臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1000號105年5月26日辯論終結原 告 鼎甫資產管理股份有限公司代 表 人 賴健治（董事長）訴訟代理人 謝天仁 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 王潤昌
黃茹偵俞俐維上列當事人間都市更新事件，原告不服新北市政府中華民國104年6月1日新北府城更字第1043434914號函所為經聽證之行政處分，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
甲、程序事項按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項有明文規定。次按，權利保護必要係指事件性質適於法院介入並加以審判而言，判斷有無權利保護必要，應考量原告訴權行使及法院訴訟救濟之必要性與實效性，如原告另有更直接、簡便、完整、迅速或有效之救濟途徑，例如行政機關對原告之請求業已正確回應達到其起訴目的時；或行政機關依法就相關事件有作成行政處分之權限時，一般即認其無須以訴訟取得執行名義之必要，而認其起訴欠缺權利保護必要（最高行政法院103年度判字第494號判決意旨參照）。而人民依行政訴訟法第5條提起課予義務之訴其目的係請求行政機關作成特定內容之行政處分，故人民因行政機關駁回其申請，認為其權利或法律上利益受違法損害者，如僅訴請撤銷駁回申請之原處分，而未請求課予該駁回機關作為之義務，顯然不能達到訴之目的，而出現所謂孤立的撤銷訴訟，其訴即欠缺權利保護要件。查原告於民國104年7月22日起訴時，原聲明：「被告104年6月1日新北府城更字第1043434914號函（即原處分）及104年6月10新北府城更字第1043435346號聽證結果作成決定均撤銷；訟訴費用由被告負擔。」（見本院卷第8頁）。經本院闡明依都市更新條例第19條第1項、第29條第1項規定，都市更新事業計畫或權利變換計畫，係實施者獨立以其名義向被告申請核定，因原處分駁回實施者之申請，原告請求被告撤銷駁回實施者申請之處分，而實施者遭否准提起行政訴訟，其正確之訴訟類型，為提起課予義務訴訟。如僅要求撤銷否准處分（即原處分），並不能達到其訴訟目的。原告嗣於105年5月4日具狀追加聲明如下：「原處分撤銷，被告就原告96年12月20日申請『擬訂新北市○○區○○段○○○○○號等56筆土地都市更新事業計畫』暨『擬訂新北市○○區○○段○○○○○號等56筆土地都市更新權利變換計畫』案，作出准予原告申請之處分。」（見本院卷第245頁）。再於本院105年5月26日言詞辯論程序時更正如下：「原處分撤銷。被告就原告96年12月20日申請『擬訂新北市○○區○○段○○○○○號等56筆土地都市更新事業計畫』暨『擬訂新北市○○區○○段○○○○○號等56筆土地都市更新權利變換計畫』案（下稱本案），應作成准予核定之行政處分。」（見本院卷第280頁筆錄）。原告固追加聲明，惟請求之基礎相同，亦無礙於訴訟終結，本院認為適當，爰予准許。又本件原處分係被告經聽證程序作成，依行政程序法第109條規定，行政救濟程序免除訴願及其先行程序，核先敘明。
乙、實體部分
一、事實概要：原告於96年12月20日申請報核本案事業計畫暨權利變換計畫，被告受理後，自97年4月18日起公開展覽30日，並於97年5月2日舉辦公辦公聽會，迨公開展覽期滿後，依程序進行5次專案小組審議，並提送新北市都市更新審議委員會第25次、第39次及第43次大會審議。本案審議期間，因原告內部發生狀況，造成審議期間延宕及與所有權人間之信任危機，102年9月27日、103年11月14日第25次及第39次會議審議決議，均要求原告再行檢討，並賦予原告向所有權人充分溝通之機會，原告雖內部組織有所調整，並調降共同負擔比例及補充信託續建機制等，並已向所有權人表達的狀況下，104年2月26日聽證會當日仍有多數所有權人表達「反對」意見，後續並有計90多位所有權人以書面主張撤銷本案事業計畫暨權利變換計畫，原告仍未能取得系爭都更案多數所有權人信任，已無續行之可能。是新北市都市更新審議委員會於104年3月30日第43次會議，考量前述情事並回應所有權人訴求，決議駁回本案，被告爰依都市更新條例第19條、第29條及同條例施行細則第9條之1規定，以原處分駁回本案。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠本件更新單元位置：系爭都更案坐落新北市○○區○○路與
寶橋路29巷、永新街交叉口間，位於被告92年10月20日劃定之「臺北縣新店市捷運七張站周圍北新路東側更新地區」內，更新單元面積4543.49㎡（建築面積3989.33㎡），係屬「新店都市計畫」之第3種商業區、第4○住○區○○○道路用地（法定建蔽率：商三80%、住四60%；法定容積率：商三440%、住四300%），現況多為4層公寓式住宅分屬北新公寓及三陽公寓，僅沿寶橋路一側作商業使用。產權分布：土地產權皆屬私有，報核時，土地所有權人共計132人，建築物所有權人共計127人；實施者報核時取得更新單元範圍內土地所有權人共88人，同意比例為67.18%，合法建築物所有權人共75人，同意比例為67.46%；更新單元土地面積為3,273.94㎡，報核時同意比例為72.22%，合法建築物樓地板面積為7,
188.44㎡，報核時同意比例為66.91%，採權利變換方式實施。規劃構想：本案預計興建1幢2棟之地上28層、地下5層SRC集合住宅大樓，興建戶數308戶（店鋪10戶、住宅298戶），汽車停車位364輛（含獎勵車位55輛），機車停車位465輛（含轉乘車位100輛及獎勵車位57輛）。
㈡本件提送103年11月14日新北市都市更新審議委員會第39次
會議，有關決議三，涉及都市更新條例施行細則第9條之1執行部分，有關都更案件之退場機制，正式申請函釋，由內政部營建署103年12月16日營署更字第1030079992號函（下稱103年12月16日函）釋示：「按都市更新條例第22條擬定都市更新事業計畫報核……，非謂一旦達至規定之同意比例，主管機關即應予以核定或受其主張之拘束……更新審議會綜合考量公益性、必要性、合理性及可行性等因素，作成核定與否之決定。」針對本件都更必要性、合理性及可行性等因素，原處分俱未記載，違反行政程序法第96條第1項規定，於法不合。
㈢本件營造商為上市公司達欣工程股份有限公司，營造專業具
有口碑，且本件尚由原告依新北市都市更新審議委員會要求提供由合眾建築經理股份有限公司（下稱合眾公司）信託續建機制及調降本案共同負擔比例，地主分回54.1%，原告分回45.9%，均考量都更戶之意見修改提報，系爭都更案已具必要性、合理性、可行性。且本案駁回之主要理由為都更戶多數反對，顯見，本件都更戶遭其他建商影響，在104年2月25日聽證會，有都更戶陳述：「關於部分住戶希望本案由合環建設股份有限公司（下稱合環公司）接手進行，但合環公司所提條件恐將造成本案都更進度延後，懇請部分住戶勿阻礙本案進行，以免最後破局，使本案再度延宕，甚至遙遙無期。」（參原證四），對於事業計畫已具同意書，確因其他建商介入，擬委託其他建商為都更實施者，此從新實施者沛豐開發股份有限公司（下稱沛豐公司）旋即於104年6月10日之開會通知單（原證三）可資參酌。惟新送件申請都更須依現行規定核給獎勵，無法保留本案原都更獎勵，俱見由原告辦理都更對都更戶最為有利。原處分未對地主詳為說明，擅以都更戶具事業計畫同意書嗣後再反對，置反對之都更戶已具同意書於不顧，將開都市更新之惡例，增加都更之困難及風險，從新實施者沛豐公司旋即於本件被駁回後，在104年6月10日之開會通知單（參原證三）記載會議主持人黃彥文（參原證三），即為合環公司之總經理，均足顯示新北市都市更新審議委員會駁回本案之申請，係為合環公司舖路，原處分顯於法不合。
㈣另查，倘若新送件申請都更須依現行規定核給獎勵，無法保
留本案原都更獎勵，其中之一都更戶王琪，由其代表龔俊祥於104年2月25日「擬訂新北市○○區○○段○○○○○號等56筆土地都市更新事業計畫暨權利變換計畫案」聽證會上表示：「……㈤本案都更戶是團結並且願意一致要求都更，希望主管單位理解要求鼎甫退出本案，完全錯在鼎甫是不良建商，錯不在都更戶，所以不該收到被取消容積獎勵的處罰，並且都更案主體是都更戶，所以請政府准許將本案原獎勵容積給都更戶延續到下一任實施者……」（參被證二－會議紀錄第十（五）點，頁9），足證被告貿然駁回本案之處分，將使都更戶日後再進行都更之容積降低，無視本件原告為實施者對都更戶最為有利，換言之，使本件多數同意都更之都更戶，進而失去原來的都更獎勵，職是，難認原處分具備公益、合理、可行及必要性。
㈤原告持續與不同意戶溝通協調，亦有主動召開地主說明會，
有關都更戶對於原告續建能力之質疑，原告亦依新北市都市更新審議委員會要求提供由合眾公司續建保證機制，可證原告仍積極戮力與所有權人溝通協商，被告逕以聽證會後尚有多位所有權人表達反對由原告續行辦理為由，驟然為駁回申請都更之處分，無視於都更戶所具之同意書，形同因多數都更戶遭受其他建商蠱惑，以駁回申請達到撤銷都更戶之同意書之效果，此例一開，日後相關都更審議將會被都更戶勒索，顯非適宜，且對原告有失公允，益見原處分欠缺其合理性。
㈥參被告行政訴訟答辯㈢狀及被證15至17、與105年4月21日新
北更事字第1053413180號函文所檢附之「擬○○○區○○段○○○○○號等56筆土地都市更新事業計畫暨權利變換計畫」內容，均看不出新北市政府都市更新審議委員會104年3月30日第43次會議，其開會程序及決議方式是否符合新北市都市更新審議委員會設置要點，原告主張該次決議無效，原處分基此決議為處分依據，自有撤銷之理由：
⒈依被證17該次會議錄音譯文，可知104年3月30日第43次會
議僅由主任委員1人針對本案作出結論，並未由全體委員針對議案行使同意權作出決議，甚為明確，無疑由主任委員個人取代委員會多數決功能，此部分明顯違反新北市都市更新審議委員會設置要點第5點之規定：「本會會議由主任委員召集，並為會議主席；主任委員不能出席時，由副主任委員為主席；主任委員、副主任委員均不能出席時，由出席委員互推1人為主席。前項會議應有全體委員過半數之出席，及出席委員過半數同意之決議行之。」會議決議顯有重大瑕疵，原處分基此會議決議內容，作出不利於原告之處分，自屬違法。
⒉又自該會議譯文內容可知，與會委員並未說明原告提出以
信託方式保證續建的機制，如原告無法繼續興建完成，將啟動續建機制，確保住戶可取得其應有之房屋及利益，此對於都市更新住戶視為重要之考量，而104年3月30日第43次會議，發言委員並無藉此機會將信託方式保證續建的機制向住戶說明，以致住戶會產生誤解。
⒊另除了多位委員曾說明假設駁回本件後，重新送件申請因
新容積獎勵標準，將對住戶造成巨大損失外（容積獎勵標準下降），被告都市更新處亦表達駁回系爭都更案，將對住戶造成損失，請參見該譯文各委員發言意見㈤曹奮平委員發言時，都市更新處補充說明：「……另外黃委員及江委員提到駁回後權益怎樣，這個幾次在來處內的溝通，已經說了很清楚，一旦啟動大會同意駁回這個案子，這個案子就沒了要重新送件，要用新法規標準及新的容積獎勵重新計算，這個雖然沒有細算，但大概會損失蠻多的，……」足見原處分否准原告之申請，確實嚴重損及住戶之權益，確屬有據，被告貿然駁回原告之申請，導致住戶日後再進行都更之容積率降低，無視本件原告為實施者對住戶而言，最為有利。
㈦綜上，原處分於法不合等語，並求為判決：原處分撤銷，被
告就原告96年12月20日申請本案，應作成准予核定之行政處分。
三、被告則以：㈠主管機關核定都市更新事業計畫之行政處分，對所有權人權
益影響層面，及主管機關就都市更新案件審議應具備作為，乃至審議期間應著重事項，參照司法院釋字第709號解釋及理由書（被證14）意旨，主管機關核定都市更新事業計畫之行政處分，後續程序貫徹執行其核准或核定內容之結果，更可使土地或建築物所有權人或其他權利人之權利受到不同程序影響，甚至在一定情形下喪失其權利，並被強制遷離其居住處所，而都市更新之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，容易產生紛爭。主管機關設置公平、專業及多元之適當組織，以正當行政程序踐行審議，於核定都市更新事業計畫時，要考量確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與、建立共識、及提高其接受度。
㈡有關本案釐清相關事證後，經新北市都市更新審議委員會以
欠缺公益、必要、合理及可行性為由審議駁回，乃行使裁量權之展現，故駁回處分應屬合法：
⒈按都市更新條例第16條規定：「各級主管機關為審議都市
更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之；……」，經查本案審議過程，皆係依都市更新條例相關規定履行法定程序，並由專業及獨立行使職權之都市更新審議委員會合議審議，審酌104年2月25日所召開聽證結論，判斷本案已欠缺公益、合理、可行及必要性後，對本更新案計畫及爭議處理，做出駁回本案之決議，且提供1個月期間讓住戶得提出異議之機會，維護自身權益，實與行政程序法第7條比例原則無違。
⒉有關原告陳稱已依委員會意見修改提供信託、續建機制，
並調降共同負擔比例等詞，查本案自100年7月21日第5次專案小組審定後，擱置遲未補正報府續審；原告後續雖提送被告都市更新審議委員會審議，原告未依歷次要求配合修正，且原告內部股東之間之糾紛、財務問題及延宕審議期間等情事，實因可歸責於原告事由，造成本案延宕，致使本案多數所有權人喪失對原告之信賴，經多次協調仍無法消弭爭議，甚至於聽證會後尚有高達90餘位所有權人（原所有權人136位）連署書以表達對原告強烈反對。故原告雖有配合委員意見修改計畫書內容，調降共同負擔比例，但仍無法重拾所有權人之信賴，新北市都市更新審議委員會據此判斷原告已喪失絕大多數人之信任，且本案在駁回前仍無法依都市更新條例第19條之１變更實施者之情況下，認定本案已無續行之可能。若持續讓原告推動本案更新事業，應可合理預見未來將引發更大衝突；縱使被告核定本案，也因雙方僵持不下而無法實施更新事業，足堪認定原告已無法續行本案。
⒊按現行都市更新相關規定，針對延宕多年之都市更新案件
，因實務上欠缺退場機制，原告針對更新範圍可謂取得相當穩固之獨占地位。倘原告可恣意操控更新事業之實施，除造成其他實施者無法適時介入接手外，極需進行都更之地區也因此連帶受到影響，實有違背都市更新意旨，並影響更新範圍內原所有權人權益甚鉅。查本案確屬係因可歸責於原告造成本案延宕，在被告給予原告多次機會和所有權人協調溝通後仍然未取得共識，被告乃依都市更新條例施行細則第9條之1規定透過審議方式駁回原告之申請，以利本案後續有再行推動都更之可能，實兼顧公益及合理考量。
⒋另查本案於審查過程中，相關會議紀錄可看出被告屢屢要
求原告溝通協調，並於第39次大會決議另給予原告3個月期間處理，故被告已提供原告充裕時間和住戶溝通協調。
此外，為維護所有權人之權益不因被告駁回原告之申請受有影響，於聽證會上被告曾明確跟所有權人表達本案原申請之都市更新獎勵將無法保留外，本案駁回之決議還附帶1個月異議期間讓所有權人救濟，方才發生駁回確定效力，亦對所有權人之影響降到最低，實已符合比例原則考量，無庸再給予原告整合期間之必要。
⒌綜上，本案駁回處分乃被告釐清相關事證後，認為本案不
具備公益、合理、可行及必要性後，由審議委員作出駁回決議，實屬合法之裁量。至系爭都更案經駁回後，土地及建物所有權人依其主張選擇參與其他實施者辦理之更新事業，與本案無涉，且本案基地後續是否有其他實施者進場整合或另行申請都市更新案件亦非駁回處分所考量之因素，是以原處分之裁量並無瑕疵。
㈢經查本案駁回處分函說明三部分，已將本案構成駁回之相關
事實清楚載明於處分函，並依該相關事實認定原告未有續行本案之可能，其說明已足可讓原告及所有權人知悉被告作成駁回之依據，尚無原告所謂欠缺理由而違反行政程序法第96條第1項規定。
㈣依都市更新條例第61條之1規定，都市更新案法規適用係以
都市更新事業計畫報核日為準，若都市更新案件經駁回，另案再申請都市更新事業，其獎勵及建管法令自依前開規定辦理。本更新案既經駁回，後續就同樣基地申請新案時，應依前開規定辦理。上開法令適用對原土地所有權人之影響已為都市更新審議委員會納入考量事項之一，爰於104年3月30日提送都市更新審議委員會第43次大會審議後就相關事項附帶條件決議：「……，請都市更新處另函通知所有權人時敘明。若目前切結撤銷本案之所有權人，會後評估本駁回決議對其權益損失重大，得於文到1個月內提出異議，否則即予駁回確定。」（同被證5），會後被告以104年4月17日新北城更字第1043433275號函告知土地及合法建物所有權人相關事項（被證13），期限到期仍無原切結撤銷本案之所有權人提出異議，可知駁回系爭都更案之決議乃經審議委員會通盤考量後結果；再者，原告主張駁回處分後，再進行都更之容積降低，乃無視本件原告為實施者對都更戶最為有利，惟辦理都市更新事業對所有權人有利與否，非單只以都更獎勵爭取多寡即可斷定，新北市都市更新審議委員會已考量使系爭都更案之所有權人知悉案件駁回後續法令適用之相關規定，所有權人仍未就撤銷系爭都更案之主張提出異議，駁回之決議及處分已充分考量所有權人權益及意願，原告主張並不可採。
㈤且查原告於96年12月20日報核後，於審議期間因內部股東間
糾紛及財務問題，多次延宕本案審議時程，其實屬可歸責於原告事由破壞與所有權人間信任基礎；再者，同意書之簽訂僅是計算同意比有無符合都市更新條例第22條之法定門檻，都市更新審議委員仍得考量本案之可行程度作為本案核定與否之參考依據。倘被告核定本更新案，將更使所有權人被迫交付土地、房屋，去成就原告辦理的更新事業，無疑將更引發後續紛爭，持續辦理更無公益性及合理性，反之，由審議委員會綜合考量合理性及可行性等，給予個案准駁的決定，使都市更新案件審議具有適當的退場機制，才更符合憲法保障人民財產權、符合公共利益、有助都市更新審議機制之健全及後續更新事業之推動。
㈥綜上所述，原告之訴並無理由，並求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：新北市都市更新審議委員會104年3月30日第43次會議決議有無表決方式違法之瑕疵？被告依都市更新條例第19條、第29條及同條例施行細則第9條之1規定，以原處分駁回本案，是否適法？原處分是否違反行政程序法第96條第1項規定?
五、本院之判斷：㈠按「為促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，
改善居住環境，增進公共利益，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣 (市)政府。」「本條例用語定義如下：一、都市更新：係指依本條例所定程序，在都市計畫範圍內，實施重建、整建或維護措施。二、都市更新事業：係指依本條例規定，在更新地區內實施重建、整建或維護事業。三、更新單元：係指更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區。四、實施者：係指依本條例規定實施都市更新事業之機關、機構或團體。五、權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」「經劃定應實施更新之地區，除本條例另有規定外、直轄市、縣(市)主管機關得自行實施或經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關(構)為實施者，實施都市更新事業；其依第7條第1項劃定之都市更新地區，並得由直轄市、縣(市)主管機關合併數相鄰或不相鄰之更新單元實施之。依第7條第2項規定由上級主管機關逕為劃定應實施更新之地區，其都市更新事業之實施，上級主管機關得準用前項規定辦理。」「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第7條第2項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。擬訂或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為15日。前2項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽。依第7條規定劃定之都市更新地區或採整建、維護方式辦理之更新單元，實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人之同意者，於擬訂或變更都市更新事業計畫時，得免舉辦公開展覽及公聽會，不受前3項規定之限制。」「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項。但必要時，權利變換計畫之擬定報核得與都市更新事業計畫一併辦理。實施者為擬訂或變更權利變換計畫，須進入權利變換範圍內公、私有土地或建築物實施調查或測量時，準用第23條規定辦理。
權利變換計畫應表明之事項及權利變換實施辦法，由中央主管機關定之。」都市更新條例第1條、第2條、第3條、第9條、第19條、第29條分別有明文規定。同條例施行細則第9條之1規定「各級主管機關受理實施者依本條例第19條或第29條規定，申請核定都市更新事業計畫或權利變換計畫之案件，應自受理收件日起6個月內完成審核。但情形特殊者，得延長審核期限1次，最長不得逾6個月。前項申請案件經審查不合規定者，各該主管機關應敘明理由駁回其申請；其得補正者，應詳為列舉事由，通知申請人限期補正，屆期未補正或經通知補正仍不符規定者，駁回其申請。第1項審核期限，應扣除實施者依前項補正通知辦理補正及依各級主管機關審議結果修正計畫之時間。實施者對於審核結果有異議者，得於接獲通知之翌日起30日內提請覆議，以1次為限，逾期不予受理。」㈡次按「都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地有
計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。都市更新條例即為此目的而制定，除具有使人民得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義（經濟社會文化權利國際公約第11條第1項規定參照）外，並作為限制財產權與居住自由之法律依據。都市更新之實施涉及政治、經濟、社會、實質環境及居民權利等因素之考量，本質上係屬國家或地方自治團體之公共事務，故縱使基於事實上需要及引入民間活力之政策考量，而以法律規定人民在一定條件下得申請自行辦理，國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決定。依本條例之規定，都市更新事業除由主管機關自行實施或委託都市更新事業機構、同意其他機關（構）實施外，亦得由土地及合法建築物所有權人在一定條件下經由法定程序向直轄市、縣（市）主管機關申請核准，自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施（本條例第9條、第10條、第11條規定參照）。而於土地及合法建築物所有權人自行組織更新團體或委託都市更新事業機構實施之情形，主管機關對私人所擬具之都市更新事業概要（含劃定更新單元，以下同）所為之核准（本條例第10條第1項規定參照），以及對都市更新事業計畫所為之核定（本條例第19條第1項規定參照），乃主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業計畫，賦予法律上拘束力之公權力行為，其法律性質均屬就具體事件對特定人所為之行政處分（行政程序法第92條第1項規定參照）。」司法院釋字第709號解釋理由書第3段參照。可知，大法官肯認都市更新具有都市計畫之性質，本質上屬於公共事務，應由享有計畫高權之國家或地方自治團體自行為之。但如依法將相關事務交由人民自行辦理時，國家或地方自治團體仍須負終局責任，公權力仍應為必要之介入及監督，而負起一定的擔保責任。為了避免國家因私人承擔公行政任務而弱化對於人民之給付及保護義務，國家應依相關管制規範負起適當的監督之責。準此，主管機關對都更程序之進行，須為必要之監督及對人民負有保護義務。
㈢再按「憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之
種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序（本院釋字第689號解釋參照）。都市更新之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多更新單元及其週邊土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並因其利害關係複雜，容易產生紛爭。為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，本條例除應規定主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利。而於都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，本條例並應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，始無違於憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。」司法院釋字第709號解釋理由書第4段參照。為符合前揭憲法保障人民財產權與居住自由之意旨，都市更新條例應當考量，於都市更新個案，其實施都市更新之目的縱已符合法定重要公益，所採取之更新手段亦當符合法律規定與比例原則之各項內涵（行政程序法第7條參照），由於相關法律規定仍不免使用高度抽象或不確定之法律概念，且於比例原則之適用上，涉及重要公益、願意參與都市更新者之財產與適足居住環境之權益、不願參加都市更新者之財產權與居住自由、更新單元周邊關係人權利等之利益衡量，顯然具有高度爭議性，故主管機關於作成行政處分前，必須先釐清複雜之事實與法律問題，始能作成正確之解釋、適用、衡量與判斷。因此，為使主管機關於核准都市更新事業概要或核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，都市更新條例有規定符合「憲法要求之正當行政程序」之必要。亦即本條例應就主管機關之處理程序，設有適當組織與正當行政程序之規定（司法院釋字第709號解釋林錫堯大法官協同意見書參照）。基本權利的保障應有相應且適當之組織、程序與制度以為配合，方有落實可能。因此，藉由司法院釋字第709號要求主管機關應設置適當組織以審議都更事業概要及計畫，在專業性的要求下，即得以合議制之審議方式，協助主管機關篩選適格之都更實施者，協助完成都市更新之公共任務，以發揮國家對於承擔公任務履行擔保責任之功能。另一方面，主管機關依都市更新條例第19條第1項規定對於都更事業計畫所為之核定，除都市更新之公益外，更涉及都更實施者、更新單元及鄰近地區居民之權益，在涉及公私益關係複雜之情形下，進行正式之聽證程序，有助於促使更新計畫內容臻於完備，亦可強化更新計畫之接受度，並藉此保障相關人民之權益。準此，本案依新北市都市更新審議委員會設置要點成立新北市都市更新審議委員會，並舉行聽證會，符合都市更新條例正當行政程序之要求。
㈣查系爭都更案更新單元位置：坐落新北市○○區○○路與寶
橋路29巷、永新街交叉口間，位於新北市政府92年10月20日劃定之「臺北縣新店市捷運七張站周圍北新路東側更新地區」內，更新單元面積4543.49㎡(建築面積3989.33㎡)，係屬「新店都市計畫」之第三種商業區、第四○住○區○○○道路用地（法定建蔽率：商三80%、住四60%;法定容積率：商三440%、住四300%)，現況多為四層公寓式住宅分屬北新公寓及三陽公寓，僅沿寶橋路一側作商業使用。產權分布：土地產權皆屬私有，報核時，土地所有權人共計132人，建築物所有權人共計127人；實施者報核時取得更新單元範圍內土地所有權人共88人，同意比例為67.18%，合法建築物所有權人共75人，同意比例為67.46%;更新單元土地面積為3,273.94㎡，報核時同意比例為72.22%，合法建築物樓地板面積為7,188.44㎡，報核時同意比例為66.91%，採權利變換方式實施。規劃構想：本案預計興建1幢2棟之地上28層、地下5層SRC集合住宅大樓，興建戶數308戶（店鋪10戶、住宅298戶），汽車停車位364輛（含獎勵車位55輛），機車停車位465輛（含轉乘車位100輛及獎勵車位57輛）。於96年9月19日，經被告核准都市更新事業概要案，96年11月18日實施者自辦事業暨權利變換計畫公聽會，96年11、12月間進行選配通知。原告（原名樺福資產管理股份有限公司）於96年12月20日，申請報核本案，被告受理後，自97年4月18日起，公開展覽30日，並於97年5月2日舉辦公辦公聽會，迨公開展覽期滿後，依程序進行5次專案小組審議，並提送新北市都市更新審議委員會第25次、第39次及第43次大會審議。本案審議期間，因原告內部發生狀況，造成審議期間延宕及與所有權人間之信任危機，102年9月27日、103年11月14日第25次及第39次會議審議決議，均要求原告再行檢討，並賦予原告向所有權人充分溝通之機會，原告雖內部組織有所調整，並調降共同負擔比例及補充信託續建機制等，並已向所有權人表達的狀況下，104年2月26日聽證會當日仍有多數所有權人表達「反對」意見，後續並有計90餘位所有權人以書面主張撤銷本案事業計畫暨權利變換計畫，原告仍未能取得系爭都更案多數所有權人信任，已無續行之可能等事實，有樺福資產管理股份有限公司96年12月20日（07）樺資行字第071220006號函、新北市政府104年3月13日新北府城更字第1043432017號函、102年10月9日北府城更字第1020007896號函、103年11月24日北府城更字第1033421671號函、104年4月9日新北府城更字第1043432932號函、104年6月10日新北府城更字第1043435346號函、104年6月1日新北府城更字第1043434914號函，北新/三陽公寓都更改建委員會103年9月30日103改建字第103093001號函、104年3月2日104改建字第1040302號函，新北市政府都市更新處103年12月3日新北更事字第1033422138號函、內政部營建署103年12月16日營署更字第1030079992號函，改制前臺北縣政府97年4月15日北府城更字第0970208441號函、97年4月15日北府城更字第09702084411號公告、臺北縣政府城鄉發展局97年6月23日北城更字第0970453122號函、98年2月9日北城更字第0980078272號函、新北市政府城鄉發展局100年1月17日北城更事字第1000035347號函、新北市政府都市更新處102年6月20日新北更事字第1020004404號函、102年8月8日新北更事字第1020006195號函等件影本在卷可稽（見本院卷第29-86 、130-161 頁），並為兩造所不爭（見本院卷第121 頁筆錄），堪以憑認。是新北市都市更新審議委員會於104 年3 月30日第43次會議，考量前述情事並回應所有權人訴求，決議駁回本案，被告依都市更新條例第19條、第29條及同條例施行細則第9 條之1 規定，以原處分駁回本案，於法尚無不合。
㈤原告雖主張原處分未記載駁回本案之必要性、合理性及可行
性等因素，違反行政程序法第96條第1項規定，於法不合云云。惟按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決意旨參照）。經查，原處分載明「主旨：駁回貴公司申請『擬訂新北市○○區○○段○○○○○號等56筆土地都市更新事業計畫』暨『擬訂新北市○○區○○段○○○○○號等56筆土地都市更新權利變換計畫』案（以下簡稱本案），詳如說明，請查照。說明：一、依都市更新條例第19條、第29條（以下簡稱本條例）及其施行細則第9條之1規定，及本市104年3月30日都市更新審議委員會第43次會議決議辦理。二、依本條例施行細則第9條之1規定，依本條例第19條或第29條規定申請核定之都市更新事業計畫或權利變換計畫案件，經審查不合規定者，各該主管機關應敘明理由駁回其申請，並依內政部營建署103年12月16日營署更字第1030079992號函（詳附件）釋示：『按都市更新條例第22條擬定都市更新事業計畫報核…，非謂一旦達至規定之同意比例，主管機關即應予以核定或受其主張之拘束…更新審議會綜合考量公益性、必要性、合理性及可行性等因素，作成核定與否之決定。』先予敘明。三、貴公司於96年12月20日申請報核本案事業計畫暨權利變換計畫，本府受理後自97年4月18日起公開展覽30日並於97年5月2日舉辦公辦公聽會，並於公開展覽期滿後依程序進行5次專案小組審議，並提送本市都市更新審議委員會第25次、第39次及第43次大會審議；經查本案審議期間，因貴公司內部發生狀況，造成審議期間延宕及與所有權人間之信任危機，本市102年9月27日、103年11月14日第25次及第39次會議審議決議，都已要求貴公司再行檢討，並賦予貴公司向所有權人充分溝通之機會，貴公司雖內部組織有所調整，並調降本案共同負擔比例及補充信託續建機制等，並已向所有權人表達的狀況下，104年2月26日本案聽證會當日仍有多數所有權人表達『反對』本案意見，後續並有計93位所有權人以書面主張撤銷本案事業計畫暨權利變換計畫，足見貴公司還是未能取得本案多數所有權人信任，本案已無續行之可能。本市更新審議委員會於104年3月30日第43次會議，考量前述情事並回應所有權人訴求，爰依本條例施行細則第9條之1規定，駁回本案。……」等語（見本院卷第12-13頁），已將本案構成駁回之相關事實、理由及法令依據明確記載，並依該相關事實認定原告未有續行本案之可能，已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，並無違反行政程序法第96條第1項規定之情事。
㈥原告另主張其已依新北市都市更新審議委員會要求提供由合
眾公司信託續建機制及調降本案共同負擔比例，均考量都更戶之意見修改提報，系爭都更案已具必要性、合理性、可行性。新送件申請都更須依現行規定核給獎勵，無法保留本案原都更獎勵，俱見由原告辦理都更對都更戶最為有利。原處分未對地主詳為說明，新北市都市更新審議委員會駁回本案之申請，係為合環公司舖路，原處分顯於法不合云云。經查：
⒈原告於104年2月25日聽證會中答辯：「㈡第一、各位地主
可以參考歷次住戶大會會議紀錄，本公司過去為滿足地主期待，已調降共同負擔比例為45.9%。」等語（見本院卷第33頁）、「㈠各位地主與鼎甫所簽訂合約，不會因為本公司團隊重組而失效，本次聽證會共同負擔調降，使各地主分配之權利價值增加，未來地主可分回權利價值比例超過一半，惟未來地主實際分配之權利價值仍需依都市更新審議委員會審查結果為準，倘若審議結果優於本公司提出之共同負擔比，合約本公司仍擇優賦予地主最好的條件。
㈡關於地主對於本公司續建能力之疑慮，與合眾建經所簽合約為保證續建之擔保，假設本公司因為種種原因無力完工，合眾建經將接手擔任起造人，以使房子續建完成。」等語（見本院卷第33頁反面）、「㈢針對地主有意更換實施者一事，依本案目前條件新實施者所能爭取之更新獎勵值( 50%)，小於由鼎甫作為實施者，爭取而來的更新獎勵值( 88.5%)，是故更換實施者重新案申辦所得權利價值並不利於地主。」等語（見本院卷第34頁）。可知，原告已於104 年2 月25日聽證會中，向參與之系爭都更案土地所有權人及住戶說明信託續建機制、調降本案共同負擔比例及新送件申請都更無法保留本案原都更獎勵等事項。
⒉104年2月25日聽證會中，住戶朱先生陳稱：「㈠自貴府於
103.11.14召開都審委員會第39次會議之後，實施者祇象徵性的在新店區北新國小召開的4次說明會，但均未依歷次都市更新審議委員會議紀錄之要求，就共同負擔比太高及共同分配比高達的8種以上版本問題，提出具體解決方案。㈡本案實施者之作為，像一般仲介後轉手獲利的詐騙集團，請貴府應即依118餘位所有權人要求，儘速研訂撤場機制，透過都更大會予以撤案，還余等居住及財產自由。㈢很多三陽住戶可能不清楚我們北新公寓，之前是被一家搞仲介冠誌建設公司欺騙了10年，之後的10年就是被鼎甫資產管理公司蒙騙；難道大家還想再等下一個任人宰割10年、20年，甚至30年嗎？」等語（見本院卷第32頁反面）。住戶周陳女士陳稱：「㈠對實施者不信任，反反覆覆。㈡新團隊未與住戶取得共識。㈢極度不信任本團隊，去年三月八號新團隊說之前合約已無效，現在要由新團隊接手，新團隊未與住戶溝通，我們完全不了解本案，如果沒有給住戶保證金，信託什麼的我們不信任，只信任現金。
㈣這案子拖了多年，部分住戶已轉手賣人，我們去年買的，對之前的都不了解，實施者應該要與住戶說明。㈤房子是住戶畢生心血，分配比60%，不滿意。㈥如果有人不信任信託，只相信現金，本案要如何辦理信託如何執行……」等語（見本院卷第33頁）。住戶程女士陳稱：「㈢目前提案實施者並無任何營建實績，如何證明可確實完成本案？請提出具體營建計畫並載入計畫書中。另本案實施者於計畫書中提出將有35%的自有資金存於專戶，住戶卻從未收到相關証明文件佐證，本人建請實施者提出於本案提送審查時即已存於銀行的存款證明及將來65%同意融資銀行之同意書，再續行審查本案，避免將來實施者確實無法完工，政府續建程序緩慢，造成住戶無法交屋，面臨無家可歸情況。」等語（見本院卷第34頁）。住戶周先生陳稱：
「㈠本案已拖延太久，父母已無法再等。㈡誠信不足，屢次更換負責人。㈢建設公司能力不足。㈣我想請市府撤銷本案，因實施者無誠意，希望政府協助。㈤年代久遠，產權異動，同意比例肯定已很低，可能應無達到門檻，請市府再重新檢視。㈥分配比例、數據等屢屢變動，新團隊無說明。㈦估價部分，更新後總價值55億，更新前土地卻僅值10幾億，土地價值不可能如此低，明顯是美河市之翻版，請政府協助地主撤銷本案。㈧貴公司內部有股東訴訟問題，也勢必會影響本案進程，所以堅持不與該公司合作，請政府重視此議題。㈨沒接過新團隊柯小姐電話，誠意在哪？㈩此公司無前例（建案）可循，要地主如何相信貴公司能力。希望撤銷本案，由本範圍內住戶自行興辦。」等語（見本院卷第35頁），其餘住戶發言詳見該次會議紀錄（見本院卷第32-41頁）。可知，在原告說明信託續建機制、調降本案共同負擔比例及新送件申請都更無法保留本案原都更獎勵等事項後，住戶仍明確質疑原告之實施能力，不信任原告，並表示希望撤銷本案。
⒊在104年2月25日聽證會後，北新/三陽公寓都更改建委員
會以104年3月2日104改建字第1040302號函載明：「一、依104年2月25日新北市政府辦理都市更新聽證會辦理。二、檢附地主戶陳述實施者鼎甫資產管理股份有限公司延宕多年，無任何作為且刻意瞞騙地主戶僅再彙整意見情形（如附件一），及與鼎甫公司解除及終止合作關係之聲明書及切結書共計95份（如附件二）。三、請鑒核賜轉新北市都市更新審議委員會核參，並惠予撤銷事業計畫暨權利變換計畫案。鼎甫公司對本都更案無任何進度，並瞞騙地主戶之補充陳述意見：⒈尚有未同意戶16戶，鼎甫公司3年來完全無進展，也並未簽署同意書。另前之同意書多年間發生繼承或買賣有新所有權人，鼎甫公司也未重新補簽新的同意書。2.1樓店舖目前有8間店面，鼎甫公司未來規劃，面臨寶橋路店面僅有7個店面（不含側面永新街規劃2個店舖）得知目前8戶店舖全部要選配（面臨寶橋路店面）無人願意退讓，改選至側面永新街店面，在無法滿足八間店面之選配原則下，鼎甫公司束手無策，完全沒親訪店舖所有權人討論解決方案，顯見其新團隊之不專業，亦無協調及解決能力。鼎甫公司前幾次召開會議，對地主戶提問：自有資金從何來？何時到位？如何執行？續建機制？怎麼保證？都沒實際展現，對住戶分配面積及權利價值未予說明，推動本案10年後，實際獎勵未回饋住戶（亦無補簽約）分配比例不公，條件不同等情形，鼎甫公司完全無回覆及交代，僅利用餐點來誘惑地主戶出席，來誤導都更處以為鼎甫有與地主戶溝通說明，動機令人存疑，根本無心完成本案，而是再等時機，再轉賣與其他投資公司，以牟取暴利。3.鼎甫強調換了新團隊，經地主戶反映，打電話詢問，沒有都更專業人員答覆，一問三不知，都更單元有124戶，未曾派員親訪，103年11月14日鼎甫公司張緯先生於都更審議大會時說:有60%～70%地主戶支持鼎甫，經查證完全沒有數據證明，僅為自導自演。鼎甫公司無實績建案，看不到財力之展現，僅想利用銀行信託，建經公司，俟住戶簽訂信託合約，逕向銀行辦理土地融資，大玩現金流，令住戶恐慌擔憂，嚴重懷疑鼎甫公司是買空賣空的空殼公司。營運狀況令人堪憂，建築業首重信譽及永續經營，看出經營者的心態，都更住戶怎能安心啊！……10.新北市政府104年2月25日於北新國小所舉辦之聽證會，當場僅有鼎甫公司股東賴林富美及○○街00號住戶許金龍支持鼎甫公司。其餘未簽署都市更新事業計畫同意書有16戶，當天出席聽證會發言單反對之戶數（內含與鼎甫公司解除即終止合作關係之聲明書及切結書共95戶，詳如附件二），從中亦可充分了解支持與反對鼎甫公司之懸殊比例。」等語，可知，在104 年2 月25日聽證會後，仍有高達90多位所有權人，以書面向被告提出「反對」本案之聯署切結書或聲明書（見本院卷第173 －220 頁）。
⒋嗣新北市都市更新審議委員會104年3月30日第43次會議當
日，有多位所有權人到場旁聽及陳述意見，當日會議流程為主席宣布本案審議開始，作業單位說明，人民陳情發言，實施者簡報，委員綜合討論，主席結論。該次會議中，黃明達委員陳稱：「這個案子走到現在，從97年審到現在，前面幾次蠻積極順利的，到了99年、100年就開始空轉。那麼剛才地主講的問題，我跟主秘幫他們開過協調會大概還是這些問題。所以在99年、100年的時候，我們希望能夠要讓他們振作起來、武裝起來，讓地主取得信心，很可惜那陣子實施者表現讓地主沒有產生信心，會愈來愈潰散。雖然地主陳情及聽證會裡面作業單位做成了建議案，我想有幾個問題要釐清。這個地主對於實施者信心喪失，我想可以體會，實施者所表現讓地主還沒辦法恢復也可以體會，但是地主那麼團結的想要第1個所謂撤案，當然在法律上叫駁回，營建署也把裁量權給大會，那我們作業單位所做的提案裡面相關聽證會所做的建議，兩個必需要先釐清。地主雖然有120幾個人或是95個不管，他們有那麼多數想要撤案或要求駁回，它附帶建立1個基礎：希望不要懲罰他們的容積獎勵。」等語（見本院卷第168頁反面）。羅道榕委員陳稱：「這個土地所有權人這次的陳情裡面，有提到過希望只是對公司後續執行能力的問題，提出不信任但對於這個案子都更並未提出反對，只是針對實施者問題。如果這次提出希望維持原來申請這個案子相關的獎勵的話，剛剛也說明了，因為從新的開始就適用新的法規，委員會也不能去說它可以依照原來獎勵進行。」等語（見本院卷第170頁）。曹奮平委員陳稱：「另外黃委員及江委員提到駁回後權益怎樣，這個幾次在來幾次來處內的溝通，已經說了很清楚，一旦啟動大會同意駁回這個案子，這個案子就沒了要重新送件，要用新法規標準及新的容積獎勵重新計算，這個雖然沒有細算，但大概會損失蠻多的，幾次來處裡或場合有問到，或訴求這個問題，我們都有以這個法律觀點說明，但是不是所有住戶都知道當然我們不清楚，來的畢竟都是代表的是市民，如果有這方面疑慮，建議可以請他們進來會上，再把這個利害關係說明，看是不是還維持原來1次撤銷的訴求。」等語（見本院卷第169-170頁）。
⒌新北市政府都市更新處於104年3月30日新北市都市更新審
議委員會第43次會議中亦說明：「關於撤銷或駁回，口語用撤銷，我們研議那個法令，應該就是駁回啦，已經過了同意書的撤銷期，在個法律上沒有問題。但是擔心能不能駁回，所以要請示內政部，因為以前過去也沒有這個案例，同意書簽訂了，審議期間過了撤銷了，這個案子就是繼續往前走，縱有這個後悔的或反對的，也還沒有因為這樣子就把案子給駁回，過去沒有這種狀況，故這次很慎重的，考量到過去的歷史原因，可歸責於實施者公司的內部紛爭導致這個案子延宕，倒不是民眾惡意去反悔，是這個起因緣由。第2個部分是這個人數、這個社區團結一致要撤銷，這也是跟過去所謂反對、為釘子戶狀況不同，所以把這個案子很慎重去請示內政部，到內政部解釋文下來。」等語（見本院卷第169頁）。
⒍綜上，原告已於聽證會議提議再新增提供信託續建機制及
減少共同負擔比例等優惠條件，並於聽證會上答辯內容亦已告知更新範圍內所有權人，本案若經駁回後依現行法令重提申請，將無法維持本案申請之都市更新容積獎勵額度等情，有本案聽證會會議紀錄在卷可按（見本院卷第32-41頁），惟本案在原告提出之信託續建機制、調降本案共同負擔比例及系爭都更案容積獎勵額度將因本案駁回而無法維持等事項後，仍有高達90餘位所有權人明確表示反對之意，被告辯稱：「當初簽署反對意見的地主是91人，建物所有權人是90人。」等語，人數部分為原告所不爭（見本院卷第281頁反面之筆錄）。新北市都市更新審議委員會會中亦有多位委員發言提醒，本案倘經駁回，後續就同樣基地申請新案時，應依都市更新條例第61條之1規定辦理，即都市更新案法規適用係以都市更新事業計畫報核日為準（見本院卷第168-171頁）。足見，系爭都更案所有權人及住戶就都市更新容積獎勵額度減少等相關權益，已在聽證會及新北市都市更新審議委員會中有充分溝通及知悉。本院再請原告說明104年10月7日準備㈠狀主張「新北市都市更新審議委員會駁回原告都更之申請，係為合環建設公司舖路，原處分顯於法不合。」部分，有出現在新北市都市更新審議委員會之會議紀錄或決議嗎？答稱：「主任委員有陳述希望跟合環建設合作，會議紀錄上沒有寫，副市長開會時有這樣的陳述，原告回去再行確認。」等語（見本院卷第251 頁反面之筆錄），僅係空言主張，尚乏相關證據資料可佐。故原告據此主張原處分於法不合，殊無可採。
㈦原告另主張被告貿然駁回本案之處分，將使都更戶日後再進
行都更之容積降低，無視本件原告為實施者對都更戶最為有利，換言之，使本件多數同意都更之都更戶，進而失去原來的都更獎勵，難認原處分具備公益、合理、可行及必要性云云。查本案駁回後，固使都更戶日後再進行都更之容積降低，然非謂因此就必須准許本案之申請，甚至認原告必定為最有利之實施者。次查，原告未依歷次都市更新審議會委員會要求配合修正，且原告內部股東之間之糾紛、財務問題及延宕審議期間等情事，實因可歸責於原告事由，造成本案延宕，致使本案多數所有權人喪失對原告之信賴，經多次協調仍無法消弭爭議，甚至於聽證會後尚有高達90餘位所有權人連署書以表達對原告強烈反對。故原告雖有配合委員意見修改計畫書內容，調降共同負擔比例，但仍無法重拾所有權人之信賴，新北市都市更新審議委員會據此判斷原告已喪失絕大多數人之信任，且本案在駁回前仍無法依都市更新條例第19條之1 變更實施者之情況下，認定本案已無續行之可能。若持續讓原告推動本案更新事業，應可合理預見未來將引發更大衝突；縱使被告核定本案，也因雙方僵持不下而無法實施更新事業，足堪認定原告已無法續行本案。又按現行都市更新相關規定，針對延宕多年之都市更新案件，因實務上欠缺退場機制，原告針對更新範圍可謂取得相當穩固之獨占地位。倘原告繼續延宕更新事業之實施，除造成其他實施者無法適時介入接手外，極需進行都更之地區也因此連帶受到影響，實有違背都市更新意旨，並影響更新範圍內原所有權人權益甚鉅。被告考量倘核定本更新案，將使所有權人被迫交付土地、房屋，將引發後續紛爭，持續辦理更無公益性及合理性，本案確屬係因可歸責於原告造成延宕，在被告給予原告多次機會和所有權人協調溝通後仍然未取得共識，無續行之可能性，乃依據都市更新條例施行細則第9 條之1 規定，透過審議方式，駁回原告之申請，以利本案後續有再行推動都更之可能，已兼顧公益及合理考量。故原告此部分之主張，委無可採。
㈧原告又主張依被證17該次會議錄音譯文，可知104年3月30日
第43次會議僅由主任委員1人針對本案作出結論，並未由全體委員針對議案行使同意權作出決議，甚為明確，無疑由主任委員個人取代委員會多數決功能，此部分明顯違反新北市都市更新審議委員會設置要點第5點規定，會議決議顯有重大瑕疵，原處分基此會議決議內容，作出不利於原告之處分，自屬違法云云。經查：
⒈按「表決之方式有舉手表決、起立表決、正反兩方分立表
決、唱名表決及投票表決，固為會議規範第55條所訂。惟『第58條所定以獲參加表決之多數為可決之議案，得比照前項規定以徵詢無異議方式行之。……』、『無異議認可之效力與表決通過同。』亦為同規範第60條第2項、第56條第2項所訂。故參加表決之人全體均無異議，經會議主席宣布無異議通過，合於上引規範規定，自無疑義。本案被上訴人係於91年3月5日召開考績委員會審議，該次會議應到21人，實到18人，超過3分之2法定人數，而經考績委員聽取上訴人之陳述與申辯，及詢問單位相關主管釐清疑義，主席即口頭徵詢考績委員對被上訴人所屬傷殘重建中心評擬上訴人考績丁等結果有無異議，各考績委員均無反對意見後，始決議上訴人90年年終考績同意該中心建議，依公務人員考績法第6條第3項第1款規定考列丁等，此有考績評審會議記錄在卷可按。亦經原判決敘明甚詳，並對上訴人所稱該次會議有11位委員未表示意見，亦未經表決，不得認該委員會已同意其考績案乙節，指明該次考績委員會經由主席詢問出席委員有無異議，以『均無意見』作成決定，核與會議規範並無不合……」最高行政法院94年度判字第490號判決意旨參照。
⒉查新北市都市更新審議委員會設置要點並未就表決方式有
明文規定（見本院卷第165頁）。本院於行準備程序時質之兩造對於表決方式有無法律明文或會議規則?一定要投票表決或其他?原告陳稱：「需有決議的事實存在，如要用共識決的方式需有法律規定或會議規則明定，否則需依法律規定為決議，系爭決議方式有瑕疵。」等語，被告陳稱：「本件表決方式無法律明文規定也無會議規則。」等語（見本院卷第252頁筆錄）。可知，新北市都市更新審議委員會之決議方式並未在新北市都市更新審議委員會設置要點有所明定或另有會議規則予以規定。而內政部54年7月20日內民字第178628號公布施行之會議規範第55條規定：「表決之方式。表決應由主席就左列方式之一行之，但出席人有異議時，應徵求議場多數之意見決定之。㈠舉手表決。（或用機械表決。）㈡起立表決。㈢正反兩方分立表決。㈣唱名表決。唱名表決之方式，如經出席人提議，並得5分之1以上之贊同，即應採用。出席人應名時，應起立答應『贊成』，『反對』或『棄權』。如未應名，再唱1次，但不得3唱。㈤投票表決。前項第5款，除對人之表決應採無記名投票外，對事之表決，以記名投票表示負責為原則。」第56條規定：「通過與無異議認可。㈠通過以表決之方式，獲得多數之贊同者。㈡無異議認可第60條所列之事項，得由主席徵詢議場有無異議。稍待。如無異議，即為認可。如有異議，仍須提付討論及表決，但經主席徵詢無異議並已宣佈認可後，不得再行提出異議。無異議認可之效力與表決通過同。」。
⒊次查，本案於104年3月30日新北市都市更新審議委員會第
43次大會進行審議，當日出席委員為新北市第5屆都市更新委員（見本院卷第166頁)，被告委員除規定之主任委員及副主任委員外，並包含財政局代表及工務局代表，府外委員則分別具都市計畫、建築、都市更新、不動產估價等專長。該次會議委員之出席數為17人，已達法定人數，為兩造所不爭（見本院卷第252頁筆錄）。該次會議上雖對本案是否應予駁回有所討論，部分委員意見並非不贊成駁回，僅是針對本案之處理方式給予建議，希望再給予實施者期間協調，若協調不成即自行撤回，此係透過委員間相互溝通討論，期能達成共同一致之決議，實乃合議制運作之使然，故本案於討論終結由主任委員作成駁回並給予1個月期限讓地主針對本案之駁回提出異議之決議時，既已經詢問其他委員且無表明反對之意見，無異議認可之效力與表決通過相同，核與會議規範並無不合，足認該駁回之決議係屬新北市都市更新審議委員共同之決定（會議過程詳見該次會議錄音譯文，見本院卷第168-171頁)，決議應屬合法有效。會後被告所屬城鄉發展局以104年4月17日新北城更字第1043433275號函告知土地及合法建物所有權人相關事項（見本院卷第110頁），期限到期仍無原切結撤銷本案之所有權人提出異議。故原告此部分之主張，亦無可採。
㈨原告再主張都市更新條例施行細則第9條之1於97年修正通過
，原告於96年提出申請，法律不溯及既往，故無該條適用云云。經查，被告於96年12月20日受理原告申請本案，都市更新條例施行細則第9條之1於97年1月3日增訂（嗣於97年9月12日修正），原處分於104年6月1日作成，自應適用當時有效施行之都市更新條例施行細則第9條之1等相關法令為準據，並無原告所指法律溯及既往之違法情形。
㈩末按「都市更新條例第10條第2項、第22條第1項係分別規定
申請核准都市更新事業概要或核定都市更新事業計畫時應具備之同意比率，屬申請之合法要件之一，乃立法形成自由之範圍，非謂一旦達至一定比率之同意，主管機關即應予以核准、核定或受其主張之拘束，主管機關仍應本於依法行政原則決定是否核准或核定，尤應依憲法上要求，衡酌重要公益及比例原則等，而作成適法之行政處分，進而因該行政處分之效力始影響人民權利。」司法院釋字第709號解釋林錫堯大法官協同意見書參照。又「實際上此項申請同意比率，並非謂人民提出申請都市更新事業概要，行政機關即應予以核准，關鍵仍在於提出申請後，行政機關作成核准之行政處分，其程序是否符合正當法律程序。其次，此項同意比率，本質上涉及都市更新單元內，土地或建築物所有權人其財產權與居住遷徙自由，是否因此被迫參與都市更新程序而受到侵害，其比率本身，更重要的是代表行政機關於作成行政處分時公益與私益衡量的過程與結果。」司法院釋字第709號解釋葉百修大法官協同意見書參照。再「民辦都更之個案，係由實施者申請、主管機關核准（定），再由實施者據以執行之多階段行為所組成。因主管機關就實施者依個案進度，依序提出之申請為核准（定）之行政行為，而使個案得以持續進行，主管機關於民辦都更個案之實施，應以公權力為必要之審查決定，而非僅立於監督或輔助之地位，且因該核准（定）行政行為，對於更新單元範圍內之土地及合法建築物所有權人、其他權利人，乃至更新單元外之人之財產權與居住自由發生不同程度之限制效力，此就具體事件對特定人所為賦予法律上拘束力之行政行為，核屬行政程序法第92條第1項規定之行政處分，應有行政程序法規定之適用。」司法院釋字第709號解釋陳碧玉大法官協同意見書參照。可知，縱令本案已符合都市更新條例第10條第2項、第22條第1項規定應具備之同意比率，被告仍應本於依法行政原則決定是否核准或核定。內政部營建署103年12月16日函釋：「按都市更新條例第22條擬定都市更新事業計畫報核……，非謂一旦達至規定之同意比例，主管機關即應予以核定或受其主張之拘束……更新審議會綜合考量公益性、必要性、合理性及可行性等因素，作成核定與否之決定。」（見本院卷第80頁）係主管機關為執行相關規定本於職權，闡明都市更新條例之原意，核與相關法律規定並無違背，自得予以援用。此亦正是國家擔保責任之具體展現，如前所述，都市更新之實施，本質上屬國家或自治團體之公共事務，即使基於引入民間活力之政策考量，國家仍須為必要之監督及對人民負有保護義務。在都市更新，不但都市更新事業計畫，而且權利變換之內容，皆可謂是都市更新事業計畫之實施者與權利人法律關係之主要權利義務的內容，人民在都市更新之合理期待應當是：鑑於在都市更新，其實施者與都市更新單元內之土地及建築物所有權人間有高度之資訊不對稱的情勢。該情勢所引起對於權利人不利之市場失效，亟需主管機關透過核准行為，一方面維護在都市更新所欲達成之公共利益，另一方面就實施者所提出，且經權利人基於受充分告知後，而達一定比率所同意之都市更新事業計畫及權利變換計畫，審查其是否公正。又「都更程序除具有屬都市計畫一環，性質上為行政法學上之行政計畫之行為形式。同時基於所規範者為具複雜利益關係因此採取類似所謂階段化行政程序（或稱多階段行政程序）之方式。此與傳統之多階段行政處分為多機關所為單一行政處分者不同。而相對地，於都更之實施，透過至少3至4個階段之行政行為，且各個階段可能具外部效力，當事人常可對其決定加以救濟，例如都市○○○區○○○○○段、都市更新事業概要核准階段、都市更新事業計畫核定階段、與權利變換等階段。如此之分階段，對於複雜之行政決定有其正面功能與效益。但此一程序之落實前提為每一階段皆能明確與可掌握，否則當事人權利反受侵害。」司法院釋字第709號解釋陳春生大法官協同意見書參照。查本件係採取都市更新條例第4條所定重建方式，即拆除更新地區內原有建築物，重新建築，住戶安置，改進區內公共設施，並得變更土地使用性質或使用密度，此對土地及合法建築物所有權人之財產權影響甚大，對其適足居住權亦易產生直接衝擊。是以，都市更新採取重建方式，都更戶之房屋將遭拆除重建，並因而使其喪失原有房屋之所有權，若絕大多數都更戶反對實施者都市更新計畫之續行，勢必引起拒絕配合搬遷拆除及安置之激烈抗爭，難期都更案之實施完成。查原告於95年5月提出事業概要申請，經被告於96年9月19日核准，歷經：
「㈡自辦公聽會：實施者於96年11月18日自辦事業暨權利變換計畫公聽會，程序符合規定。㈢選配通知：實施者於96年11月2日函知案內所有權人，自96年11月3日起至96年12月2日止公告為權利變換申請分配位置期間，截止後共計有50人未表達意願，實施者於96年12月7日辦理公開抽籤。㈣事業計畫暨權利變換計畫報核：96年12月20日申請報核。㈤本案事業計畫暨權利變換計畫申請報核日為96年12月20日，3家估價報告書之評價基準日為96年9月19日，符合都市更新權利變換實施辦法第8條評價基準日為權利變換報核日前6個月內之規定。㈥公開展覽及公辦公聽會：97年4月18日起事業計畫暨權利變換計畫公開展覽，並於97年5月2日舉辦公辦公聽會。㈦第1次專案小組：97年6月11日（會議紀錄詳附件1）。㈧第2次專案小組：98年1月14日（會議紀錄詳附件2）。㈨第3次專案小組：98年3月27日都更暨都設審議聯審專案小組會議審定，都市設計內容於99年1月25日經本縣都市設計審議委員會第131次大會通過，並於99年3月30日核定（會議紀錄詳附件3）。㈩第4次專案小組：99年12月21日，就事業計畫前次未決事項及權利變換計畫續為審議（會議紀錄詳附件4）。第5次專案小組：100年7月21日，期間實施者除依第5次專案小組會議決議修正外，仍持續與不同意戶持續溝通協調，嗣後實施者所提送修正後計畫書經審議委員複審後仍未修正完竣，故以102年3月26日新北更事字第1020002012號函請依審議委員複審意見修正（會議紀錄等詳附件5）。陳情人意見：本案陳情人所提意見皆於小組會議中討論與回應，另有朱傳緯等8人於102年7月9日申請協調，經本處邀集陳情人與實施者雙方進行協調（會議紀錄詳附件6）。第25次大會審議：102年9月27日，事業計畫暨權利變換計畫提送大會審議，經決議須再提會審查（會議紀錄詳附件7）。實施者103年10月22日補正事業計畫暨權利變換計畫（附件8），並表示已完成上次大會決議事項，請作業單位續提審議」等過程（見本院卷第54頁），迄今已有10年之久，系爭都更案仍處於原告申請報核本案事業計畫暨權利變換計畫之階段，又遭絕大多數所有權人強烈反對。被告綜合考量在原告配合新北市都市更新審議委員會委員意見修改計畫書內容，調降共同負擔比例後，仍無法取得所有權人之信賴，亦未能依都市更新條例第19條之1變更實施者之情況下，若持續讓原告推動系爭都更案，應可合理預見未來將引發更大衝突；縱使被告核定本案，也因雙方僵持不下而無法實施系爭都更案，堪認原告已無法續行本案，參酌新北市都市更新審議委員會決議，認為本案不具備公益、合理、可行及必要性後，駁回本案之申請，並無違誤。至本案駁回後，土地及建物所有權人依其主張選擇參與其他實施者辦理之更新事業，與本案無涉，且本案基地後續是否有其他實施者進場整合或另行申請都市更新案件亦非駁回處分所考量之因素，附此敘明。
綜上所述，原告所訴各節，均非可採。被告所為經聽證之原
處分，其認事用法，並無違誤。原告訴請撤銷，並求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 2 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 張 國 勳法 官 林 惠 瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 2 日
書記官 蕭 純 純