均為伊配偶之薪資所得云云，尚不足影響上開事實之認定，附此敘明。
㈤復按耕地三七五減租條例第13條第1項、第17條第2項及第19
條第3項固分別規定：「承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及用費數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之。但以未失效能部分之價值為限。」「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：
一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額1/3。」「出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。
」惟按93年7月9日公布之司法院釋字第580號解釋：「……72年12月23日增訂之耕地三七五減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之1/3補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力……」。足見耕地租約期滿出租人為擴大家庭農場經營規模而收回耕地時，耕地三七五減租條例第19條第3項規定準用同條例第17條第2項第3款部分，已因司法院釋字第580號解釋公布日起屆滿2年而失其效力，是耕地三七五減租條例第19條第3項規定準用同條例第17條第2項第1款、第2款之結果，出租人應給予承租人之補償為：承租人改良土地所支付費用，惟以未失效能部分之價值為限；以及尚未收穫農作物之價額。本件原告就其對於系爭土地之改良，無法提出以書面通知參加人改良事項及其用費數額之證明，為其所自承在卷（本院卷第81頁），且系爭土地已無尚未收穫之農作物，亦有原告所提出之系爭土地照片在卷可憑（本院卷第104頁），則揆諸前揭規定及說明，參加人收回系爭土地自耕，自無庸補償原告甚明。至於系爭土地是否業經政府機關列入保護區，以及是否已有徵收之計畫，均非判斷參加人得否收回系爭土地自耕之因素，是原告主張系爭土地已於48年列入保護區，內政部復於92年6月2日以台內營字第0920086570號函通過將系爭土地納入羅東鎮擴大都市計畫，伊三代耕作，期望土地開放由政府徵收，依法可獲得扣除土地增值稅後1/3等值之補償金，參加人收回系爭土地，卻無任何補償，顯非合理云云，核與前揭司法院釋字第580號解釋意旨有違，亦不足採。
㈥綜上所述，原告所陳各節，均不足採。被告以原處分准予參
加人收回系爭土地自耕之申請，並駁回原告續租系爭土地之申請，認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並判命被告針對原告104年1月13日之申請，應作成准予續訂租約之行政處分，為無理由，應予駁回。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 3 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄法 官 張國勳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 3 日
書記官 陳可欣