臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1142號105年1月14日辯論終結原 告 石武雄被 告 財政部關務署臺北關代 表 人 沈榮詳（關務長）訴訟代理人 陳怡伶
陳寬桂上列當事人間國家機密保護法事件，原告不服財政部中華民國10
4 年7 月29日台財訴字第10413933910 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告之代表人原為劉明珠，於訴訟繫屬中變更為沈榮詳，茲據新任代表人沈榮詳具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告稱為提出檢舉及訴訟之用，以民國104年3月11日石法字第007號申請書，向被告申請將101年間發文臺灣桃園地方法院檢察署（下稱桃園地檢署）指控其涉犯偽造文書罪嫌移送之101年8月28日北普政字第1011021151號函（下稱系爭函）予以解密，經被告104年3月19日北普政字第1041007534號函（下稱104年3月19日函）復原告略以：「主旨：
臺端申請被告密件公文解密乙案，復請查照。說明：……臺端申請解密被告函請桃園地檢署疑涉偽造文書罪嫌之公函乙案，經審核結果如下：㈠本案前揭公函，係依公文程式條例第12條、行政院『事務管理手冊』文書處理部分-捌、文書保密之規定，列為密件，屬『一般公務機密文書』，並載明解密條件（解密期限為111年8月24日），被告悉依相關法令辦理。㈡行政機關所為之密件文書，無論係依國家機密保護法、公文程式條例或行政院『事務管理手冊-文書處理手冊』，均無人民得申請註銷、解除機密的法令依據，是以，臺端申請註銷、解除機密公文尚無法據，歉難同意。」原告不服，以104年4月9日石法字第009號異議書向被告提出異議，被告復以104 年4 月17日北普政字第1041010802號函（下稱
104 年4 月17日函）復略以：「主旨：臺端因不服被告104年3 月19日北普政字第1041007534號函駁回申請被告密件公文解密，提出異議乙案，復請查照。說明：……二、查臺端不服被告對臺端申請被告密件公文（被告函請臺灣桃園地方法院檢察署疑涉偽造文書罪嫌之公函）解密所為之函復，提出異議乙案，經再審核結果如下：㈠臺端以前揭公函得依國家機密保護法第10條第2 項，由人民申請解除機密乙節，查本案前揭公函，非依國家機密保護法規定核定之機密等級，自無該法所訂變更國家機密相關規定之適用。㈡本案前揭公函，係依公文程式條例第12條及行政院『事務管理手冊』文書處理部分- 捌、文書保密之規定，列為密件，屬『一般公務機密文書』，並已載明解密期限為111 年8 月24日。㈢行政機關所為之密件文書，無論係依公文程式條例或行政院『事務管理手冊- 文書處理手冊』，均無人民得申請註銷、解除機密的法令依據，是以，臺端申請註銷、解除機密公文尚無法據，歉難同意。……」原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分（被告104年3月19日北普政字第104100
7534號函及104年4月17日北普政字第1041010802號函）均撤銷。
⒉請求判命被告就系爭函（被告101年8月28日北普政字第1011021151號函）准予解密。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、原告主張：㈠原告有申請系爭函解密之權利：依據中央法規標準法第5條
第1項第2款規定規定，關於人民之權利、義務者，應以法律定之。申請系爭函解密，屬原告之權利，被告否准原告之申請，當屬剝奪人民權利，應以法律定之，惟被告始終未提出否准依據之法律。
㈡原處分屬行政處分，否則國家機密保護法等申請解密相關法規即成具文：
⒈本案若訴願成功獲准解密，對財政部當局非常難堪，故訴
願決定於訴願審議時，疑似使用訴訟策略及陰謀，將被告行政處分案件疑似使用「魚目混珠」、「指鹿為馬」、「以假亂真」或「不誠實」方式，判定及認定本案為被告之一般行政行為或事實行為，非行政處分。至於前行政法院62年度裁字第41號及53年判字第230號判例，前者並非對人民之請求有所准駁，後者只是尚在調查審核之程序，未為准駁，皆屬單純事實行為。均與本件案情不同，不足援引。
⒉被告駁回原告解密申請，發生原告申請不到解密實質結果
之法律上效果，因此對原告權利義務產生法律規制之效果，性質上非僅為觀念通知，被告及訴願決定認原處分非行政處分，有違司法院大法官釋字第423號解釋意旨。訴願決定及被告答辯，違反論理及經驗法則，論述不合常理，又違法行政（對行政處分案件認定錯誤），核屬有瑕疵之訴願決定及處分，理應撤銷。
㈢系爭函依據文書處理手冊第49及50點規定被核列密件，屬一
般公務機密文書被核定為「密」等級密件，原告於104年7月9日即提出解密申請，依法有據：
⒈依文書處理手冊第53、59、60、61、72點規定可知，文書
處理手冊及國家機密保護法2者同時併用及適用於我國現行「絕對機密」及「密」件公文之解密規範，系爭函申請解密符合規定，依法有據。各機關處理機密文書應優先適用國家機密保護法與其施行細則及其他法規，後才依據文書處理手冊規定辦理系爭函申請解密事宜。
⒉文書處理手冊第49點第2項已明定，一般機密公文（即系
爭函）之機密文書處理，亦可適用機密保護法相關規定核辦解密，訴願決定漏引該法條，不足採信。依據文書處理手冊第53點及61點規定可知，核定機密文書之等級，包括「絕對機密」、「極機密」、「機密」及「密」4種，前3種依據文書處理手冊第50點規定屬國家機密文書，後「密」件屬一般公務機密文書，但因文書處理手冊中未規定任何解密條件，當然僅能適用機密保護法第5條及10條規定辦理解密。
⒊依文書處理手冊第49及50點規定轉適用機密保護法第5條
第2項規定，核定國家機密，不得基於該條項目的之4款，再轉適用同法第10條第1至3項規定，個人或團體得申請解密，申請解密被駁回時，得依法提起行政救濟。若洩漏機密足以使國家遭受非常重大損害之案件，人民得依國家機密保護法第10條規定，申請解密或提起行政救濟，但一般公務機密公文，若洩密造成國家、社會損害比較輕微的公文，被告猶辯稱人民不得提起申請解密及若被駁回亦不得提起行政救濟，實違反常理，不合邏輯。且遍查文書處理手冊由第49至76點，均未見人民不得申請解密及申請解密被駁回，不得提起行政救濟之排斥規定。
⒋原告申請解密符合我國現行一般公務機密文書解密規定，
依國家機密保護法第5條及文書處理手冊第52點立法之原意及精神，國家機密之核定（包括一般公務機密文書），應於必要之最小範圍內為之，且資料原則應會公開，不公開是例外，若不公開、亦應敘明原因，訴願決定及原處分違反上開立法原意及精神。
㈣系爭函依國家機密保護法第5條第2項第1款、第10條第1、3
項規定，不得核列為機密公文，原告得申請解密並於遭否准後提起行政救濟：
⒈系爭函為被告約101年間發文向桃園地檢署指控原告偽造
文書罪嫌，移送理由與事實完全不符合，卻遭核定「密」件公文。原告不服卻又不知系爭函發文日期、字號，為提出指控及訴訟之用，故提出解密申請。
⒉系爭函被核定「密」件，但被告將原告移送法辦之理由，
與事實完全不符合，原告為提出指控或訴訟之用，「密」件之寄出、經手、查閱及核辦易於洩密或有洩密之虞，以致有可能原告指控他人違法亂紀未成功之前，先被依洩露「密」件公文被查辦，故在爭取檢舉權、陳情權及訴訟權之利益時，因被告之核定「密」件，恐有受損害之虞。㈤原處分違反「子法不得牴觸母法之規定」及「命令不得牴觸
法律」規定，被告誤解我國一般公務機密公文解密制度，應准系爭函解密：文書處理手冊第49至76點，為行政院依據立法院制定公文程式條例、檔案法及國家機密保護法等法所制定，可謂文書處理手冊是「子法」，公文程式條例、國家機密保護法是「母法」，「子法」之執行不得牴觸「母法」之規定，故二者立法目的、性質與法令依據均相同，並非不同。國家機密保護法為立法院所制定之法律，依據中央法規標準法第11條有關法律位階、優位之適用規定，文書處理手冊既屬行政命令，自不得牴觸法律性質之國家機密保護法，此觀文書處理手冊第49點第2項規定自明。
㈥綜上，原告申請系爭函解密，主要依據為系爭函核定目的為
國家機密保護法第5條第2項第1及3款不得核定者，系爭函實係「為隱瞞違法或行政疏失」及「為掩飾特定之自然人……之不名譽行為」之內容、條件及目的而為核定，被告指控原告偽造文書系爭函係被告指控原告偽造文書與事實完全不符合之罪嫌（包括報單、海關電腦退運紀錄），本案僅在申請一份「陽春公文」之解除「密」件，並未包括被告辦理系爭函發文前內部調查程序之簽、稿或其他文件之解密，被告原處分及訴願決定應予撤銷。為此，原告依國家機密保護法第10條第1至3項規定提起本件行政訴訟云云。
五、被告主張：㈠104年3月19日、104年4月17日函非行政處分，原告提起本件
行政訴訟於法不合：被告104年3月19日、104年4月17日函係就原告之申請書告知依相關法令其無請求解密之權利，無法辦理原告之請求，係單純事實之敘述或理由之說明，非屬以發生、變更或消滅公法上法律效果為目的之行政處分，僅係一觀念通知之性質，尚不對外發生准駁之法律上效果，難謂其屬行政處分之性質，非屬得提起行政訴訟之標的，原告對之提起訴訟，顯非合法。
㈡系爭函為一般公務機密文書，無國家機密保護法之適用：原
告請求解密之系爭函，既未經法定之國家機密核定程序，即非屬國家機密保護法第2條規定為確保國家安全或利益而有保密之必要經核定之機密等級之資訊，該公函性質上係文書處理手冊第50點所稱「一般公務機密文書」，其機密等級之變更或解密事宜，應依該手冊之相關規定辦理，自無該法第10條所定變更國家機密相關規定之適用。
㈢已納入檔案管理之一般公務機密文書，其機密等級之變更或解密，仍係原核定機關權責主管之權責：
⒈國家機密保護法及行政院文書處理手冊兩者立法目的、性
質與法令依據均有不同。國家機密保護法係以確保國家安全為保護之利益，而個人或團體之權利或利益因國家機密之核定致受有損害者，得申請註銷、解密或變更機密等級，避免以國家機密之名而有害於個人或團體權利或利益；而文書處理手冊規範之目的，係為處理公務文書之行政管理需求而訂定，其中一般公文機密，係指政府機關持有或保管之資訊，除國家機密外，依法令或契約有保密義務者，惟文書處理手冊因屬行政機關作業規範之性質，並未規範人民是否得申請一般機密公文之解密事宜。
⒉文書處理手冊對一般公務機密解密並無人民得對之申請註
銷、解密之權利，且行政法院實務上無此類行政救濟判決、判例，故人民若向權責機關提出機密等級之變更或解密之申請，僅係促請行政機關依職權檢討原核定之機密等級是否有變更或解密之必要，非謂人民對此具有主觀公權利而得有所主張。
⒊縱認本案原告因保護規範理論而有訴之利益，本案請求解
密之公函亦已載明解密期限為111年8月24日，被告依法有保密之義務，該公函尚未經核定解密，是被告依法函文通知原告其無權申請解密，僅係答覆原告受理案件處理之結果，並未對於原告之權利義務直接發生規範效果，且對其實體之權利不生損害，於法並無不合等語。
六、按「為建立國家機密保護制度，確保國家安全及利益，特制定本法。」、「本法所稱國家機密，指為確保國家安全或利益而有保密之必要，對政府機關持有或保管之資訊，經依本法核定機密等級者。」、「國家機密等級區分如下：一、絕對機密：適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受非常重大損害之事項。二、極機密：適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受重大損害之事項。三、機密：適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害之事項。」、「（第1項）國家機密之核定權責如下：一、絕對機密由下列人員親自核定：㈠總統、行政院院長或經其授權之部會級首長。……二、極機密由下列人員親自核定：㈠前款所列之人員或經其授權之主管人員……三、機密由下列人員親自核定：㈠前2 款所列之人員或經其授權之主管人員。㈡中央各院之部會及同等級之行、處、局、署等機關首長。……」、「（第1 項）國家機密等級核定後，原核定機關或其上級機關有核定權責人員得依職權或依申請，就實際狀況適時註銷、解除機密或變更其等級，並通知有關機關。（第2 項）個人或團體依前項規定申請者，以其所爭取之權利或法律上利益因國家機密之核定而受損害或有損害之虞為限。（第3 項）依第1 項規定申請而被駁回者，得依法提起行政救濟。」國家機密保護法第1條、第2 條、第4 條、第7 條第1 項及第10條定有明文。次按「機密檔案之管理方法，由檔案中央主管機關報請行政院定之。」檔案法第16條設有規定。又按「本辦法依檔案法第16條規定訂定之。」、「業務承辦單位應依有關法規之規定，主動辦理機密檔案之機密等級變更或解密事宜。檔案管理單位應定期清查機密檔案。清查時，得請業務承辦單位依法辦理機密檔案機密等級之變更或解密事宜。但保密期限屆滿者，其解密事宜，由檔案管理單位會商業務承辦單位辦理之。」機密檔案管理辦法第1 條、第22條定有明文。再按「本手冊所稱文書，指處理公務或與公務有關，不論其形式或性質如何之一切資料。凡機關與機關或機關與人民往來之公文書，機關內部通行之文書，以及公文以外之文書而與公務有關者，均包括在內。」、「本手冊所稱文書處理，指文書自收文或交辦起至發文、歸檔止之全部流程，分為下列步驟：
㈠收文處理……㈤歸檔處理：依檔案法及其相關規定辦理。關於文書之簡化、保密、流程管理、文書用具及處理標準等事項，均依本手冊之規定為之。」、「納入檔案管理之機密文書，應隨時或定期查核，其須變更機密等級或解密者，應即按規定辦理變更或解密手續。」、「處理文書機密等級之變更或解密，其權責劃分如下：……㈢一般公務機密文書，由原核定機關權責主管核定之。……」及「文書機密等級之變更及解密程序規定如下：㈠機密文書未標示保密期限或解除機密條件者：……⒋原核定機關經核定或依原核定機關通知機密等級變更或註銷者，應將原案卷封面及文件上原有機密等級之標示以雙線劃去，並於明顯處浮貼已列明資料經登記人簽章之紀錄單（戳）。㈡機密文書已標示保密期限或解除機密條件者，其保密期限已屆或條件成就時應依標示辦理變更或解密，由檔案管理單位會商業務承辦單位依㈠⒋規定辦理。……」為申請時行政院「事務管理手冊」文書處理手冊第1 點、第4 點、第71點、第72點第3 款及第73點第1 款、第2 款所規定。
七、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，敘明判決之理由。
八、訴願決定以原告申請解密之被告系爭函，係一般公務機密文書，非屬國家機密，被告104年3月19日函及104年4月17日函拒絕原告申請，並非行政處分，原告對之提起訴願，於法未合，而為訴願不受理之決定，其理由係認為，有關已納入檔案管理之一般公務機密文書，其機密等級之變更或解密，係原核定機關權責主管之權責，人民如向權責機關提出機密等級之變更或解密之申請，僅在促請行政機關依職權檢討原核定之機密等級是否有變更或解密之必要，而非謂人民對此具有主觀公權利而得有所主張，被告以該等函拒絕原告申請，未因此對原告之權利義務產生法律上規制之效果，僅係單純事實之敘述或理由之說明，性質上屬觀念通知，並非行政處分，原告對之提起訴願，應為訴願不受理之決定云云；被告亦以人民並無得申請註銷、解除一般公務機密的法令依據，而採此見解，固非無見。惟按國家機密，指為確保國家安全或利益而有保密之必要，對政府機關持有或保管之資訊，經依本法核定機密等級者（國家機密保護法第2 條）；一般公務機密，指本機關持有或保管之資訊，除國家機密外，依法令或契約有保密義務者（文書處理手冊第51點）。國家機密之核定，應於必要之最小範圍內為之，且為貫徹行政資訊公開原則，保密期限依機密等級，分別有不得逾一定年限之規定（國家機密保護法第5 條、第11條）。而一般公務機密之核定，因各政府機關或個人權益應行保密之事項，種類繁多，且散見於各種法規中，復以契約或行政事務經緯萬端、錯綜複雜，恐難明定最高保密期限。法律規定「一般公務機密」之事項，主要係為保護個人安全（如檢舉人身分）、隱私（如醫療、財務等或犯罪紀錄等）或為確保政府機關行政運作（如人事採購作業等）（法務部93年8 月9 日法政字第0930027044號函釋意旨可參）。被告雖稱人民並無得申請註銷、解除一般公務機密的法令依據云云，縱然屬實；惟查，於規範體系中，就人民權益有關之事項，管制較重的規範事項設有權利救濟的規定，從整體規範體系觀之，管制較輕的規範事項亦應承認其有權利救濟規定的適用，始合乎「規範保護」之本旨。有關規範保護之原則，司法院釋字第469 號解釋理由書略以：「……法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」可參（有關規範保護原則，並有最高行政法院92年度判字第1821號、96年度判字第1601號判決意旨可參）。準此，同屬政府機關持有或保管之機密，一般而言，國家機密與國家安全或利益有關，依國家機密保護法之規定，屬於管制較重的規範事項，一般公務機密係政府機關依法令或契約有保密義務者，依文書處理手冊之規定，屬於管制較輕的規範事項；有關國家機密之申請解密，既設有權利救濟之規定，從整體規範體系觀之，有關一般公務機密之申請解密，即無不予權利救濟之理。是以國家機密之申請解密，國家機密保護法第10條規定：「（第1 項）國家機密等級核定後，原核定機關或其上級機關有核定權責人員得依職權或依申請，就實際狀況適時註銷、解除機密或變更其等級，並通知有關機關。（第2 項）個人或團體依前項規定申請者，以其所爭取之權利或法律上利益因國家機密之核定而受損害或有損害之虞為限。（第3 項）依第1 項規定申請而被駁回者，得依法提起行政救濟。」，此一權利救濟途徑，就一般公務機密之申請解密，於文書處理手冊雖未設有類此規定，但由整體規範體系觀之，基於「規範保護」之需要，尚非不得類推適用前開國家機密保護法之相關行政救濟之規定。且依本件原告主張意旨，係認被告指原告涉犯偽造文書罪嫌之系爭移送函之內容與事實不符，原告於獲不起訴處分後，為提出訴訟等需要，乃依相關規定向被告申請系爭函解密等情以觀，尚難謂其非屬原告爭取之權利或法律上利益因系爭函機密之核定而受損害或有損害之虞。是以原告向被告申請系爭函解密而遭否准，核係被告就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，應屬被告作成之行政處分，並非訴願機關所稱被告以該等函拒絕原告申請，未因此對原告之權利義務產生法律上規制之效果，僅係單純事實之敘述或理由之說明，性質上屬觀念通知，並非行政處分云云。是以原告主張，其對被告該等拒絕申請函提起訴願，訴願機關所為訴願不受理之決定，於法有違，揆諸前揭規定及說明，核屬可採。
九、從而，本件被告以104年3月19日函、104年4月17日函否准原告對系爭函申請解密，應屬行政處分。原告提起訴願，於訴願程序本應為實體之審理決定，始為適法（訴願法第77條第8款參照）。訴願機關未察，從程序逕為訴願不受理之決定，揆諸前揭規定及說明，其訴願程序顯有瑕疵，無可維持。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。爰將訴願決定撤銷，由訴願機關審酌各情，另為適法之決定。至於原告訴請撤銷原處分及請求判命被告就系爭函（被告101年8月28日北普政字第0000000000函）准予解密部分，因一般公務機密之核定，事涉各政府機關或個人權益應行保密之事項，如何保密或解密，以求妥適，則應俟合法之訴願程序先行審理再為決定，併此敘明。
十、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 28 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 王立杰法 官 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 28 日
書記官 陳清容