臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1062號104年10月20日辯論終結原 告 鄭金來
曾隆文共 同 張堂歆 律師訴訟代理人被 告 行政院農業委員會林務局新竹林區管理處代 表 人 張鐵柱（處長）住同上訴訟代理人 謝光普上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中華民國104 年6 月11日農訴字第1040703991號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告鄭金來及曾隆文前填具「國有林地濫墾地補辦清理申請表」，分別向被告申請承租坐落新竹縣○○鄉○○○段2262、2263、2264地號土地（下稱系爭2262、2263、2264地號土地）及同段2252、2253、2256、2257（經被告複審合格範圍為2257、2258地號土地，下稱系爭2257、2258地號土地），經被告前以民國99年10月15日竹授海政字第0992795220號、第0000000000號函，分別告知原告於99年10月27日至台灣新竹地方法院（下稱新竹地院）辦理切結書公證、繳納占用林地5 年使用費及改正事宜在案，嗣經原告分別就被告複審合格之系爭2262、2263、2264地號土地及系爭2257、2258地號土地，向被告申請辦理承租事宜，被告再以103 年2 月21日竹政字第1032101714號函請原告等於103 年3 月3 日至現場指界說明應改正事項後至新竹地院辦理切結書公證事宜，原告於被告103 年3 月3 日會勘時，均表示就擴大建物部分無法配合拆除。又再於103 年5 月5 日提出辦理承租之申請，被告認原告不符國有林地濫墾地補辦清理要點（下稱系爭要點）第3 點第2 款及第3 款規定，乃分別以103 年12月11日竹政字第1032215145號及第0000000000號函駁回原告等之申請（下合稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠依被告102 年11月6 日提出於臺灣高等法院102 年度重上字
第555 號事件之第1 版航空照片所示，原告曾隆文在系爭土地上有建物、栽植木竹、水田；原告鄭金來文在系爭土地上有建物、栽植木竹、水田，依系爭要點第2 點及第4 點規定，原告合於承租系爭土地之事實，足證原告可合法承租系爭土地。被告未以書面明確告知應如何改正及改正之事項，且未將切結書之內容告知原告，讓原告先行審酌。被告103年2月21日竹政字第1032101714號函之內容不明確，且被告到現場之人員未能明確依基準指明如何改正，亦未開具5年使用補償金之金額，致原告無所適從而無法據以辦理，自不可歸責於原告。
㈡原告之祖先自日據時代起，即在系爭土地上搭建鴨寮養鴨，
原告自出生起即落居於系爭土地上，並建成系爭房屋，迄今已近70年左右。原告自居住使用系爭土地後，即以行使地上權之意思，善意且無過失繼續占有系爭土地，且以和平公然建築、繼續使用建築物占有系爭土地之事實為表徵，分別有台灣電力公司新竹區營業處裝表供電年月證明書可證，原告自得依法登記為地上權人，故原告確係有權占有、使用系爭土地，被告主張原告無權占有系爭土地並訴請拆屋還地云云，顯與事實不符，自應駁回。參照最高法院71年台上字第73
7 號民事判例意旨，被告99年10月15日竹授海政字第0992795220號函及0000000000號函未明確以地籍圖指明該面積之土地地號為何？被告103 年1 月20日竹政字第1032100213號函已同意原告辦理承租事宜。系爭要點並未要求原告拆除其他佔用部分，如有興建建物僅需繳納5年使用費用而已，原告使用系爭土地符合第3點第2款規定，被告超過要點的規定作其他不當的要求。
㈢綜上所述，被告駁回原告承租之申請，於法未合，應予撤銷
。爰請求判決將訴願決定及處分均撤銷，被告應作成准予原告鄭金來承租系爭第2262、2263、2264地號土地及原告曾隆文承租系爭第2257、2258土地之行政處分。
三、被告則以：㈠被告103 年1 月20日竹政字第1032100213號函並未同意原告
准予辦理承租，而係通知原告申請案件尚符合系爭要點相關規定，現地為占建者，需以第1 版航空照片判釋範圍、狀態之原則予以放租，並配合將擴大使用之部分拆除返還土地，繳納5 年使用補償金後，經被告審認核可後予以訂約。現場屬占墾者，則應擴大使用部分返還土地，配合於1 年內完成每公頃均勻混植600 株造林木驗收全面存活，經被告查驗後，方可訂約，該函為附條件同意放租。被告103 年2 月21日竹政字第1032101714號函已明確函知原告，倘願切結依前函指定之期日103 年6 月30日前配合系爭要點規定完成擴大部分拆除、每公頃完成改正造林600 株並經查驗合格，以及繳納5 年使用補償金等，得依規辦理承租事宜，原告已明確知悉，藉故拖延拒不配合辦理。
㈡被告為使原告瞭解應改正之範圍及方式，除以前函多次函告
外，於99年10月15日以竹授海政字第0992795219號函及00000000000 號函，通知原告應配合辦理改正等相關事項，約定至新竹地院辦理切結書公證等事宜，被告並派員會同解說相關規定，惟原告並未配合辦理，被告並於103 年3 月3 日派員會同原告至現場辦理現場勘測，除帶領瞭解界址範圍外，並將占建應拆除之擴大部份及完成改正造林之範圍、方式告知原告，惟原告拒不配合辦理，有當日會勘紀錄為憑，故原告所言不知應改正範圍、配合辦理之方式以及無所適從無法據以辦理等情，不足為採。
㈢系爭土地係78年10月21日為第1次登記，且均屬編號第1204
號飛砂防止保安林，均屬森林，依森林法第3 條第1 項前段，自包含其林地在內，在未登記為公有或私有前，依森林法第3 條及該法施行細則第2 條之規定既屬國有，並無時效取得規定之適用，況且時效取得之規定亦屬私權行為，非屬行政救濟之範疇。原告無權占有具維護公共利益及環境保護功能之保安林地，於林地內飼養鴨隻，擅自將禽類廢水及排泄物排入大海中，汙染海域及林地內之環境，造成該區域環境髒亂，進而影響飛砂防止保安林公益功能，原告非法占用國有林地之行為，顯然侵害國家權益及公共利益，所言均不足採。依系爭要點第2 點規定，須依第1 版航空照片（66、67年度正射影像圖）判釋認定，原告應拆除佔用物後才會符合系爭要點第3 點第2 款混植6 百株造林木之規定。
㈣綜上所述，原告之訴顯無理由，應予駁回等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：被告認原告迄未依規定至法院辦理切結書公證、繳納占用林地5 年使用費及相關改正事宜，又明確表示拒絕辦理，不符系爭要點第3點第2款及第3款規定，乃以原處分駁回原告承租系爭土地之申請，是否適法？
五、本院之判斷：㈠按森林之管理經營，應以國土保安長遠利益為主要目標，為
森林法第5 條所明文揭示，同法第2 條規定，其主管機關為行政院農業委員會（下稱農委會），是農委會負有達成上開森林法目標之義務與權限，而得為相關之行政計畫。台灣林相鬱菁，攸關國土命脈，但林區甚廣，管理不易，濫墾時起，為清理國有林事業區內現有濫墾地以防止再被濫墾起見，台灣省政府58年5月27農祕字第35876號令公告「台灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」。農委會為解決國有林地內無權占用林地之問題，針對占用人陳情已使用林地數十年，希取得合法使用權以維生計之訴求，特以58年5月27日為基準日，擬具系爭要點報奉行政院於97年2月21日台農字第0970004763號函核備，復以97年4月23日農林務字第0971720492號令發布，期以補辦清理之措施，解決山區國有林地遭占用之問題，並減少人民與政府之對立，並期有效解決國有林地內濫墾占用案件，將違法墾植者導正納入林地管理，限期完成復育造林，以利保全國土並儘速恢復林地原貌，使森林國土保安及涵養水源功能得以發揮。系爭要點第2點規定「民國58年5月27日以前，在國有林地內已存在下列占用事實，且能以第1版航空照片判釋認定者，由農委會林務局各林區管理處（以下簡稱林區管理處）進行補辦清理。㈠濫墾地已栽植木竹。㈡種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等。㈢興設建物、水池、闢為水田等。」第3點規定「補辦清理方式：㈠濫墾地已栽植竹、木者，經各林區管理處查明屬實，依照『國有林事業區出租造林地管理要點』（以下簡稱租地管理要點）之規定予以訂約。如有補植竹、木之必要者，並應由林區管理處訂定期限完成補植。㈡種植果樹、蔬菜、茶葉或其他農作物等者，占用人經法院公證承諾於1年內完成每公頃均勻種植600株造林木、竹類部分依規定造林株（欉）數3分之1，經林區管理處檢查合格後，予以訂約。否則應無條件收回林地。㈢興設建物、水池、闢為水田等者，由占用人提出舉證文件以證明係屬民國58年5月27日前舊濫建案件，經林區管理處確認面積，並由占用人繳納5年之使用費後，予以補辦清理訂約。」㈡次按「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處（下稱林
區管理處）於人民依據系爭要點申請訂立租地契約時，經審查確認合於系爭要點及相關規定，始得與申請人辦理訂約。按補辦清理之目的在於解決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益（森林法第5 條規定參照）。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。是林區管理處之決定，為是否與人民訂立國有林地租賃契約之前，基於公權力行使職權之行為，仍屬公法性質，申請人如有不服，自應提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」司法院釋字第695號解釋意旨參照。
㈢查原告鄭金來及曾隆文前填具「國有林地濫墾地補辦清理申
請表」，分別向被告申請承租系爭2262、2263、2264地號土地及系爭2257、2258地號土地，經被告前以99年10月15日竹授海政字第0992795220號、第0000000000號函，分別告知原告於99年10月27日至新竹地院辦理切結書公證、繳納占用林地5 年使用費及改正事宜在案，原告均未配合辦理。嗣原告分別就被告複審合格之系爭2262、2263、2264地號土地及系爭2257、2258地號土地，向被告申請辦理承租事宜，被告再以103 年2 月21日竹政字第1032101714號函請原告於103 年
3 月3 日至現場指界說明應改正事項後至新竹地院辦理切結書公證事宜，原告於被告103 年3 月3 日會勘時，均表示就擴大建物部分無法配合拆除，有國有林地濫墾地補辦清理申請表、辦理承租手續聲請書、土地建物查詢、會勘紀錄、現場照片、被告99年10月15日竹授海政字第0992795220號、第0000000000號及103年2月21日竹政字第1032101714號函等件影本附卷可稽，並為原告所不爭，堪信為真實。原告又再於103年5月5日提出辦理承租之申請，則被告認原告迄未依規定至法院辦理切結書公證、繳納占用林地5年使用費及相關改正事宜，不符系爭要點第3點第2款及第3款規定，乃以原處分駁回原告之申請，於法並無不合。
㈣原告雖主張被告未以書面明確告知應改正之事項及方式，且
未將切結書之內容告知原告俾先行審酌。被告103 年2 月21日竹政字第1032101714號函關於原告得以承租之土地地號為何？面積多少？原告建物擴大占用及占墾之位置何在？5 年使用補償金之金額均不明確，被告到現場之人員未能明確依基準指明如何改正，致原告無所適從而無法據以辦理，自不可歸責於原告云云。惟查，原告鄭金來部分，經被告審認合格的放租面積是0.2122公頃，原告曾隆文部分，經被告審認合格的放租面積是0.2217公頃。另比對67年及96年正射影像圖可知原告墾殖佔用部分，亦經被告到庭陳明：「原告鄭金來部分請參閱原處分卷第35、34頁為比對，處分卷第35頁是民國67年正射影像圖，紅色線是保安林的界線範圍，藍色部分是98年現場實測位置，比對處分卷34頁（96年正射影像圖）可知，藍色部分於98年實際測量時，現場有樹木及白色水泥浪板的荒廢豬寮，而67年照片（原處分卷第35頁藍色部分）顯示當時是樹林，無經墾殖佔用，也就是說比對原處分卷35及34頁可知哪些部分被鄭金來佔用。原告曾隆文部分請參閱原處分卷第33、32頁為比對，處分卷第33頁是民國67年正射影像圖，黃色框框當時有經墾殖，藍色框框裡面有一棟建物（綠色框框），將該部分套繪到處分卷第32頁96年照片可知，藍色部分已變成有零星樹木、建物及養鴨的地方，67年的綠色框框建物對照到96年照片，該建物是存在的，僅是建物大小有所改變，而黃色框框部分對照96年照片可知，該部分廢耕，現場是雜草及種植一些蔬菜等。原告等的改正事項就是要符合清理條例規定，將部分使用態樣要回復到67年照片之狀態態樣，例如：原告鄭金來部分，其要將白色水泥浪板豬寮拆除，回復到墾地造林狀態。」等語在卷（見本院卷第61-6 2頁）。又原告鄭金來前填具「國有林地濫墾地補辦清理申請表」，向被告申請承租系爭2262、2263、2264地號土地，經被告以99年10月15日竹授海政字第0992795220號函覆略以：「本案經台端引領本處人員實地指界測量面積計0.5754公頃，放租面積係以第1版航空照片判釋面積0.2122公頃為準，擴大墾殖部分需無條件放棄，由本處（指被告）收回造林，並應繳納占用林地5年使用之補償費計新台幣54,225元，承諾1年內於占用地用均勻種植128株造林木（每公頃種植600株），造林後3個月內由本處派員檢驗，全面存活後再予訂約，否則應無條件收回林地。」等語。原告曾隆文前填具「國有林地濫墾地補辦清理申請表」，向被告申請承租系爭2257、2258地號土地，經被告以99年10月15日竹授海政字第0992795219號函覆略以：「本案經台端引領本處人員實地指界測量面積計0.2382公頃，放租面積係以第1版航空照片判釋面積0.2217公頃為準，擴大墾殖部分需無條件放棄，由本處（指被告）收回造林，並應繳納占用林地5年使用之補償費計新台幣56,655元，承諾1年內於占用地用均勻種植133株造林木（每公頃種植600株），造林後3個月內由本處派員檢驗，全面存活後再予訂約，否則應無條件收回林地。」等語，已明確記載原告申請承租之土地地號、放租面積、補償費金額、造林木數量等應改正之範圍及方式，上開函件並經原告收受無訛，有原告親筆簽收之中華郵件掛號郵件收件回執在卷可參（見原處分卷第52頁），原告當無不知之理。嗣被告於103年3月3日派員會同原告至現場辦理現場勘測，會勘紀錄略以：「……五、會勘情形：本案土地係位於新竹縣○○鄉○○○段2257、2258地號，合格面積0.2217公頃，使用人（指原告曾隆文）已了解界址位置。六、會勘結論：一、本案其餘擴大部分建物需拆除，並將合格部分完成改正造林始得放租。使用人曾隆文先生不願接受該改正方式。至本案2257、2258地號墾殖地曾君願配合改正造林」等語，經原告曾隆文簽名確認無訛。另原告鄭金來部分的會勘紀錄略以：「……五、會勘情形：本案土地係位於新竹縣○○鄉○○○段2262、2263、2264地號，合格面積0.2122公頃，使用人（指原告鄭金來）已了解界址位置。六、會勘結論：一、本案擴大部分建物需拆除，並將合格部分完成改正造林始得放租。使用人鄭金來君不願接受該條件。2263地號使用人鄭君僅願意在無建物之空地作改正造林。至建物部分希望保留。2264號地號B部分鄭君願意拆除，C部分合格範圍建物鄭君希冀保留。」等語，經原告鄭金來簽名確認無訛。可知，被告為使原告瞭解應改正之範圍及方式，除以前函多次告知外，並會同原告至現場帶領瞭解界址範圍，再將占建應拆除之擴大部份及完成改正造林之範圍、方式告知原告，惟原告均明確表示拒絕配合辦理，有上開函件及會勘紀錄附卷可按。至被告103年2月21日竹政字第1032101714號函僅係重申原告應辦理切結書公證、繳納占用林地5年使用費及改正事宜，始得依規辦理承租事宜，縱未記載放租面積、補償金金額及改正範圍方式等內容，不礙於原告對上開事項之認知。原告另主張系爭要點並未要求原告將其他佔用部分拆除，如有興建建物僅需繳納5年使用費用而已，被告上開99年10月15日函文內容超過國有林地濫墾地補辦清理要點的規定，作其他不當的要求云云，惟被告上開99年10月15日函文要求原告繳納占用林地5年使用之補償費及造林木，均屬系爭點第3點第2款及第3款占用人應繳納之費用及應經法院公證承諾之事項，並未逾越規定。參以被告到庭陳稱依系爭要點第2點規定，須依第1版航空照片（66、67年度正射影像圖）判釋認定，原告應拆除佔用物後才會符合系爭要點第3點第2款混植6百株造林木之規定。則原告明知應改正之範圍及方式，仍拒不配合辦理，自難諉為不知，作為卸責之詞。原告此部分之主張，委無可採。
㈤原告另主張其以行使地上權之意思，善意且無過失繼續占有
系爭土地，且以和平公然建築、繼續使用建築物占有系爭土地之事實為表徵，自得依法登記為地上權人，被告主張原告無權占有系爭土地並訴請拆屋還地云云，顯與事實不符，自應駁回云云。惟查，原告迄未申請辦理地上權登記，為原告所自承（見本院卷第71頁準備程序筆錄），已難以此對抗所有權人，而認其非無權占有。且此與原告是否符合系爭要點，得以承租系爭土地，係屬二事，不容混為一談。再按森林係指林地及其群生竹、木之總稱；森林以國有為原則；森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有，森林法第3條及該法施行細則第2條定有明文。未依法登記為公有或私有之林地，既概屬國有，則不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之立法意旨（森林法第1條及第5條規定參照），自無民法第769條、第770條取得時效規定之適用（最高法院89年台上字第949號判例參照）。查系爭土地屬保安林地，本即屬森林，原雖未為所有權登記，惟依森林法第3條及該法施行細則第2條之規定，仍屬國有。嗣於78年10月21日辦畢第1次登記為中華民國所有，有保安林登記簿為證（見本院卷第39-40頁）。系爭土地在辦理所有權第1次登記前，即為森林而屬國有，雖未辦理所有權登記，仍不適用民法第769條、第770條有關時效取得所有權之規定；且系爭土地於78年10月21日辦理所有權第1次登記前之公告期間內，原告並未提出異議（見本院卷第71頁），依土地法第60條規定，亦不得再主張合法占用系爭土地。是原告主張依民法第770條、第772條之規定，自得依法登記為地上權人，係有權占用云云，殊無足取。
㈥綜上所述，原告前向被告申請承租系爭土地，經被告明確告
知應至法院辦理切結書公證、繳納占用林地5 年使用費及改正事宜在案，原告明知應改正之事項，仍拒絕配合辦理。又被告審酌原告無權占有具維護公共利益及環境保護功能之保安林地，於林地內飼養鴨隻，擅自將禽類廢水及排泄物排入大海中，汙染海域及林地內之環境，造成該區域環境髒亂，進而影響飛砂防止保安林公益功能，原告非法占用國有林地之行為，顯然侵害國家權益及公共利益。原告於103 年5 月
5 日提出辦理承租之申請，被告認原告不符系爭要點第3 點第2 款及第3 款規定，以原處分駁回原告之申請，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並求為判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，民事訴訟法第104 條、第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 11 月 3 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊法 官 林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 11 月 3 日
書記官 蕭純純