臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1189號106年3月8日辯論終結原 告 全球一動股份有限公司代 表 人 章渝坪（董事長）訴訟代理人 賴中強 律師
張志朋 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 詹婷怡（主任委員）訴訟代理人 蘇思漢
廖敏全魏啟翔 律師上列當事人間電信法事件，原告不服行政院中華民國104年7月24日院臺訴字第1040140791號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項:㈠本件原告代表人原為何薇玲，訴訟中變更為章渝坪；又被告
代表人原為石世豪，於訴訟進行中變更為詹婷怡，茲據兩造新任代表人分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。㈡按「（第1項)訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……。
（第3項)有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：
……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……。」行政訴訟法第111條定有明文。茲原告起訴時訴之聲明為：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應為同意原告民國(下同)103年11月21日所申請展延建設期間23個月之處分」。於本院準備程序中，原告於104年11月27日具狀變更追加訴之聲明為：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應為同意原告103年11月21日所申請展延建設期間23個月之處分。3.於第2項展延建設期間23個月之期間內，被告應允許原告繼續經營無線寬頻接取業務23個月，且允許原告繼續使用經營無線寬頻接取業務所需之無線電波頻率23個月」。
嗣原告又於105年6月13日(收文日)具狀變更訴之聲明為：「原告經被告核發之103年10月14日無線寬頻接取業務特許執照之有效期間，應自本案判決確定之日起，展延23個月」。
嗣原告再於106年1月12日具狀變更訴之聲明為：「原告經被告核發之103年10月14日無線寬頻接取業務特許執照之有效期間，應自104年12月11日起展延23個月」，本院核原告前開訴之變更，係基於相同之事實關係而為請求，其請求之基礎不變，證據資料復均相同而得援用，無礙被告之防禦與訴訟之終結，核之上開規定，其訴之變更，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告為經被告發給無線寬頻接取業務（下稱WBA業務）特許執照之經營者，特許執照有效期間自98年12月11日起至104年12月10日止。原告於103年11月21日以全球一動字第1030001177號函（下稱103年11月21日函）致被告，主張原告自101年12月22日起提出申請擬將WiMAX網路升級至WiMAX2.1網路一案，因被告處理程序前後不一致，亦未依法踐行書面行政處分應記載事項，致該技術升級案自101年10月開始協調、同年12月正式送件迄103年11月11日原告發函時，仍未審查完成，而減損原告合法建設期間，且非可歸責於原告等情為由，請求被告同意展延原告系統建設期間23個月，俾該公司得以完成事業計畫書所載責任。案經被告以104年3月26日通傳基礎字第10463004730號函（下稱104年3月26日復函）復知原告略以：原告申請展延系統建設期間23個月，已逾無線寬頻接取業務管理規則（下稱系爭管理規則）第46條第1項所定期限，不予核准等語。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告自被告發給WBA業務特許執照後，因英特爾退出WiMAX市
場之結果，原告原事業計畫所載之WiMAX系統於國際上已無製造商製造，為配合國際潮流，原告申請將原WiMAX系統升級為WiMAX 2.1，故自101年12月22日起即向被告依系爭管理規則第36條第8項申請變更「系統建設計畫書」。惟原告建設計畫書自101年12月至103年12月止前後送審6次，迄104年1月7日始准許網路升級，104年3月18日始獲准進口WiMAX2.1基地設備；被告至103年9月24日（第610次委員會議）方決議類此案件應以申請變更「事業計畫書」之方式為之，遲至103年10月1日始第1次告知原告應變更事業計畫書之程序申請，且於103年12月3日（第620次委員會議）方通過類此案件之審查程序與原則，已延宕侵蝕原告合法建設期間，參諸被告之彭心儀委員及虞孝成副主任委員提出之不同意見書可知，被告對於原告提出之技術升級申請案，係因「機關內部意見不一」及「行政延宕」為不可歸責原告之事，造成23個月審查期間始獲結論，而延誤原告合法建設期間長達23個月，依據行政法上之信賴保護原則，被告應類推適用系爭管理規則第36條第5項或依行政程序法第51條法理給予原告延展；且被告前主任委員石世豪於103年9月9日「國家通訊傳播委員會第605次委員會議第4案『審查大同電信股份有限公司申請屆期換發無線寬頻接取業務特許執照討論案』同意依審查建議不予換發之協同意見書」中，已闡明原告與被告間之公法上法律關係為「特許業務管制契約」，故原告因信賴技術中立，遂於101年12月底開始向被告申請變更建設計畫以辦理WiMAX 2.1升級，卻因被告內部有不同意見所致延宕，導致原告受有浪費23個月建設期間之不利益，此自屬行政程序法第147條第1項所謂「有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平」之情形，應有行政程序法第147條第1項情事變更原則之適用。另同為WiMAX廠商之大同電信，對被告否准換照處分所提之行政訴訟，已經本院104年度訴字第835號判決被告敗訴；又於105年8月29日舉辦「新政府如何解決WiMAX爭議公聽會」，公聽會結論呼籲新政府應採取積極作為解決被告前委員會留下的WiMAX爭議，其中經濟部工業局代表更明白表示在103年11月18日及28日，經濟部工業局就已經行文被告，以WiMAX 1.0產業供應鍊已幾乎已斷鍊為由，建議被告積極輔導WiMAX業者升級為WiMAX 2.1。
另依監察院105年11月2日對被告之糾正案文指出：被告對於WiMAX業者申請技術升級案，未依法經由委員會決議，不附理由一再檢還，違反明確性原則；其昧於國際通訊傳播技術快速發展及科技匯流之趨勢，延宕2年始明示技術升級應循的途徑，妨礙業者競爭與生存，衍生涉及違反技術中立原則與差別待遇之重大爭端，明顯失當等語在案。
㈡原告與被告間於營運期間架設許可之法律關係為「特許業務
（個別）管制契約」，原告提出經被告許可之事業計畫書即為兩造契約，被告有責任及必要協助原告完成事業計畫所載之內容；原告在投標前，已出具事業計畫書供被告審核通過並取得投標資格，得標後籌設及申請特許執照期間，因原告未變更事業計畫書內容，故無須再提出新的事業計畫書，而係以先前提出之事業計畫書作為原告履行義務之內容，該事業計畫書就是書面的行政契約。原告在投標時提出之事業計畫書具有二階段功能，在「投標時」係作為投標文件之一，在「原告得標後及被告核發特許執照時」係作為原告與被告締結行政契約之「要約」內容，經被告核發特許執照時作為之正式「承諾」後，由原告及被告締結以該事業計畫書為原告給付內容之行政契約。自原告提出系爭事業計畫書後，原告與被告間多次往來函文，被告均一再強調原告相關申請「不得變更原計畫書所載之所有責任」亦即被告一再要求原告應依照事業計畫書（行政契約）之內容履行，足見事業計畫書之內容規範原告所有給付義務，足以證明原告履行內容係依照原告提出經被告審核通過之事業計畫書，該事業計畫書為兩造所合意之行政契約。我國實務及學界向來認為行政契約僅受「法律優位原則」之拘束，不受法律保留原則之影響，而系爭管理規則乃係被告依電信法第14條第6項授權訂定，6年之特許執照有效期間亦係被告自行訂定，電信法並無相關之規定。依前所述，原告與被告間之法律關係屬於公法契約（特許業務管制契約），為了達到合作行政、行政效能最大化之目的，被告自得在不違反母法規定下，於契約內容中創設新的權利義務，展延23個月特許執照有效期間，不受法律保留原則之拘束，亦無違行政優位原則，原告自得依情事變更原則請求展延23個月特許執照有效期間。被告於無線寬頻管理規則總說明承認首次釋出之執照特許期間較短，加上原告歷經不可預料、不可抗力之重大情事變更，且民間參與公共建設之案件往往涉及龐大資金、勞務投入及高度公益性，本件自應依行政程序法第147條第1項行政契約情事變更之規定，類推適用無線寬頻管理規則第36條之規定，准許原告展延23個月特許執照有效期間，以利原告依變更後之事業計畫書建設基地台、推展業務。依行政程序法第144條規定，被告實有義務提供原告履行事業計畫書內容必要之協助，系爭事業計畫書標的內容之實現，須要行政機關（即被告）之高度參與及協助，且被告前主任委員石世豪及其訴訟代理人均一再表示系爭事業計畫書為管制契約，本件事實已符合行政程序法第147條之情事變更原則。另原告有關換發特許執照申請之本院104年度訴字第1786號判決中，亦認定被告依系爭管理規則第46條第4項第1款「原告未完成系統建設計畫」為由，否准原告換照申請，係不合法，並認定原告未完成系統建設計畫係有正當理由等情。並聲明求為判決：原告經被告核發之103年10月14日WBA業務特許執照之有效期間，應自104年12月11日起展延23個月。
四、被告則以：㈠被告不同意原告就本案為變更追加訴之聲明，依行政訴訟法
第111條第1項但書規定，訴之變更追加須經被告同意或行政法院認為適當使得為之，而本案訴訟之變更追加，已涉及特許業務之營業與公用頻率之使用，實為特許執照之範疇，故原告訴之聲明之追加已為特許期間之延長，而非系統建設期間之延長，顯與本案訴訟原處分之申請內容相異，難認請求之基礎不變；且原告亦對於本案有何「因情事變更而以他項聲明代最初之聲明」之理由未予說明；復以原告所追加之內容欠缺公法上請求權基礎，並與第一類電信特許事業法定期間之管制規範相違，此變更追加難認適當。
㈡依電信法第14條第6項授權訂定之系爭管理規則第46條第1項
、第2項規定以及該管理規則之立法總說明，無線寬頻管理規則就首次釋出之執照僅予較短效期（6年），屆滿後即失其效力，並無得申請展延效期之規定，原告之請求欠缺電信法規上之請求權依據；又經營者之營運期間架設許可無展延期間之相關規定，並非立法疏漏，乃係基於籌設期間與營運期間性質不同，有意所為區別之設計，不得類推適用系爭管理規則第36條第5項規定，且不得將營運期間與建設義務混淆，被告雖同意原告變更事業建設計畫書，然仍不得違反系爭管理規則第46條關於特許執照有效期間之規定，此一要求已於被告104年1月7日函示原告在案。另有關原告所稱本案尚可依行政程序法第51規定之法理或參照促參或政府採購案件制式合約之精神予以展延云云，以本案並無天災或其他不可歸責事由，加以WBA業務係屬須經特許之第一類電信事業，與促參或政府採購案件之制式合約關係有本質上之差異，相關權利義務關係應依循電信法及系爭管理規則等相關規範，難認有參照適用之可能。縱依原告主張之請求依據，原告所訴被告應展延其建設期間23個月之理由，無非係認被告延宕其技術變更之申請案，減損其建設期間，依照信賴保護原則應給予展延以維其信賴利益，然對於原告所提出之相關申請，被告均依法辦理，未有不作為或延宕之情事，此有相關函文可證，亦經行政院於訴願決定書中肯認，被告無延宕原告之申請案件一事應足堪認，爰更無所謂減損其合法建設期間之可能。加以特許執照有效期間應為原告及被告所信守之規定，難認本案原告有得據以主張之信賴基礎，更無值得保護之信賴利益，本案應無信賴保護原則之適用。系爭事業計畫書乃原告依系爭管理規則第18條規定申請經營WBA業務第一階段所應提出之文件，並由被告依法審查其是否符合資格及為後續准否核發特許執照行政處分之申請文書，其形式及實質均非原告所稱之「行政契約」。其後縱經被告核准被告所提事業計畫書變更之申請，被告所為者仍屬行政程序法第92條第1項所定單方行政行為之行政處分，並無雙方締結「行政契約」之性質。又就原告於105年2月15日所提出之調查證據聲請，被告以為本案爭點應在於訴之利益判斷及被告是否延宕原告之相關申請案件，然原告聲請傳喚證人所欲證明之待證事項係「WiMAX停產後，國際上已無替代設備」及「WiMAX升級至WiMAX2.1為技術升級，而非種類變更」，均屬原告就其未履行事業計畫書所載責任是否具「正當理由」之抗辯，係另案因被告不予換照處分所涉爭訟之爭點，與本案難謂有明確關聯，因待證事項與本案關聯性薄弱，應無傳喚證人之必要。
㈢另依電信法第11條第2項、第12條規定，第一類電信事業取
得特許執照，始得營業並提供電信服務，並為達此目的而設置電信機線設備、建設通信網路，若失卻營業之資格，則不得提供電信服務，通信網路之建設亦將失去意義。依電信法第14條第6項授權訂定之系爭管理規則第36條第2項、第4項、第10項規定，WBA業務之業者為提供服務，須建設WBA系統及網路，而為建設網路，業者須取得系統架設許可；系統建設係為提供公眾電信服務，系統建設本身並非目的，且為建設須取得系統架設許可。若失卻提供公眾電信服務之目的，系統建設即無實益且有違電信法規之建設本旨，因此不具公眾電信服務提供資格者所持有之系統架設許可，即因此而失其效力。營運期間系統建設須取得營運期間系統架設許可，並按營運期間系統建設計書內容進行WBA網路建設。然因營運期間系統架設許可未若籌設期間系統架設許可設有有效期間之限制，營運期間系統建設並無期限之拘束。WBA經營者取得營運期間系統架設許可後，於其特許執照有效期間內，均得依其營運需求規劃設置WBA網路，並未就系統建設定有期限限制。原告除須依法達成系爭管理規則第66條所定電波涵蓋率外，被告基於對經營者營業自由與商業判斷之尊重，亦未曾介入並課予不利後果。本案原告於98年12月11日取得WBA業務特許執照，並於101年12月10日通過查驗，達成系爭管理規則第66條所定電波涵蓋率，原告於其特許執照6年有效期間內，均得依其營運需求規劃設置WBA網路。至特許執照屆期失效將使營運期間系統架設許可失效，係因營運期間系統建設為WBA業務營運之一環。WBA經營者於系爭管理規則第46條第1項特許執照之效期屆至而未獲換發特許執照時，因不具電信服務提供資格，無法繼續經營WBA業務提供公眾電信服務，自然失卻建設WBA網路之必要，其營運期間系統架設許可即因此而失其效力，故原告實欠缺公法上之請求權依據，本案似難認有權利保護必要等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄記載之事實，有被告發給原告之WBA業務特許執照、原告103年11月21日函、被告104年3月26日復函及行政院104年7月24日院臺訴字第1040140791號訴願決定書，附本院卷1第165-201頁、被告答辯被證卷第83、84、93-105頁可稽，且為兩造所不爭執，自堪認定。經核兩造之爭點為：原告主張被告所核發之WBA業務特許執照，兩造間之法律關係為行政契約，本件應依行政程序法第147條第1項行政契約情事變更之規定，類推適用無線寬頻管理規則第36條之規定，准許原告展延23個月特許執照有效期間，是否為有理由？
六、本院之判斷：㈠按電信法第1條、第2條第1款、第5款、第3條第1項、第11條
第1至3項、第12條第1項、第13條第1項、第14條第1項及第6項分別規定：「為健全電信發展，增進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益，特制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」「本法用詞定義如下：一、電信：指利用有線、無線，以光、電磁系統或其他科技產品發送、傳輸或接收符號、信號、文字、影像、聲音或其他性質之訊息。……五、電信事業：指經營電信服務供公眾使用之事業。……」「電信事業之主管機關為交通部。」「電信事業分為第一類電信事業及第二類電信事業。」「第一類電信事業指設置電信機線設備，提供電信服務之事業。」「前項電信機線設備指連接發信端與受信端之網路傳輸設備、與網路傳輸設備形成一體而設置之交換設備、以及二者之附屬設備。」「第一類電信事業應經交通部特許並發給執照，始得營業。」「經營第一類電信事業，應檢具申請書、事業計畫書及其他規定文件，向交通部申請籌設。」「申請經營第一類電信事業，經評審核可或得標者，由交通部發給籌設同意書。」及「第一類電信事業之營業項目、營業區域、技術規範與審驗項目、特許之方式、條件與程序、特許執照有效期間、事業之籌設、履行保證金之繳交方式與核退條件及營運之監督與管理及其他應遵行事項之管理規則，由交通部訂定之。」可知，有關設置電信機線設備以提供電信服務之第一類電信事業，應經特許並發給執照，始得營業，且受理籌設申請、核發籌設同意書、特許執照及訂定管理規則之主管機關，原均為交通部。次按國家通訊傳播委員會組織法第1條、第2條、第3條第1款、第2款分別規定：「行政院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會（以下簡稱本會）。」「自本會成立之日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」「本會掌理下列事項：
一、通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。二、通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。……」從而，前揭電信法所定原屬交通部職權惟涉及被告職掌者，均自被告成立之日起，變更為被告之職權。是以關於通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發等，均屬被告所掌理之事項，合先敘明。
㈡次按行政程序法第92條第1項、第135條、第139條分別規定
：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」準此，行政處分者，乃行政機關在行政法上，為規制具體事件，以直接對外發生法律效果為目的，所為之單方公權力措施；行政契約係二以上之主體，以設定、變更或消滅行政法法律關係為目的，互為意思表示而合致成立之法律行為。行政處分與行政契約之區別，關係行政作用手段之選擇及後續之法律效果暨法律救濟途徑。是以，對於行政處分與行政契約之區別，應從相關之基本因素著手，因雙方意思表示一致而生法律效果者為行政契約。其中判別較困難者，存在於須協力之行政處分與行政契約之間。須當事人申請之處分，其申請行為類似要約，須當事人同意之處分，其同意彷彿契約中之承諾；實則當事人之協力雖與此類行政處分是否合法成立有關，惟本質上與契約必須由雙方意思表示一致者有所不同，在須協力之行政處分其成立與否仍取決於行政機關單方之意思，當事人所為之申請或同意僅具次要意義而已。進一步言之，須申請之行政處分與行政契約二者之區別在於：⑴前者，處分相對人之申請僅屬行政程序之發動，對內容不生影響；後者，人民作為契約之一造當事人時，其意思表示影響契約內容之形成。⑵前者，因行政機關單方意思表示而生效；後者，必須締約人雙方意思表示一致，始能生效。⑶前者，書面處分僅由作成機關簽署；後者，必須以書面為之，由締約人雙方簽署。⑷前者，行政處分須對外發生效果，故內部行為、事實行為均不得為處分之內容；後者，契約內容可能包括作成內部行為或事實行為。⑸前者，合法之行政處分在不違背羈束行政及信賴保護之前提，原處分機關得隨時片面廢止；後者，合法之契約除有調整或終止之原因者外，通常不得以片面之意思表示予以廢止，如有主張亦應循訴訟途徑為之。⑹前者，行政處分無效原因限於有重大明顯或其他類此之瑕疵；後者，行政契約除具有行政處分相同無效原因外，民法上契約無效之原因，亦有準用之餘地。
㈢又按電信法第14條第6項授權訂定之系爭管理規則第2條第1
款、第2款、第3條、第4條第1項、第7條第1項、第2項、第44條、第45條、第46條第1項、第2項、第48條第1項、第58條分別規定：「一、無線寬頻接取：指經營者利用第6條所核配頻率，採取第2款所定無線寬頻接取技術，提供使用者發送、傳輸或接收符號、信號、文字、影像、聲音或其他性質之訊息。二、無線寬頻接取技術：指具備支援行動臺達100km/hr移動速率時不中斷服務之能力，且依技術規格所定平均頻譜使用效率高於2bits/ sec/Hz，並符合下列標準組織訂定技術標準之一者：㈠國際電信聯合會（ITU）所定之技術標準。㈡電機電子工程協會（IEEE）、歐洲電信標準協會（ETSI）或其他國際、區域型組織所定之技術標準。」「本業務之主管機關為國家通訊傳播委員會（以下簡稱為本會）。」「經營本業務者應經本會特許，於取得特許執照後，始得營業。」「申請經營本業務之特許案件，依下列二階段程序辦理：一、第一階段：依規定審查申請人之申請書、事業計畫書及其他資格與條件。二、第二階段：申請人經第一階段審查合格後，成為合格競價者（以下簡稱競價者），得依規定參加競價，得標者依規定繳交履行保證金及最低特許費預收保證金後，由本會發給籌設許可。」「申請經營本業務之特許案件達2件以上者，應辦理第一階段之審查作業；經第一階段審查合格達2件以上者，始得辦理第二階段之競價作業。」「得標者申請核發特許執照時，應檢具下列文件向本會申請，經本會核定後發給特許執照：一、特許執照申請書。二、籌設許可影本。三、公司登記證明文件。四、系統技術審驗合格之證明文件。五、資費經本會同意備查之證明文件。六、公司營業規章經本會核定之證明文件。七、經營者與其使用者訂立之服務契約範本經本會核定之證明文件。」「特許執照應載明下列事項：一、經營者名稱、代表人及公司所在地。二、業務種類。三、資本總額及實收資本總額。四、營業區域。五、使用頻段。六、有效期間。七、發照日期。」「特許執照有效期間為6年，屆滿後失其效力。」「特許執照有效期間屆滿時，得申請換發，有效期間仍為6年，並以1次為限。經營者應於期間屆滿前9個月起之3個月內，依規定向本會申請換發。」「籌設許可、架設許可、電臺執照、特許執照如有遺失、毀損，應敘明理由向本會申請補發；其所載事項有變更時，應向本會申請換發。」「經營者受撤銷或廢止經營特許之處分時，由本會撤銷或廢止其無線電頻率、電臺執照及網路編碼之核配。」可知，經營WBA業務者應經主管機關特許，於取得特許執照後，始得營業，此乃因無線寬頻之頻譜資源有限，基於通訊傳播健全發展及確保頻譜資源公平有效利用之公益考量。在特許模式下，主管機關須指定一私經濟主體作為WBA業務經營者，賦予其經營WBA業務之特許權。為達此目的，主管機關透過二階段之程序，即有興趣之民間業者通過第1階段之資格審查合格後，成為合格競價者，得依規定參加第二階段之競價作業，得標者始得依規定申請核發經營WBA業務特許執照。主管機關透過行政處分，給予得標者於一定期間內得經營WBA業務之特許權。換言之，得標者就經營WBA業務之取得，係立基於主管機關所作成之特許權賦予授益行政處分。在此範圍內，WBA業務經營者與主管機關之間，乃形成單方之行政法上法律關係，給予特許執照行政處分之法規制效力，在於主管機關單方地賦予相對人經營WBA業務之資格，使其得以從事經營WBA業務。
㈣經查，原告為申請核發WBA業務特許執照，於98年11月20日
以全球一動（98）法字第0000000號函，依系爭管理規則第44條規定提出申請，經被告以98年12月11日通傳營字第09841084360號函，核定發給無線特字第5009800175號WBA業務特許執照（發照日期98年12月11日；序號659806），其內容除記載經營者名稱為原告、公司所在地、代表人名字，業務種類為WBA業務、資本額外，並記載營業區域：北區(新竹市○○○○○段:2595MHz至2625MHz，有效期間自98年12月11日起至104年12月10日止；嗣因營業區域變更，原告依系爭管理規則第48條第1項規定，於99年4月19日以全球一動（99）法字第0000000號函，第1次申請換發，經被告以99年4月23日通傳營字第09900181280號函准予換發特許執照（發照日期99年4月23日；序號659821）；又因營業區域變更，原告於99年6月4日以全球一動（99）法字第0000000號函，第2次申請換發，經被告以99年6月8日通傳營字第09900274450號函，准予換發特許執照（發照日期99年6月8日；序號659815）；再因營業區域變更，原告於99年11月15日以全球一動（99）法字第0990001111號函，第3次申請換發，經被告以99年11月17日通傳營字第09900572650號函，准予換發特許執照（發照日期99年11月17日；序號614815）；另因實收資本總額變更，原告於100年6月9日以全球一動字第1000000611號函，第4次申請換發，經被告以100年7月12日通傳營字第10000262970號函，准予換發特許執照（發照日期100年7月12日；序號659816）；嗣因實收資本總額變更，原告以100年9月26日全球一動字第1000000931號函，第5次申請換發，經被告以100年10月25日通傳營字第10000466210號函，准予換發特許執照（發照日期100年10月25日；序號614812）；又因營業區域變更，原告於100年11月7日於全球一動字第1000001110號函，第6次申請換發，經被告以100年11月14日通傳營字第10000534830號函換發特許執照（發照日期100年11月14日；序號993099）；再因實收資本總額變更，原告於101年2月29日以全球一動字第1010000224號函、於101年4月3日以全球一動字第1010000405號補充函，第7次申請換發，經被告以101年5月14日通傳營字第10100155440號函，准予換發特許執照（發照日期101年5月14日；序號993108）；又因實收資本總額變更，原告於101年11月14日以全球一動字第1010001120號函、於101年12月6日以全球一動字第1010001206號補充函，第8次申請換發，經被告以101年12月26日通傳通訊字第10100605310號函換發特許執照（發照日期101年12月26日；序號0000000）；另因公司所在地及實收資本總額變更，原告於102年4月29日以全球一動字第1020000439號函，第9次申請換發，經被告以102年5月27日通傳通訊字第10200214770號函，准予換發特許執照（發照日期102年5月27日；序號0000000）；又因實收資本總額變更，原告於102年11月22日以全球一動字第1020001129號函，第10次申請換發，經被告以102年12月6日通傳通訊字第10200599770號函換發特許執照（發照日期102年12月13日；序號0000000）；再因實收資本總額變更，原告於103年9月18日以全球一動字第1030000961號函，第11次申請換發，經被告以103年9月23日通傳通訊字第10300640870號函換發特許執照（發照日期103年10月14日）等情，為兩造所不爭執，並有上開函文及被告核發之歷次WBA業務特許執照在卷可稽(見本院卷第163-201頁)，堪以認定。
㈤觀之被告核定發給原告之WBA業務特許執照，依系爭管理規
則第45條規定載明經營者名稱、代表人及公司所在地、業務種類、資本總額及實收資本總額○○○區○○○○○段、有效期間、發照日期等事項，原告自98年12月11日取得WBA業務特許執照後，至103年10月14日止，期間因資本總額及實收資本總額、公司所在地、營業區域等事項之變更，依系爭管理規則第48條第1項規定，歷經11次申請換發特許執照，此乃因系爭管理規則已明白規定，原告所取得特許執照之法定記載事項一有變更，即應依規定向被告提出換發特許執照之申請，必須經被告為核准之行政處分，原告始得取得換發之特許執照。再衡諸上開系爭管理規則之規定及說明，可知原告就經營WBA業務特許執照之取得，係立基於被告所作成之特許權賦予授益行政處分。在此範圍內，原告與被告之間乃形成單方之行政法上法律關係，給予特許執照行政處分之法規制效力，在於被告單方地賦予原告經營WBA業務之資格，使其得以從事經營WBA業務。況依該特許執照之形式觀之，其由被告機關代表人簽署，因被告單方意思表示而生效；非由原告、被告雙方簽署，其內容悉依系爭管理規則第45條之規定作成；特許執照之法定記載事項一有變更，即應依規定向被告申請換發特許執照；且依同規則第58條規定，被告得為撤銷或廢止經營特許之處分，可知原告為經營WBA業務，其經被告特許所取得WBA業務特許執照，係由被告基於主管機關所作成之特許權賦予原告之授益行政處分。參以原告於特許執照有效期間屆滿時，依規定申請換發，為被告否准後，向本院另案提起課予義務訴訟，業經原告訴訟代理人當庭陳明在卷(見本院卷2第47頁)，足見原告亦認其所取得之WBA業務特許執照為行政處分等情，益徵兩造間並不存在行政契約之關係。從而，原告依行政程序法第147條第1項行政契約情事變更之規定，主張其歷經不可預料、不可抗力之重大情事變更，且民間參與公共建設之案件往往涉及龐大資金、勞務投入及高度公益性云云，提起本件訴訟，請求准許原告展延23個月特許執照有效期間，為無理由，不應准許。㈥原告雖主張其在投標時提出之事業計畫書在投標時係作為投
標文件之一，在原告得標後及被告核發特許執照時係作為原告與被告締結行政契約之「要約」內容，經被告核發特許執照時作為之正式「承諾」後，該事業計畫書為兩造所合意之行政契約云云。惟按「申請人應於公告申請期限內檢具下列文件，向本會提出申請：一、申請書。二、事業計畫書。三、得標意願優先順序表。四、報價單。五、押標金之匯款單回執聯影本。六、審查費之匯款單回執聯影本。」「前項之事業計畫書，應載明下列事項：一、營業項目。二、營業區域。三、電信設備概況：……四、財務結構：預計於得標並完成公司變更登記時之資本總額及實收資本總額、預估未來五年之資金來源及資金運用計畫；有同時經營其他電信事業業務者，並應同時提出符合第63條第1款規定之因應方案。
五、技術能力及發展計畫。六、收費標準及計算方式。七、人事組織及持股狀況：公司登記證明文件、董監事名單、持股百分之一以上股東名簿、外國人持股比例計算表及從屬公司關係報告書，控制公司之合併營業報告書。八、預定開始經營日期。九、消費者權益保障相關措施。十、事業計畫書摘要，可供本會引用及公開之資訊。十一、其他審查作業規定所定事項。」「依前節規定完成資格審查後，由本會公告含第10條規定之所有合格競價者名單。」系爭管理規則第18條第1項、第2項、第23條分別定有明文。查原告經被告審查符合系爭管理規則所訂經營WBA業務第1階段之資格後，成為合格競價者，於第2階段應依上開規定提出相關文件，向被告提出申請，經被告依系爭管理規則第3節規定完成資格審查後，始得由被告公告列入合格競價者名單，方能參與競價程序。是事業計畫書乃原告欲通過參與競價作業資格審查，依系爭管理規則第18條第2項規定，載明法定應記載事項而提出之申請文書之一，其形式及實質均非屬行政契約之性質。嗣經被告核准原告所提事業計畫書變更之申請，被告所為之決定仍屬單方行政行為之行政處分，並無雙方締結行政契約之情事。另原告指稱依兩造間多次往來函文，被告均一再強調原告相關申請「不得變更原計畫書所載之所有責任」乙節，其意旨在於要求原告遵循相關規定，原告遽以主張兩造間係締結行政契約云云，亦不可取。
㈦原告雖又主張被告對於原告提出之技術升級案，係因「機關
內政意見不一」及「行政延宕」等不可歸責於原告之事由，而延誤23個月審查期間始獲結論，依據行政法之信賴保護原則，應類推適用系爭管理規則第36條第5項規定，被告應同意原告取得之WBA業務特許執照有效期間，自104年12月11日起展延23個月云云。惟查：
1.按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」可知，人民依前引行政訴訟法第5條第2項規定，提起課予義務訴訟，係以法令有賦予人民請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，而經人民向主管機關申請遭駁回為其要件。至於依同法第8條第1項規定，提起公法上一般給付訴訟，須因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上給付，且以人民在公法上有該給付之請求權存在為其前提要件。
⒉次按「(第1項)籌設許可有效期間為1年6個月；得標者未能
於有效期間內完成籌設並依法取得特許執照者，應於期間屆滿前3個月起1個月內敘明理由向本會申請展期，展期最長不得逾1年，並以1次為限。(第2項)前項逾期者，本會得廢止其籌設許可、系統架設許可及所指配頻率，並不予退還其履行保證金及最低特許費預收保證金，或由本會通知履約保證銀行履行保證責任」「得標者應於取得籌設許可及完成公司變更登記後，檢具下列文件，向本會申請籌設期間系統架設許可及核配頻率：一、系統架設許可及頻率核配申請書。二、公司變更登記文件影本。三、與通訊監察執行機關協商確定建置通訊監察系統或設備之證明文件。四、系統建設計畫：含系統架構、建設設備名稱及數量、依事業計畫書規劃達成第39條第1項所定申請系統技術審驗之基地臺數及時程。
」「經營者應於取得特許執照後，檢具系統架設許可申請書、與通訊監察執行機關協商確定建置通訊監察系統或設備之證明文件及系統建設計畫（含系統架構、建設設備名稱及數量、依事業計畫書規劃達成第六十六條所定電波涵蓋率之基地臺數及時程），申請營運期間系統架設許可。」「籌設期間系統架設許可有效期間為1年6個月；其未能於有效期間內建設完成者，應敘明理由申請展期建設，申請展期最長不得逾一年並以1次為限；逾期本會得廢止其籌設同意及系統架設許可，並不予退還履行保證金或由本會通知履約保證銀行履行保證責任。」「第5項系統架設許可有效期間，不得逾籌設許可之有效期間；得標者或經營者變更第1項第4款及第2項系統建設計畫時，應敘明理由報請本會核准。但其變更不得影響履行保證金及事業計畫書所載責任。」系爭管理規則第34條、第36條第1項、第2項、第5項、第7項定有明文。
⒊依上規定，可知投標者於籌設許可有效期間內負有完成籌設
並依法取得特許執照之義務，逾期者，即有遭廢止籌設許可及廢止指配頻率等無法經營業務之不利後果，依系爭管理規則第44條規定，因籌設許可遭廢止而無法取得特許執照。同規則第36條係關於申請系統架設許可之規定，其第5項規定1年6個月效期之限制，係為配合同規則第34條規定所定籌設許可之有效期間；同規則第36條第2項則規定，經營者應於取得特許執照後，檢具系統架設許可申請書及相關文件，申請營運期間系統架設許可，係經營者於完成籌設取得特許執照後所申請之系統架設許可。經營者本得於其特許執照有效期間內，依其營運需求規劃設置營運期間內之WBA網路，特許執照效期屆滿，其營運期間系統架設許可當失所附麗。是經營者之營運期間架設許可並無展延期間之相關規定，此非立法疏漏，乃係基於籌設期間與營運期間性質不同，有意所為區別之設計。蓋原告既經取得WBA業務特許執照，其營運期間當受該執照有效期間之規範，且系爭管理規則給予得標者於籌設期間以較低門檻通過，直接取得WBA特許執照進入營運期間，並於營運期間仍可繼續建設，係為扶植業者所予之優惠，但非因此得將營運期間與建設義務混淆。是以，本件並無類推適用系爭管理規則第36條第5項之餘地，該規定亦未賦予原告有何公法上之請求權。
⒋且系爭管理規則第46條第1項、第2項、第4項明定:「特許執
照有效期間為6年，屆滿後失其效力。」「特許執照有效期間屆滿時，得申請換發，有效期間仍為6年，並以1次為限。
經營者應於期間屆滿前9個月起之3個月內，依規定向本會申請換發。」「第2項申請換發執照，有下列情形之一者，不予換發：一、無正當理由未完成系統建設計畫，致履行保證金未全數退還或未履行事業計畫書所載責任。二、未有效運用頻譜資源經本會命改善而未改善。三、因違反法規事項致業務之全部或一部遭停止者。四、擅自暫停或終止其業務之全部或一部。五、擅自讓與本業務之全部或主要部分營業或財產。六、產生重大消費者糾紛並無法妥適處理。七、具其他重大缺失有影響其營運能力。」可知特許執照有效期間為6年，屆滿後失其效力，系爭管理規則並未規定原告有請求延展特許執照有效期間之規定，原告提起本件訴訟自乏請求權之依據。惟原告於特許執照有效期間屆滿時，得申請換發，然原告如有無正當理由未完成系統建設計畫，致履行保證金未全數退還或未履行事業計畫書所載責任之情事者，則被告不予換發。參以系爭管理規則之立法總說明：「鑒於無線寬頻接取業務屬新興業務，相關技術仍在演繹、商品化設備尚待標準化，且商業營運模式仍在試用中，除互連要求、消費者保護、通信監察等一般性規範仍比照其他相當業務之管理規則做同一標準之規範要求外，對於經營門檻及經營條件宜採較寬鬆原則規範，以給予新技術新服務發展萌芽之機會。同時為創造合理營運條件，兼顧市場公平競爭，本規則對首次釋出之執照採取有效期較短，但保留經營者執照到期後申請換發機會之規範方式，至於換發執照後之經營門檻及條件則將調整至與市場中類似服務同一水平之競爭狀態。」等語，益徵原告並無請求展延WBA業務特許執照有效期限之公法上請求權存在，要可認定。倘原告主張其有不可歸責於原告之事由，致有正當理由未能完成系統建設計畫，則應於申請換發特許執照時為主張，而非於本件訴訟為請求，故原告此部分之主張，為無理由。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，其請求被告核發之103年10月14日WBA業務特許執照之有效期間，應自104年12月11日起展延23個月，為無理由，應予駁回。
八、又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，及原告聲請傳喚證人被告前副主任委員虞孝成、委員劉孔中、威達雲端電訊股份有限公司代理總經理郭議仁、現任資策會技術總監陳護木，及傳喚吳瑞北擔任專家證人，並聲請調閱被告第610、620及664次委員會議相關審議逐字稿與錄音光碟，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明及調查，附敘明之。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 5 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 4 月 17 日
書記官 李依穎