臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1017號105年2月25日辯論終結原 告 黃芳玉訴訟代理人 蔡良靜 律師被 告 新北市政府工務局代 表 人 朱惕之（局長）訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間建築執照事件，原告不服新北市政府中華民國104年5 月27日新北府訴決字第1040528309號（案號：000000000 號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告領有新北市政府（即改制前臺北縣政府，下同）工務局核發96門建字第208及第209號建造執照（下稱系爭建照），規定開工期限自領照後6 個月內開工（核准開工期日為民國96年12月25日），竣工期限為開工之日起39個月（100 年3 月25日）內完工。原告曾於97年9 月9 日（被告收文日）以工程鉅大為由申請增加建築工期，惟因未具體說明未能於期限內完工之理由，而遭被告否准。後原告於100年1 月31日（被告收文日）依建築法第53條及內政部97年12月29日台內營字第0970809938號令向被告申請展延，被告同意竣工展期3 年（103 年3 月25日止）。原告再於102 年12月24日向被告申請依工程鉅大增加建造執照建築期限，被告遂邀集相關人員開會，認本案自申報開工後並無實際施工，且所提趕工計畫實際施工時間為105 年10月6 日等，以103年3 月10日北工施字第1030400966號函（下稱103 年3 月10日函）檢送會議紀錄予原告，其結論為：「……本次申請礙難同意。」原告就上開號函不服，提出103 年3 月12日申覆書，被告則以103 年4 月21日北工施字第1030648007號函（下稱103 年4 月21日函）復：「……依新北市建築管理規則第18條所授予之裁量，決定本案予以駁回，於法規並無不符……。」原告不服，提起訴願，遭決定關於103 年3 月10日函，訴願駁回。關於103 年4 月21日函，訴願不受理。原告猶仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分（即被告103年3月10日函及103年4月21日函）均撤銷。
⒉被告就原告申請應作成增加建造執照建築期限之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠原告本案因有工程鉅大、施工困難、情形特殊等情事（含環
保法令上之要求），顯係未能於期限內完工，被告自應核准原告之申請，惟被告刻意曲解新北市建築管理規則第18條及「工程鉅大案件增加工期標準」，顯為違法：
⒈原告申請增加工期之法規依據為新北市建築管理規則第18
條及因建案規模影響工期甚鉅，為能客觀核定大型建案工期，另於96年12月增訂以各層樓地板面積大小為據之工程鉅大案件增加工期標準，合先敘明。
⒉新北市建築管理規則第18條乃規範審核建造執照之建築期
限，此際即核定時建造執照尚未核發，何來實際施工，故該條文所謂「顯未能於建築期限內完工者」本與申請案之工程進度無涉。系爭建照總樓地板面積高達18萬5千2百餘平方公尺（約5萬6千餘坪），為新北市境內由私人開發之最大單一工程，另配合天候、水土保持、分區開挖、聘用當地人力等要求，原核定39個月工期顯然不足，原告依工程鉅大案件增加工期標準第2點規定向被告申請增加工期，被告依新北市建築管理規則第18條法規原意審核，自當予以核准，本無需考量申請時之實際工程進度至明。被告以原告申報開工後並無實際施工為由，駁回原告增加工期申請，顯為違法。
⒊按「工程鉅大」，如同構造特殊、施工困難、或情形特殊
等，皆係新北市建築管理規則第18條規定之獨立申請事由，但符合工程鉅大情事者，並適用「工程鉅大案件增加工期標準」增加工期。法令規定至為明確，不容被告曲意解釋諉稱除工程鉅大外，尚須有其他申請理由始予核准。茲舉94板建字第524號、101店建字第464號等建案，皆係單獨以「工程鉅大」為由提出增加工期申請，並獲被告核准實例，顯見被告臨訟抗辯，至為灼然。
⒋況原告前呈原證8施工說明書中「參、增加工期原因說明
」及被告附件2內之「申請書」，可知原告申請增加工期，除工程鉅大事由外，尚有政府北海岸交通建設及觀光等公共建設之全面配合、引進國外專業合作開發商之協商談判極為費時（均即情形特殊）。又金融海嘯及世界性不景氣，加上依環評控管施工方式必須減少環境衝擊採取分期分區施工方式（即施工困難）、均符合水土保持施工、依環評避免破壞周遭環境生態（即情形特殊）、氣候影響工程施工甚鉅（即施工困難）、當地人力供給有限（即情形特殊）等均係明確有據之合法事由，被告誣指原告申請文件除符合工程鉅大面積標準外，無其他任何增加工期的理由，顯與事實不符。
⒌原告依被告工程鉅大案件增加工期標準第2點規定，向被
告提出申請，被告無視法令明確規定及眾多建案皆依此提出申請而為被告核准之事實，顯然違背行政程序法不得為差別待遇之規定。
⒍系爭建案因位處山坡地且開發範圍逾一定面積，依環境影
響評估法第5條及及同法第16條之1及「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第31條第1項等之要求，必須製作環境影響評估及後續之環境差異分析及對策檢討報告，經核准後，始得為開發行為，此乃符合法令及建照加註要求之應辦事項。原告曾於90年3月取得環保署核備環境影響說明書，並依相關主管機關之要求，亦於95年2月取得環保署通過環境差異分析及對策檢討報告暨環境差異分析報告，而被要求配合環評減少2754.92平方公尺樓地板面積及變更設計等情，均有案可稽。查原告排定工程進度依被告附件2所示之第1事項即為「環境影響差異報告」，實務上至少費時2年以上，且合理預估尚須配合辦理變更設計情事；第2事項為「機電、空調、消防工程設計與審查」，一般亦需耗時1年以上始得完成，再加上依工程先後施作順序排定之「臨時防災措施施工」、「施工便道施工」、「10m道路下原排水溝渠施工與台2線下原有溝渠銜接」、「10m道路下原排水溝渠豎井施工」、「施工便道施工」及「檔土排樁施工」等，依序排定必要工程至105年10月進行A區1區地下室開挖與結構施工，以如此超乎過去經驗急速施工排程，竟未為被告接受，反以其他不必辦理環評相關事項之其他小規模建案與系爭建案相比，刻意忽略原告申請案尚須歷經環評相關要求始得動工之重大因素。被告身為建築主管機關，竟捨棄專業及工程實務經驗，處處誤導本院，顯係卸責之飾詞。
㈡被告受理原告申請案後，竟依據事後自行修改而對人民無拘
束力之行政規則審核原告原已提出之申請案，逕為裁量駁回原告工期之申請，顯屬違背法令，應予撤銷：
⒈被告103年2月12日北工施字第1030249163號函（下稱103
年2月12日函）係原告102年12月24日向被告申請增加工期之後，於本案之審核期間由被告發文予其所屬施工科，對原告自不生拘束力。然被告103年3月6日會議記錄竟載原告申報開工後並無實際開工、趕工計畫之實際施工日期太長、及趕工計畫中亦未明列施工進度管制點以供查核等，足證被告為本案處分時竟審酌新規定，配合上開新修正行政規則之要求駁回原告增加工期之申請，顯然違反法令不溯及既往之原則。且處理本申請案之同一承辦人竟於本案召開第1次會議後，突於103年2月12日作出該函並作為駁回本案事由，形同自己函送審核須知予自己之奇特現象，足見該函係為駁回原告申請而量身訂作，其違法不當，至為明顯。
⒉被告於本案審核期間作出103年2月12日函，其內容實為對
有關建照申請增加工期附加許多新條件，其性質應屬行政程序法第159條第2項之解釋性規定及裁量基準之行政規則。就被告103年2月12日函之外部效力界限而言，由於行政規則不具法源性，故不得創設限制人民之權益或增課人民以義務，否則人民無遵守之義務。被告103年2月12日函所作對於增加工期之申請新創設種種限制，實有逾越行政規則效力界限之違法情事，顯對原告不生效力。
⒊另由被告呈被證四99汐建字第227號建照工程申請增加工
期會議紀錄得知該案工程進度僅至「申請放樣階段」，並不符合前開函要求之「工程進度應完成地上2樓版之勘驗申報」，足證被告亦認為該函對一般人民不具有拘束力，依同理，對原告亦不具拘束力至為灼然。
⒋被告先主張該函文係「行政規則」，並引用大法官會議釋
字第287號解釋謂係闡明法規原意之解釋性行政規則，效力溯及自受理申請時，實假「闡明法規之原意」行違法增加人民負擔之實。蓋100年發布之新北市建築管理規則第18條源自於91年發布之臺北縣建築管理規則第18條，該條內容並無修正，皆係指建造執照上所載建築期限之核定，無涉亦不可能涉及工程進度已如前述。該建築管理規則第18條之法規原意並不因申請人係適用「工程鉅大案件增加工期標準」初次申請建照或已領建照尚未失效之案件而有不同解釋。
⒌被告嗣又主張上開103年2月12日函係「法規命令」，並援
引中央法規標準法第18條規定認定該函適用於本申請案，惟倘若如此，依同法條但書規定，本申請案應適用新北市工程鉅大案件增加工期標準之原規定，被告103年2月12日函即不適用本申請案至明。
⒍末查，前述解釋性規定或裁量基準之行政規則，皆須依行
政程序法第160條第2項規定對外公示，始賦予該行政規則間接對外發生效力。惟被告上開103年2月12日函並未踐行前述法律要求之發布方式，自無拘束人民之效力。
㈢原告之信賴值得保護業詳前述，詎被告採用本案審核期間針
對原告個案始量身訂作且不具拘束人民效力之新行政規則，作為駁回原告增加工期申請之依據，即有侵害原告應受保護之信賴利益至明：
⒈行政程序法第8條提及之信賴保護原則，主要來自法治國
原則下要求法安定性之需求，此原則主要內容包括了行政法規之不溯及既往，以保護人民對行政作為或不作為所形成之法律狀態之信賴，免於因行政機關事後改變政策或行動而受害，大法官會議釋字第589號解釋亦申明此旨。
⒉本案符合工程鉅大案件，業經被告97年11月18日北工施字
第0970832135號函（下稱97年11月18日函）確認，原告因信賴前開函示而具體洽定國內外專業旅館合作對象並簽訂合作備忘錄在案（原證10）。此外，原告之信賴並無行政程序法第11 9條所列各款信賴不值得保護之情形，顯見本案有信賴保護原則之適用。原告基於信賴並依被告97年11月18日函指示而於102年12月24日向被告提出申請增加工期，特於申請書中依據前揭97年函內容加強說明未能於期限內完工之理由並敘明無法如期完工事由，被告竟以原告所提趕工計畫與趕工之規定及目的不符，趕工計畫未明列施工進度管制點以供查核等語，以非屬工程鉅大案件增加工期應予審酌之事項駁回原告之申請，罔顧原告信賴被告函示多年所做各項安排包含洽定國外投資人等，造成原告權益損失甚鉅，原處分顯有違反行政程序法第8條情事至明。
㈣原處分違反行政法之平等原則、行政自我拘束原則，及有裁量濫用情事：
⒈原處分違反平等原則：
⑴本案完全符合工程鉅大案件，早經被告97年11月18日函
所確認，且被告亦明確表示酌予增加工期在案。而原告102年12月24日提出增加工期申請前，被告數年來均依新北市政府頒行之「工程鉅大案件增加工期標準」不審核申請案實際施工進度而核准與本案相同或類似情形工程鉅大案件之增加工期之申請，被告所呈被證四號會議紀錄亦足證即便在103年5月份即被告自行發布之行政規則後，被告仍不審核申請案實際施工進度，卻唯獨對本案為駁回增加工期之申請，其對原告為差別待遇甚明，顯違行政程序法第6條之規定至明。
⑵被告對駁回原告增加工期申請之依據，即103年2月12日
函之性質及效力不僅迄今無法自圓其說，甚且不惜主張若未有依該函內容辦理之情形，亦應屬違法之行政處分，被告甚至為求本案勝訴，不惜委屈自認數年來違法核准多起增加工期申請案，被告又恐影響層面擴大，諉稱「涉及各廠商之營業秘密」為由反對原告就雷同個案之調查證據聲請，實係知法違法。
⑶被告為醜化原告申請案，屢次謂原告申請時尚於資金籌
措期，實際動工於3年後云云，係被告自行增加法規以外之核准要件。被告援引被證六即95重建字第711號主張依平等原則，故原告申請案應予駁回，然查該案之駁回理由為申請時尚有27個月工期可施工。被告所稱「趕工計畫過於鬆散，仍有縮短之空間」僅為其中一位與會人員之意見，並非結論，又被告駁回原告之理由亦非如是，身為主管機關之被告援用不必進行環評程序之他案，主張依平等原則而非依法規駁回原告申請，原處分顯有違法。
⒉被告為駁回原告申請案而錯誤解釋並逕自增加新北市建築
管理規則第18條之適用要件，違反行政自我拘束原則：參以被告提出之未開工被證1至3之84淡建字第1276號、98淡建字251號、96萬什字第8號案件可知，被告對於其他申請案皆依新北市建築管理規則第18條並無考量工程進度甚明，何以獨對於原告增加工期申請案藉詞增加工期必須先要有開工之前提，才有增加工期的問題。顯見被告曲解法令，被告因原告之申請案而為錯誤解釋，其不准原告增加工期申請之行政處分顯然違背法令並違反行政自我拘束原則甚明。
⒊原處分有裁量濫用情事：被告審核原告102年12月24日提
出之增加工期申請案，以事後增訂對人民不具拘束力之行政規則內容作為裁量之依據，構成裁量濫用，依行政程序法第4條第2項、第10條，及第201條規定意旨，原處分應予撤銷㈤原處分違反行政程序法陳述意見之規定：被告103年4月21日
函駁回原告增加工期申請之處分前，並未踐行通知原告陳述意見之程序已屬不法。況被告縱認原告所提趕工計畫有不完善之處，不僅未要求原告就趕工計畫書內容予以補正，卻逕以被告「工程鉅大案件增加工期標準」未規定之事項，任意以不符趕工目的、未列施工進度管制點等為由駁回原告之申請，顯違行政程序法第39條及第102條暨新北市政府頒行之「工程鉅大案件增加工期標準」之規定。訴願決定更以「事證已臻明確，尚無需通知訴願人陳述意見」等語，認無給予原告陳述意見之必要，亦有違訴願法第63條第3項規定之情事，至為灼然。
㈥被告駁回原告增加工期之申請，與行政管制或維持社會生活秩序等公益理由皆無相關：
⒈監察院100年1月5日關於建造執照期限之糾正案及內政部
100年2月21日因應措施會議，係針對86年6月16日前所核發之建造執照而為管制，顯與被告96年3月核發原告系爭建照無關。另被告援引被證2即他案98淡建字第251號有關申請增加工期會議討論中某與會人員就前述監察院糾舉變相養地之發言，作為本案駁回增加工期申請之公益上理由，不僅與事實不符，亦為張冠李戴之舉。
⒉原告申請增加工期並非變相養地：原告於76年購入本建案
坐落土地即為旅館用地，亦即原白沙灣鄉野俱樂部。原告合法持有旅館用地迄今達28年之久，何來變相養地之說，原告申請系爭建照係86年7月，歷經艱辛，審查期間尚不斷增加其他審核關卡，前後共被要求通過觀光飯店設立審查（交通部觀光局89年核准）、環境影響評估審查（行政院環保署90年核准）、水土保持審查（臺北縣政府農業局92年核准）、山坡地開發審查（臺北縣政府工務局94年核准）、交通影響說明評估（臺北縣政府交通局95年核准）、都市設計審議（臺北縣政府城鄉局94年核准）、北觀處景觀審議（北海岸及觀音山國家風景區管理局94年核准）、環境現狀差異分析審查（行政院環保署95年核准）及專用下水道審查（臺北縣政府水利及下水道局95年核准）等，投入建築師事務所費用、水土保持保證金、環境影響評估等花費已逾5,300萬元（原證11），歷經10年，終於96年3月始取得建照。而建照效期僅39個月明顯不足。為免投入鉅大資金化為泡影，隨於隔年即97年即以「工程鉅大事由」提出申請，被告僅作成「……本局屆時再當依實際情況酌予增加」函示確認原告符合工程鉅大資格，但未蒙准許，原告自不敢貿然動工。當時又適逢世界性金融海嘯，臺灣陷入景氣低迷，內政部通令全國有效建照自動延展2年。原告即依建築法第53條及上開函令向被告提出展期，而被告竟僅准許工期展延至103年3月25日而拒依新北市政府「工程鉅大案件增加工期標準」之規定准許增加工期。被告動輒指摘原告變相養地，顯然違背法令與事實。⒊政府於75年發布「北海岸風景特定區」主要計畫，預定發
展觀光事業並促進地方經濟，原告配合此項政策，於荒蕪地區投資高達百億金額之大型飯店開發案，日後必能帶動地方繁榮，為地方造就之公共利益，絕非一般力求獲利了結之預售個案所可比擬，故准許本案增加工期之申請，並無影響消費者居住正義之疑慮。
⒋被告原核定39個月工期，顯然不足業詳前述，被告不僅不
體恤原告為本案所作努力，反而不近人情苛求原告應於工期能否增加未定前貿然投下巨額資金，對於原告呈送被告「施工預定進度表」所載105年10月6日A區1區地下室開挖前所必須耗時完成之「環境影響差異報告」(103年3月24日開始)、「機電，空調，消防工程設計與審查」(104年4月2日開始)、「臨時防災措施施工」(105年1月20日開始)、「施工便道施工」(105年3月12開始)、「10m道路下原排水溝渠施工與台2線下原有溝渠銜接」(105年3月26日開始)、「10m道路下原排水溝渠豎井施工」(105年6月14日開始)、「施工便道施工」(105年7月15日開始)、「擋土排樁施工」(105年8月2日開始)均視而不見，再以似是而非之公益理由駁回原告增加工期之申請，顯有違法之處。
㈦原告聲請調查證據如下：原告於訴願時特請求調查證據，調
查被告自97年11月起至103年3月底止所有符合被告工程鉅大案件者申請增加工期之准駁詳情，訴願決定竟表示原告就處分之裁量認有瑕疵之原因者，自應負舉證責任，罔顧被告為該等資料之保管機關，僅被告有可能提供精確資料供調查。
訴願決定有舉證責任分配錯誤及不合理之嫌。
⒈聲請本院命被告提出下列文書：
⑴96門建字第208號及96門建字第209號建造執照案全卷。
說明：經原告閱卷始察覺，被告並未將與本案申請增加工期相關之資料提交本院，諸如原告為申請增加工期向被告提出之「鉅大工程增加工期報告書」等相關資料均付之闕如，不僅造成對原告申請增加工期時未檢附相關資料之錯誤印象，更導致本院審理時未能完全了解案情。故為釐清案情，懇請本院命被告提出該2建案全卷。
⑵被告辦理84淡建字第1276號、98淡建字第251號、96萬
什字第8號、99汐建字第227號、97淡建字第437號、97淡建字第438號、94板建字第524號、101店建字第464號、87板建字第1038號、99中建字第295號等各建案申請工程鉅大案件增加工期之審查核定資料。
①說明：上開各建案均與本件申請案各有雷同之處，但
被告均核准增加工期之實際案例。懇請命被告提出各該建案前開審查核定資料，即可證明被告對原告申請案之核處顯有差別待遇情事。
②詳述各案與本案雷同之處如下：A.申請時尚未進行施
工而獲准者，有84淡建字第1276號、98淡建字第251號、96萬什字第8號、97淡建字第437號、97淡建字第438號等建案；B.單獨以「工程鉅大」事由申請增加工期獲准者，有94板建字第524號、101店建字第464號等建案；C.申請事由內含資金調度、大環境不佳等因素而獲准者，有87板建字第1038號、99中建字第295號等建案。
⑶被告自96年12月至102年12月期間，依新北市工程鉅大
案件增加工期標準所提出申請增加工期案之件數，含其中被告核准之件數及被告駁回之件數。說明：為釐清被告准駁工程鉅大案件申請增加工期之審核標準，以證明被告對本案擅斷不准，懇請本院命被告查明函覆。⑷被告自96年12月至102年12月期間，依新北市工程鉅大
案件增加工期標準核准之所有審查核定資料。說明：原告聲請命被告提出之此部分資料，並不符合營業秘密法第2條所規定營業秘密之要件，故並無「廠商營業秘密」之顧慮。
⑸原告於本案準備程序曾以聲請命被告提出辦理84淡建字
第1276號、98淡建字第251號、96萬什字第8號、99汐建字第227號等4建案依工程鉅大案件申請增加工期之核定資料，被告皆未提出，僅提供未記載全案之會議記錄，既無法得知該等案件工程進度，亦無法得知其他重要資訊，任由被告空言主張因申請增加工期之原因不同，故與原告申請案明顯不同、無關云云，實無助本院審理被告駁回原告增加工期之申請顯有差別待遇情事，為免被告持續模糊焦點，答非所問，實有調查上開全部資料之必要。
⑹以上聲請依據：行政訴訟法第163條、行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第342條第1項規定。
⒉聲請命第三人提出文件：
⑴請命內政部營建署提出「北海岸風景特定區」於75年公
布之主要計畫及103年11月始公布之細部計畫內容，以及歷年來內政部都市計畫委員會針對該特定區之公共設施及公共建設之相關決議內容。說明：本件為原告配合政府「北海岸風景特定區」開發之民間重大投資案。為釐清該特定區之政府開發時程與本案申請增加工期息息相關，懇請命內政部提出上開資料。
⑵依據：行政訴訟法第166條第1項。
㈧綜上論述，原處分顯然違反行政程序法第6條、第8條、第39
條、第102條、新北市建築管理規則、新北市政府工程鉅大案件增加工期標準等法令及行政法之平等原則、自我拘束原則及信賴保護等重要原則，「北海岸風景特定區主要計畫」係經各級政府多年研擬，於75年12月12日發布實施，總面積超過3,000公頃以上，僅住宅區、商業區、遊樂區及相關公共設施等即達680公頃，而旅館區僅9.2公頃。可見私人擬鉅資興建飯店必須以各級政府盡早核定細部計畫並分期分區開發，相當程度完成公共設施為前提。原告相信政府公布主要計畫，必隨之有細部計畫並將分期分區開發作成公共設施，乃大膽邀集親友籌資申請建造執照。詎料政府拖延28年、遲至103年11月始發布實施細部計畫，各級政府既未分期分區開發，而公共設施幾乎付諸闕如，被告以各項審查為由拖延至96年3月26日核發建造執照，斯時逢金融海嘯，原告邀集之親友見景氣惡劣，紛紛退出，原告不得已乃向國外募資，還簽立合作備忘錄，但被告竟怪原告不動工，連原告申請增加工期都不准許，訴願決定及被告原處分明顯違法錯誤，敬請撤銷訴願決定及原處分，以維原告權益，並申張民主法治與公平正義云云。
四、被告主張：㈠建築期限之酌加乃被告職權事項，非原告依建築法抑或新北
市建築管理規則所得申請之事項，103年3月10日函、103年4月21日函乃觀念通知，原告請求撤銷，當屬無據：建築法第53條1項及新北市建築管理規則第18條1項規定並無明文規定原告得據以申請酌增建築期限，依最高行政法院100年判字第2050號判決要旨，原告對於被告申請酌增建築期限回覆之103年3月10日函、103年4月21日函，非行政機關就公法上具體事件所為之對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分。
㈡縱認103年3月10日函為行政處分，因該函之作成乃依被告10
3年2月12日函所作，故原告主張103年3月10日函有違法之瑕疵而應予以撤銷云云，當屬無據：
⒈原告關於建築期限增加之申請應有被告103年2月12日函所
示之解釋性行政規則之適用：原告於102年12月24日提出增加工期之申請，於受理申請中，解釋性行政規則即被告103年2月12日函作成，依大法官解釋第287號解釋，及最高行政法院判決104年度判字第239號判決意旨，原告之申請案自有該函釋之適用，並無違誤。
⒉縱認被告103年2月12日函係法規命令，本件依中央法規標
準法第18條規定，亦應有該函釋之適用：依中央法規標準法第18條規定意旨，本件申請案係屬聲請許可之案件，於處分作成前，本應適用新作成之103年2月12日函釋，且該函釋業已規範需提出「申請增加工期，應於建築期限屆滿前1年內提出、工程進度應完成地上2樓版之勘驗」等相關要件，自可認新法規業已廢除或禁止舊法規當時無庸提出相關文件之規定。
⒊縱認本件無被告103年2月12日函釋適用，惟本件亦不符合
新北市建築管理規則所規定之增加工期要件，茲說明如下：依新北市建築管理規則第18條規定之文義解釋，需建築物業已施工，方有「未能於期限內完工」之可能。本件原告完全尚未施工，且於102年實際施工時間為105年10月6日，距離原告申請時尚有3年，實難認原告有何因工程鉅大而「未能於建築期限內完工」之情事。
㈢103年3月10日函並無程序上及實體上之瑕疵：
⒈103年3月10日函無違行政程序法第39條規定：本件非剝奪
或限制人民自由或權利之羈束處分，而純係針對原告申請予以否准之駁回處分，核其性質並無適用行政程序法第39條等相關程序之餘地，縱有適用，被告亦依照原告之申請文件加以審核，於原告提出申請時亦給予充分之陳述意見機會，自仍難認原告之主張為當。
⒉本件系爭否准原告請求之函覆無違誠信及信賴保護原則：
⑴本件系爭97年10月29日召開審查會議，於結論二詳述：
「案經討論，本案96門建字第208、209號建照工程符合工程鉅大案件，惟依本次書面內容並無具體說明顯未能於建築期限內完工之理由，故請申請人加強說明本案未能於建築期限內完工之理由後再依臺北縣建築管理規則第18條規定提出申請，本局屆時再當依實際情況酌予增加。」可知該結論雖認定本件符合工程鉅大之要件，然若原告需針對「顯未能於建築期限內完工之理由」具體說明，並經被告審核認確實有未能完工之情形，方有酌予增加工期之餘地。
⑵然本件原告雖以工程鉅大為由申請增加工期，並提出趕
工計畫為憑，然該趕工計畫實際施工時間為105年10月6日，距離原告申請時尚有2年餘，實難認原告有何因工程鉅大而「未能於建築期限內完工」之情事，依上開97年會議結論，被告自無予以准許之餘地。
⑶況原告自96年底申報開工至今，均並無任何實際施工情
事，則原告申請增加工期之相關資料及理由，均無符合工程鉅大需增加工期之要件，其申請書雖敘明「適逢國際金融海嘯及世界性不景氣，籌集鉅資不易及環評空管施工方式必須減少環境衝擊，本案宜採分期分區施工方式進行，故原核定之工期確實明顯不足」云云，然縱採分期分區施工，原告預定之施工日期為105年10月6日，原告亦並未敘明為何自96年開工至今，遲遲未能開始施工之原因，難認原告之請求有據。
⒊至若有關平等原則之部分，
⑴依最高行政法院93年判字第1392號判例意旨，本申請案
依法應受103年2月12日函釋拘束已詳述如前，則本案若有未依上開函釋辦理之情形，自屬違法之行政處分，原告依法自無由主張被告作成違法處分之平等原則可言。
⑵況原告所主張平等原則之申請案件均與本案情節有別，實無平等原則之適用：
┌───┬────┬───────┬─────────┐│聲請案│核准日期│案情 │備註 │├───┼────┼───────┼─────────┤│84淡建│0000000 │於申請前已開工│詳如被證一 ││1276號│ │，並主張因交通│本案並未開工，並預││ │ │、地質、氣候等│定於105 年始實際施││ │ │因素影響工程進│工，兩案顯有不同 ││ │ │度，要求增加工│ ││ │ │期。 │ │├───┼────┼───────┼─────────┤│98淡建│0000000 │於申請前尚未開│詳如被證二 ││251號 │ │工，增加工期係│本案當時雖未開工，││ │ │因考量需額外增│惟系爭函釋當時尚未││ │ │設擋水牆，故給│作成，且工程有額外││ │ │予增加，該工程│擋水牆之必要，故予││ │ │於102 年8 月放│以增加，102 年8 月││ │ │樣開工，目前施│即已具體施工，與本││ │ │工中。 │件至105 年10月始有││ │ │ │具體施工不同。 │├───┼────┼───────┼─────────┤│96萬什│0000000 │於申請時尚未施│詳如被證三 ││008號 │ │工，有條件同意│本案當時雖未開工，││ │ │增加工期，即需│但系爭函釋當時尚未││ │ │於同年8 月4 日│作成，且要求廠商需││ │ │前施工，該廠商│於七個月內施工，與││ │ │未符合管制規定│本案原告於申請後三││ │ │，遭撤銷許可 │年始開工，明顯不同│├───┼────┼───────┼─────────┤│99汐建│0000000 │辦理變更設計之│詳如被證四 ││227號 │ │都市計畫審議、│該案增加工期事由與││ │ │工業區個案變更│本案無涉。 ││ │ │程序 │ │├───┼────┼───────┼─────────┤│84淡建│0000000 │該案件係要求於│詳如被證五 ││666號 │ │增加工期後六個│增加工期之管制均需││ │ │月內完成改善地│就工期進度予以要求││ │ │質之相關施作，│，與原告於申請時申││ │ │並報請復工；後│請三年後始開始動工││ │ │於1 年內需完成│顯屬有別，基於平等││ │ │地下室開挖及基│原則，自無核准原告││ │ │礎版結構體施作│增加工期之理！ ││ │ │。 │ │└───┴────┴───────┴─────────┘
㈣至若有關原告申請調取全部准駁案件之紀錄云云部分，上開
准駁之理由各有不同，且涉及各廠商之營業秘密，於原告未能釋明有調查之必要前，應無予以調查之必要，懇請駁回原告之申請等語。
五、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、被告103年3月10日函、103年4月21日函及訴願決定書等件影本附被告卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，敘明判決之理由。
六、關於被告103年3月10日函部分：㈠按建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政
部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、新北市政府100年1月19日北府工建字第1000054371號公告：「主旨：公告新北市政府將建築法除違章建築處理事項外，本府關於建築法所定主管機關權限劃分予本府工務局執行，並自即日起生效。」準此，本案被告為有權限處分機關。次按建築法第53條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。（第2項）前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。（第3項）第1項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」新北市建築管理規則第18條規定：「（第1項）建築期限依下列標準，並加計3個月計算。但建築物因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊，顯未能於建築期限內完工者，本府於核定時，得酌予增加：一、地下層每層4個月。二、地面各樓層每層2個月。三、雜項工作物3個月。（第2項）前項建築期限，自開工之日起算。（第3項）因天災或其他不應歸責於起造人、承造人事由，致建築工程停工者，其停工之日數不計入建築期限。」。
㈡查被告103年3月10日函係否准原告申請增加建造執照建築期
限之行政處分，被告雖以原告依法非得申請，而稱該函應非屬行政機關就公法上具體事件所為之對外直接發生法律效果之單方行政行為，而非屬行政處分云云，惟被告於其他申請案曾作成核准之處分，為兩造所不爭，原告所稱，並非可取。又該函雖未記載不服該處分之救濟方法、期間及其受理機關，惟依行政程序法第98條第3項規定自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。原告於104年3月9日提起本件訴願，應認原告對於該處分所提起之訴願係於法定期間內所為，其提起訴願及提起本件行政訴訟，並無不合，先予敘明。
㈢原告主張系爭建案其有符合規定未能於期限內完工之事由，
被告應核准原告申請增加建造執照建築期限云云。按新北市建築管理規則第18條第1項規定：「建築期限依下列標準，並加計3個月計算。但建築物因構造特殊、施工困難、工程鉅大或情形特殊，顯未能於建築期限內完工者，本府於核定時，得酌予增加：一、地下層每層4個月。二、地面各樓層每層2個月。三、雜項工作物3個月。」同條第2項規定：「前項建築期限，自開工之日起算。」，可知建築期限之酌予增加，既自開工之日起算，故解釋上，建築期限之增加，應以建築「開工」為前提；且條文規定「本府於核定時，得酌予增加」，對於是否及如何增加建築期限，依新北市政府前開授權公告，被告機關應有裁量之權限，合先敘明。經查，本件係原告於96年3月26日領取系爭建照，核准開工期日為96年12月25日，竣工期限為開工之日起39個月內（即100年3月25日）；原告曾於97年9月9日（被告收文日）以工程鉅大為由申請增加建築工期，惟因未具體說明未能於期限內完工之理由，而遭被告否准。後原告於100年1月31日依建築法第53條及內政部97年12月29日台內營字第0970809938號令（業經內政部100年5月9日台內營字第1000802670號令廢止）向被告申請展延，被告則同意竣工展期至103年3月25日止。嗣原告再於102年12月24日（收文日期）向被告申請依工程鉅大增加建造執照建築期限，被告分別於103年1月8日、2月24日及3月6日邀集相關人員開會，認本案自申報開工後並無實際施工，且所提趕工計畫實際施工時間為105年10月6日，與趕工之規定及目的不符，另趕工計畫亦未明列施工進度管制點以供查核等，申請礙難同意，並以原處分即103年3月10日函檢送會議紀錄予原告，此有申請書、建照工程申請增加工期會議紀錄（被告卷第7頁以下）等可稽，被告以原處分否准所請，核無不合。又關於原告曾於97年9月9日（被告收文日）以工程鉅大為由申請增加建築工期，被告則以原告未具體說明未能於期限內完工之理由，予以否准，即被告97年10月29日召開審查會議之結論，於結論二詳述：「案經討論，本案96門建字第208、209號建照工程符合工程鉅大案件，惟依本次書面內容並無具體說明顯未能於建築期限內完工之理由，故請申請人加強說明本案未能於建築期限內完工之理由後再依臺北縣建築管理規則第18條規定提出申請，本局屆時再當依實際情況酌予增加。」（被告卷第9頁），依該會議結論所示，雖認定本件原告符合工程鉅大之要件，然若原告有針對「顯未能於建築期限內完工之理由」具體說明，並經被告審核認確實有未能完工之情形，方有酌予增加工期之餘地。至於本件原告再於102年12月24日（被告收文日期）以工程鉅大為由申請增加工期，並提出趕工計畫為憑，然該趕工計畫「實際施工」時間為105年10月6日等情，為兩造所不爭（並參見本院卷第226頁原告綜合辯論補充狀），距離原告申請時尚有2年餘，被告因認實難認原告有何因工程鉅大而「未能於建築期限內完工」之情事，核與被告上開97年會議結論，並無不符。況原告自96年底申報開工至今，並無任何實際施工，則原告申請增加工期之相關資料及理由，自無符合工程鉅大需增加工期之要件。原告雖稱適逢國際金融海嘯及世界性不景氣，籌集鉅資不易及環評空管施工方式必須減少環境衝擊，本案宜採分期分區施工方式進行，故原核定之工期確實明顯不足云云，然縱採分期分區施工，原告預定之施工日期為105年10月6日，並未敘明為何自96年開工至今，遲遲未能開始施工之原因；原告又稱現已洽定國內外合作對象並簽訂合作備忘錄，及已有開發支出云云，然查，均非上開建築管理規則第18條所訂之事項，自難認有符合該規定有關增加工期之要件，被告否准原告申請增加建造執照建築期限，並無違誤。原告上開主張，揆諸前揭規定及說明，並非可採。
㈣原告復主張被告否准原告申請增加建造執照建築期限，於法
有違云云。經查，原告雖主張本件被告援引被告103年2月12日北工施字第1030249163號函（下稱103年2月12日函），增加新北市建築管理規則第18條之適用要件，而否准原告之申請，於法有違云云。按被告103年2月12日函略以：「有關建築工程因工程鉅大，依『新北市建築管理規則』第18條第1項但書規定申請增加工期案，即日起請依說明段辦理……說明：三、爰為使工程鉅大建築執照所增加之工期能符合工程實際需求，並落實建築施工管理，申請案件應依下列辦理：
（二）建造執照申請增加工期，其申請應於執照建築期限屆滿前1年內提出，又工程進度應完成地上2樓版之勘驗申報。
……（四）申請時須提出說明書及趕工預定完成進度表，並敘明其樓層版混凝土澆置時間點或工程中適當管制點，以供查核」（參見本院卷第19頁原證4），觀其內容，無非係被告就如何認定「開工」等細節性、技術性之事項所為之函釋，以協助下級機關或屬官適用相關法規，核屬解釋性行政規則，因下達下級機關或屬官而生效（最高行政法院104年度判字第239號判決意旨可參）。本件原告向被告申請依工程鉅大增加建造執照建築期限，被告分別於103年1月8日、2月24日及3月6日邀集相關人員開會後，乃以原處分即103年3月10日函檢送會議紀錄予原告，認本案自申報開工後並無實際施工，且所提趕工計畫實際施工時間為105年10月6日，與趕工之規定及目的不符，另趕工計畫亦未明列施工進度管制點以供查核，申請礙難同意等為由，否准所請，有被告103年3月10日函及建照工程申請增加工期會議紀錄可稽（本院卷第
17、18頁原證3），觀其駁回處分之理由，係直接解釋適用新北市建築管理規則第18條規定之要件，即可獲致駁回申請之結論，已如前述。被告雖曾主張本件原告建築期限增加之申請應有被告103年2月12日函所示之解釋性行政規則之適用，原告則主張本件被告103年2月12日函增加新北市建築管理規則第18條之適用要件，被告103年4月21日函（詳如後述）亦曾引據被告103年2月12日函等云，惟依前所述，均不足以影響原處分即103年3月10日函之適法性。原告又主張原處分即被告103年3月10日函有違反行政程序法第39條未給予陳述意見機會云云。經查，本件係被告就原告申請增加建築期限予以否准之駁回處分，並非剝奪或限制人民自由或權利之羈束處分，核其性質尚無行政程序法第39條、第102條應給予處分相對人陳述意見機會等規定之適用，且縱如原告主張有其適用，本件被告依照原告之申請文件加以審核，於原告提出申請時已給予原告陳述意見之機會（參見訴願卷第46頁開會通知單），原告所稱，自非可採。原告復主張原處分即被告103年3月10日函有違信賴保護原則云云。按信賴利益應予保護之要件有三，一、信賴基礎：必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；二、信賴表現：當事人確因信賴該意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；三、信賴值得保護：當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。又依建築法第53條第2項規定，承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期1年，並以1次為限。經查，原告於97年9月9日申請增加建築工期，被告所為之否准（函復加強理由後再提出申請），縱原告認屬信賴基礎，原告於100年1月31日已依建築法第53條及內政部97年12月29日台內營字第0970809938號令申請展延，被告亦已同意展期在案，嗣經原告於102年12月24日再以相同理由（工程鉅大）申請增加建造執照建築期限，惟原告未提出符合增加工期要件之理由而為申請，前開否准函自不得作為本件申請之信賴基礎。且原告雖稱已簽訂合作備忘錄，然此並非合致上開建築管理規則所稱之施工困難、工程鉅大等要件，難認係信賴行為，是以原處分並無原告所稱違反信賴保護原則之情形。至於原告主張原處分即被告103年3月10日違反平等原則之部分，原告所述之申請案件，與本案情節未盡相同，自不宜逕予援用比擬。且按「憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。」最高行政法院93年判字第1392號著有判例。準此，原告所述其他申請案件，縱有不符建築期限之增加應以建築「開工」為前提之解釋原則，而涉有違法行政處分之疑慮，依法原告仍無要求被告作成「違法處分」之請求權，即不得主張「違法處分之平等原則」之存在。是以本件被告以原告所請不符合新北市建築管理規則第18條有關增加工期之要件，否准原告申請增加建造執照建築期限，於法並無違誤，亦無原告所稱違反行政自我拘束原則及有裁量濫用等情事。原告以上開各節主張被告否准原告申請增加建造執照建築期限，於法有違云云，觀諸前揭規定及說明，亦非可採。
㈤從而，本件被告審認原告所領系爭建照自申報開工後並無實
際施工，且所提趕工計畫實際施工時間為105年10月6日，與趕工之規定及目的不符，另趕工計畫亦未明列施工進度管制點以供查核等，以原處分即被告103年3月10日函覆否准，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告就原告申請應作成增加建造執照建築期限之處分，為無理由，應予駁回。
七、關於被告103年4月21日函部分：㈠按提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或
地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。如無具體行政處分存在，即屬欠缺提起撤銷訴訟之要件，且其情形無可補正，行政法院應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段不備其他要件為由，駁回其訴。
㈡經查，該函係被告就原告103年3月12日申覆，有關被告於10
3年3月6日召開96門建字第208及第209號建照工程申請增加工期會議結論所為之函復，其內容除引據新北市建築管理規則第18條、被告103年2月12日函外，並重申被告103年3月10日函否准之內容，訴願機關認其性質屬觀念通知，並未對外發生准駁之法律上效果，非屬行政處分性質，原告對之提起訴願，非法所許，而為不受理之決定，於法並無不合。該函既非行政處分，原告對之提起行政訴訟，依前揭規定及說明，於法未合，為求卷證合一，併以判決駁回之。
八、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，原告復聲請命被告提出文書及命第三人提出文件，如「事實及理由」欄三、原告主張㈦所示，觀諸前揭事證及說明，核無必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 10 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 洪遠亮法 官 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 10 日
書記官 陳清容