臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1047號原 告 許金龍訴訟代理人 劉煌基 律師複 代理 人 王姿淨 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 王潤昌
黃茹偵上列當事人間都市更新事件，原告不服被告中華民國104 年6 月
1 日新北府城更字第1043434914號函之處分，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為坐落新北市○○區○○街○○號房地之所有權人，訴外人鼎甫資產管理股份有限公司（下稱實施者）於民國96年12月20日，申請報核「擬訂新北市○○區○○段○○○○○號等56筆土地都市更新事業計畫」與「擬訂新北市○○區○○段○○○○○號等56筆土地都市更新權利變換計畫」（下稱本案），被告受理後，自97年4 月18日起公開展覽30日，並於97年5月2 日舉辦公辦公聽會，迨公開展覽期滿後，依程序進行5次專案小組審議，並提送新北市都市更新審議委員會第25次、第39次及第43次大會審議。本案審議期間，因實施者內部發生狀況，造成審議期間延宕及與所有權人間之信任危機，
102 年9 月27日、103 年11月14日第25次及第39次會議審議決議，均要求實施者再行檢討，並賦予實施者向所有權人充分溝通之機會，實施者雖內部組織有所調整，並調降共同負擔比例及補充信託續建機制等，並已向所有權人表達的狀況下，104 年2 月25日聽證會當日仍有多數所有權人表達「反對」意見，後續並有計93位所有權人以書面主張撤銷本案事業計畫暨權利變換計畫，實施者還是未能取得本案多數所有權人信任，已無續行之可能。新北市更新審議委員會於104年3 月30日第43次會議，考量前述情事並回應所有權人訴求，決議駁回本案，被告爰依都市更新條例第19條、第29條及其施行細則第9 條之1 規定，於104 年6 月1 日以新北府城更字第1043434914號函（下稱原處分）實施者駁回本案，並副知原告及其他所有權人。原告不服，依行政程序法第109條規定，經聽證程序作成之行政處分，其行政救濟程序免除訴願及其先行程序，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠程序部分：原告為新北市○○區○○街○○號房地之所有權人
，亦為原處分副本受文者，顯見被告亦不爭執原告與本案具利害關係，且若本案遭駁回，除全案應取得之獎勵容積率63
4.88% （7661坪）將喪失，原告依都市更新條例第44條每坪換算為1.88坪容積獎勵之利益亦將受有重大損害，自屬利害關係人，得提起本件行政訴訟。
㈡實體部分：
⒈原處分未適用都市更新條例第22條第3項，違反行政程序法第4條依法行政原則。
⑴本案於96年9 月19日經被告核准都市更新事業概要案，
96年11月18日實施者自辦事業暨權利變換計畫公聽會，96年11、12月間進行選配通知，並於96年12月20日申請報核，當時土地所有權人共132 人，建築物所有權人共計127 人，取得更新單元範圍內土地所有權人共88人，同意比例為67.18%，合法建築物所有權人共75人，同意比例為67.46%，更新單元土地面積同意比例為72.22%，合法建築物樓地板面積同意比例為66.91%，均已達至規定之一定比例，此符合法律規定之事實原處分均未爭執。原處分亦未爭執本案早於97年間業經公開展覽期滿之事實甚明。
⑵都市更新條例第22條第3 項對於更新單元範圍內私有土
地及私有合法建築物所有權人或總面積之同意訂有撤銷要件，即有下列情形之一：⑴民法第88條、第89條、第92條規定情事、⑵雙方合意撤銷、⑶公開展覽期滿前，始得撤銷同意之意思表示。其立法理由為「考量更新案件操作實務，所有權人於簽訂更新同意書後，始由實施者擬定都市更新事業計畫報核，並由主管機關辦理公開展覽，民眾於公開展覽期間對於計畫內容如認為有影響其權益，應有撤銷原簽訂同意書之權利，惟公開展覽期滿後，除有民法第88條、第89條及第92條規定撤銷原因或經雙方達成協議者外，不容任意撤銷，以維都市更新事業推動之安定性，爰增訂第3 項。」，目的即在於避免事後之反覆阻礙具公益性之都市更新計畫之進行，此有都市更新條例該條文立法理由可資參照，另復參酌98年5 月19日內政部台內營字第0980804691號函釋亦同此見解，即都市更新業務之中央主管機關內政部營建署亦認「按都市更新條例第22條第1 項規定，實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，應取得一定比例之所有權人數及所有權之同意，同條文第3 項規定，主管機關對『第1 項』同意比例之審核，以都市更新公開展覽期滿時為準，原簽訂同意書之所有權人得於公開展覽期滿前，撤銷其同意。探其立法意旨，係明定實施者擬具都市更新事業計畫，取得一定比例之同意報核之時，其更新單元範圍內之所有權狀態已臻確定，其後除有民法得撤銷之原因、雙方合意撤銷或公開展覽期間得撤銷等因素外，不再改變主管機關對於上開同意比例之審核，以維持都市更新事業推動之安定性。」。經查，本案並無上開得撤銷同意之情形，原處分亦未審酌有無上開所列要件，逕以「104年2月25日（原處分誤植為26日）聽證會上有多數所有權人表達『反對』意見，後續並有93位所有權人以書面主張撤銷本案事業計畫暨權利變換計畫，足見貴公司還是未能取得本案多數所有權人信任，……」為由，駁回本案，完全忽視法律規定，實已違反都市更新條例第22條所訂關於撤銷同意之要件，有違依法行政原則。
⑶原處分以內政部營建署103 年12月16日營署更字第1030
079992號函為附件，並於原處分說明二、引用為駁回本案之理由。然經細查其內容分為前後段，前段均為行政法原理原則之陳述，敘述都市更新條例第22條之一定比例同意，係都市更新計畫申請要件之一，並重申依法行政與公益性、必要性、合理性及可行性。後段則認本案應由被告本於權責自行核處。故綜觀該函全文並未就本案為實體審查，僅為原則性之提醒，原處分以其內容為駁回本案之理由，實有違誤。更何況，本案涉及120 餘戶住戶權益之公益性，原處分僅以多數所有權人反對為由即予駁回，未評估實施者已屢次調降共同負擔比例及補充信託續建機制之效益，且新北市○○區○○段○○○○○號等56筆土地上之社區老舊，現況多為4 層公寓式住宅，分屬北新公寓及三陽公寓，僅沿寶橋路一側作商業使用，為改善居住環境、復甦都市機能、促進都市土地有計畫之再開發利用，本案實仍有進行之必要。
⒉遍查全國都市更新審查案，無一如原處分般之認定，原處
分已違反行政程序法第6 條平等原則。亦即我國各縣市之都市更新業務辦理機關，就都市更新同意之撤銷，均一律依照都市更新條例第22條第3 項辦理，從無例外，縱原處分所援引之內政部營建署103年12月16日營署更字第1030079992號函，亦未承認任何未符合都市更新條例第22條第3項所定撤銷要件竟得予撤銷之情形，原處分對同樣符合一定同意比例之都市更新案，僅針對本案認逾越法律規定之撤銷同意有效而駁回本案，未判斷其對原處分所為之差別待遇是否合法或合目的性，即屬對與其他都市更新案條件相同之本案與實施者，加諸法無明文之「公開展覽期滿後亦不得有都市更新條例第22條第3 項以外之撤銷同意」要件，忽視該條項追求都市更新事業推動上安定性之立法目的，違反行政程序法第6 條平等原則。
㈢綜上，原處分駁回實施者對本案之申請，有違都市更新條例
第22條第3 項、行政程序法第4 條與第6 條等語，爰聲明求為判決撤銷原處分。
三、被告則以：㈠依都市更新條例第19條、29條規定，都市更新事業計畫或權
利變換計畫，係實施者獨立以其名義向市府申請核定而非更新範圍內所有權人，且實施者亦非所有權人之代理人，從而申請案件若遭駁回，依法應只有實施者具備當事人適格。即使所有權人簽署都市更新同意書予實施者，對本案都市更新完成或許享有期待利益，卻難謂所有權人對本案具備法律上利害關係。查本案原告為土地、合法建築物所有權人而非實施者，因此原告雖有簽署同意書，但針對本案原告仍非具有法律上利害關係，故原告應不具備當事人適格，故本案依法即應予以駁回。至於原告以寄送副本論斷被告不爭執利害關係一事，查原告有無具備利害關係與否，仍應回歸都市更新相關規定具體判斷，尚難謂被告有副本寄送通知一事即可證明被告有不爭執其為利害關係人。
㈡有關本案釐清相關事證後，經新北市都市更新審議委員會以
欠缺公益、必要、合理及可行性為由審議駁回，乃行使裁量權之展現，故被告駁回處分應屬合法：
⒈本案審議過程，皆係依都市更新條例相關規定履行法定程
序，並由專業及獨立行使職權之都市更新委員合議審議，審酌104 年2 月25日所召開聽證結論，判斷本案已欠缺公益、合理、可行及必要性後，對本更新案計畫及爭議處理，做出駁回本案之決議，且提供1 個月期間讓住戶得提出異議之機會，維護自身權益，實與行政程序法第7 條比例原則無違。
⒉本案自100 年7 月21日第5 次專案小組審定後，擱置遲未
補正報府續審；實施者後續雖提送新北市都市更新審議委員會審議，實施者未依歷次要求配合修正，且實施者公司內部股東之間之糾紛、財務問題及延宕審議期間等情事，實因可歸責於實施者事由，造成本案延宕，致使本案多數所有權人喪失對實施者之信賴，經多次協調仍無法消弭爭議，甚至於聽證會後尚有高達93位所有權人（原所有權人
136 位）連署書以表達對實施者強烈反對。故實施者雖有配合委員意見修改計畫書內容，調降共同負擔比例，但仍無法重拾所有權人之信賴，新北市都市更新審議委員會據此判斷實施者已喪失絕大多數人之信任，且本案在駁回前仍無法依都市更新條例第19條之１變更實施者之情況下，認定本案已無續行之可能。若持續讓實施者推動本案更新事業，應可合理預見未來將引發更大衝突；縱使被告核定本案，也因雙方僵持不下而無法實施更新事業，足堪認定實施者已無法續行本案。
⒊按現行都市更新相關規定，針對延宕多年之都市更新案件
，因實務上欠缺退場機制，實施者針對更新範圍可謂取得相當穩固之獨占地位。倘實施者可恣意操控更新事業之實施，除造成其他實施者無法適時介入接手外，極需進行都更之地區也因此連帶受到影響，實有違背都市更新意旨，並影響更新範圍內原所有權人權益甚鉅。查本案確屬係因可歸責於實施者造成本案延宕，在被告給予實施者多次機會和所有權人協調溝通後仍然未取得共識，被告乃依都市更新條例施行細則第9 條之1 規定透過審議方式駁回實施者之申請，以利本案後續有再行推動都更之可能，實兼顧公益及合理考量。
⒋綜上，本案駁回處分乃被告釐清相關事證後，認為本案不
具備公益、合理、可行及必要性後，由被告以原處分駁回，實屬合法之裁量。本案駁回之原處分並無違反行政程序法第6 條平等原則，且與都市更新條例第22條規定無涉，實屬合法。
㈢綜上所述，原處分並無不當且屬合法，原告之訴並無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷:㈠按「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件
，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第
2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第5 條及第107 條第3 項分別定有明文。是以，提起行政訴訟法第5 條之課予義務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理，或否准其請求，始能提起。依行政訴訟法第5 條第
2 項規定提起課予義務訴訟，以其權利或法律上利益，因行政機關對依法申請之案件予以駁回，致受損害為要件，具備該要件者，始具有以自己名義實施訴訟之權能，方屬適格之原告。提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。又「行政訴訟法第5 條第2 項：『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。」最高行政法院103 年
8 月份第1 次庭長法官聯席會議決議意旨參照。㈡次按都市更新條例第19條第1 項規定：「都市更新事業計畫
由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第7 條第2 項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告30日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。」第29條第1 項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。」準此，都市更新事業計畫或權利變換計畫，係實施者獨立以其名義向市府申請核定，從而，申請都市更新案件若遭駁回，依法應只有實施者具備當事人適格提起救濟。法令上亦未賦予第三人有為實施者申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。
㈢再按「行政訴訟法第42條第1 項命利害關係之第三人獨立參
加訴訟之規定，在於撤銷訴訟之結果，該第三人之權利或法律上利益將受直接損害，如未命該第三人參加訴訟，將影響其訴訟權之實施，而有命其獨立參加訴訟之必要。若訴訟結果，對第三人之權利或法律上利益，不致發生直接損害時，即不屬該條項所規定命獨立參加之範圍。都市更新主管機關核定實施者實施都市更新事業計畫，更新單元內不同意更新之私有土地所有權人或合法建築物所有權人以都市更新主管機關為被告，提起撤銷訴訟，因該處分相對人為實施者，訴訟之結果，可能使實施者之權利或法律上利益直接受損害，應命其獨立參加訴訟；至同意實施都市更新事業計畫之更新單元內私有土地及合法建築物所有權人，並非處分之相對人，訴訟結果，當無直接損害其權利或法律上利益之可能，自不得依行政訴訟法第42條第1 項規定命其獨立參加訴訟。」最高行政法院104 年10月份庭長法官聯席會議決議意旨參照。
㈣經查，本案之申請者係實施者即訴外人鼎甫資產管理股份有
限公司，原處分所載「受文者」為「鼎甫資產管理股份有限公司」，原告雖有簽署同意書，但原告並非本案之申請者，亦非原處分之相對人，而係原處分副本受文者。則原處分駁回實施者之申請，原告並未因原處分而有權利或法律上利益受到侵害。又都市更新條例並未賦予原告有為實施者申請之公法上請求權，原告即不可能因被告之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形，況原告未曾向被告提出申請，揆諸前揭規定及說明，原告既非原處分相對人，亦無為實施者申請之公法上請求權，其提起本件訴訟，乃欠缺訴訟權能，顯屬當事人不適格，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。至兩造其餘實體上主張，已無庸審究，併予敘明。
㈤末查，本件係因原處分駁回實施者之申請，原告請求被告撤
銷駁回實施者申請之處分，而實施者遭否准提起行政訴訟，其正確之訴訟類型，為提起課予義務訴訟。如僅要求撤銷否准處分（即原處分），並不能達到其訴訟目的。然原告既屬當事人不適格，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，應受敗訴之判決，核無闡明補正聲明之必要，附此敘明。
五、本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107 條第3 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 15 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 張 國 勳法 官 林 惠 瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 15 日
書記官 蕭 純 純