臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1215號105年3月3日辯論終結原 告 祭祀公業法人桃園縣李金興公代 表 人 李後仁訴訟代理人 黃繼儂 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 張富欽
黃淑芬上列當事人間祭祀公業事件，原告不服內政部中華民國104年6月18日台內訴字第1040013590號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國103年12月1日以金興仁字第103089號函檢附相關資料申請派下員變更登記，經桃園縣大溪鎮公所（現改制為桃園市大溪區公所）函轉桃園縣政府（現改制為被告）辦理。嗣被告以103年12月12日府民宗字第1030305524號函（下稱原處分）復原告略以，其所送文件有部分派下員系統表與戶籍謄本不符，且依內政部103年9月25日台內民字第10303066541號函（下稱103年9月25日函）釋，有關派下員繼承人不分男女均推定為派下員，倘當事人表示不願意共同承擔祭祀，應提出相關書面證明文件，請原告釐清或補正後再報請公所轉報被告辦理，並檢還所送文件。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）按祭祀公業條例第5條規定意旨，並無任何「強制推定派下員繼承人皆有共同承擔祭祀」之效力，此觀諸同法第37條、第12條、第13條所定之申報、異議程序制度即明。準此，派下員之申報，係由祭祀公業法人檢具文件提出申報，並由主管機關依法公告，如派下員或利害關係人對該公告有異議，則以書面向公所提出，申報人並得依法提出申復，如異議人仍有異議，則依法向法院提起確認之訴，經法院確定判決後，再由公所依確定判決辦理。職是，祭祀公業為派下員之申報後，利害關係人認為其具有共同承擔祭祀之事實，但未經祭祀公業申報者，則得依前開規定，依法向公所提出異議、進而向法院提出確認之訴。本件原告依前開法規意旨，訂定「101年3月7日祭祀公業法人桃園縣李金興公章程」，其中第6條第2項即就共同承擔祭祀一節加以規定：「……祭祀公業條例施行後，本法人派下權之取得依下列規定辦理：一、派下員發生繼承事實時，其繼承人應先以前項記載之派下員直系血親卑親屬（含養子女）共同承擔祭祀我李姓祖先者列為派下員。二、前款共同承擔祭祀係指1年內親自到場參與正月初一日裕德媽忌辰、春分祭祖、掃墓、秋分祭祖等其中1次，或分擔祭祀之費用者。……」，故是否共同承擔祭祀一節，當由祭祀公業法人於申報時基於權責依法審核、認定、申報，如繼承人有異議，即可循前開異議、提起確認之訴等程序救濟。（二）被告援引內政部103年9月25日台內民字第10303066541號函（下稱103年9月25日函），認定「派下員繼承人不分男女均推定為派下員」，無異賦予祭祀公業條例第5條「強制推定全體繼承人派下員有共同承擔祭祀事實」之效力，顯然已逾越第5條之規範意旨。甚者，尚需由原告祭祀公業法人提出「繼承人不願意共同承擔祭祀之書面證明文件」。此行政機關自行創設的制度將導致一重大之法律漏洞，即就算不願意共同承擔祭祀之繼承人，也會被先推定為「有共同承擔祭祀」之荒謬狀況，遑論現實上根本不可能有繼承人會出具「不願意共同承擔祭祀之書面證明文件」！設若該繼承人「不願意共同承擔祭祀，又不願意出具書面證明文件」時，竟要由祭祀公業法人根據此行政機關自行創設之制度，提出「異議」、「確認派下權不存在」，舉證該繼承人「無共同承擔祭祀」（試問如何舉證？）。如此，則無異鼓勵繼承人，不需共同承擔祭祀，又不用出具書面證明文件，又可繼續擔任派下員之荒謬結果。內政部103年9月25日函作成前，內政部本遵照現行制度，曾以內政部97年11月7日內授中民字第0970036135號函（下稱97年11月7日函）、98年4月16日內授中民字第0980032164號函（下稱98年4月16日函）及102年9月23日內授中民字第1025036602號函（下稱102年9月23日函）釋，揭示祭祀公業可將不具有共同承擔祭祀事實者註記不列入派下員，並公告徵求異議之意旨，此等函釋亦皆有效迄今，合於祭祀公業條例第5條、第37條、第12 條、第13條之規定，亦與最高法院103年度台上字第700號判決所明揭關於祭祀公業條例第5條之適用，如遇有爭議時，係由主張有「共同承擔祭祀之繼承人」負舉證之責，向法院提出「確認派下權存在之訴」，並以祭祀公業為確認之訴之相對人之判決意旨相符。原處分援引內政部103年9月25日函，不論該函定性為何，是否屬解釋性行政規則，皆顯然違反法律保留原則、法律優位原則。（三）司法院釋字第728號解釋之意旨，與本件所涉及原告祭祀公業法人受憲法保障之結社自由、財產權、契約自由及私法自治，則全然相同，自有參考援用之必要。而內政部103年9月25日函自行創設之「推定共同承擔祭祀」之制度，勢必將重大侵害祭祀公業享有之「結社自由」，剝奪祭祀公業對「共同承擔祭祀」一節之認定權限！又縱使行政機關主張此乃基於「男女平等」之目的，然此手段與目的之達成間顯然不成比例，違反憲法第23條比例原則，進一步，則勢必同時侵害祭祀公業受憲法保障之「財產權」、「契約自由及私法自治」。（四）綜上所述，原處分及訴願決定顯有違誤，應予撤銷。又就原處分所示第㈡點至第㈥點之補正事項，原告業已於105年1月12日行政訴訟準備狀㈡中補正，則被告對於原告103年12月1日申請，應依法公告後作成准予備查之行政處分，應屬有據。並聲明求為判決：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告對於原告103 年12月1 日申請，應依法公告後作成准予備查之行政處分。
三、被告則以：（一）解釋性行政規則之發布，並非其成立或生效要件。換言之，解釋性行政規則未依行政程序法第160條第2項登載於政府公報，並不影響其效力。又祭祀公業條例第5條既定有祭祀公業法人之派下員發生繼承事實者，繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員，而內政部103年9月25日函則以繼承人不分男女原則均推定為派下員，除非當事人表示不願意共同承擔祭祀，提出相關書面文件，顯然係基於男女性別平等之原則出發，與司法院釋字第728號解釋理由書相符，該函並未增加祭祀公業條例第5條所無之限制，更符合憲法第7條保障性別平等之意旨及憲法增修條文第10條第6項保障兩性地位實質平等之規範，無違反法律保留原則。至原告所援用內政部97年11月7 日函、98年4 月16日函及102年9 月23日函等，就祭祀公業派下員發生繼承事實，對於不具共同承擔祭祀者，是否可由管理人、派下員或利害關係人於系統表切結而註記不列入派下現員名冊抑或當事人提出不願意共同承擔祭祀之相關書面文件始不列入派下現員名冊，內政部先後函釋並不一致，然「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤，於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不受後釋示之影響。」業據司法院釋字第287 號解釋在案。依前述，內政部103 年9 月25日函既無違反法律保留原則，且內政部依祭祀公業條例第2 條規定，為該條例之主管機關，基於行政一體之原則，自均得就該條例為必要之解釋，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。被告就本件原告辦理派下員變更登記案，既非確定案件，故被告自得依內政部103 年9 月25日函做成原處分，原告主張應適用內政部97年11月7 日函應無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按「本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」「祭祀公業法人之派下現員變動者，應檢具下列文件，報請公所轉報直轄市、縣（市）主管機關辦理派下現員變更登記：一、派下全員證明書。二、派下員變動部分之系統表。三、變動部分派下員之戶籍謄本。四、派下員變動前名冊及變動後現員名冊。五、派下權拋棄書；無拋棄派下權者，免附。六、章程。前項祭祀公業法人之派下現員之變動，經直轄市、縣（市）主管機關公告30日，無人異議者，予以備查，有異議者，依第12條、第13條規定之程序辦理。」祭祀公業條例第5條、第37條分別定有明文。揆諸第5條之立法理由指明：「基於民法規定男女繼承權平等，本條例施行後之祭祀公業即不宜再依宗祧繼承之習俗排除女性繼承派下之權利，爰規定本條例施行後，祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人應以共同承擔祭祀者列為派下員。」故自97年7月1日祭祀公業條例施行後，祭祀公業之派下員發生繼承事實時，應以「共同承擔祭祀」之繼承人列為派下員。又主管機關受理祭祀公業之申請派下員變更登記備查案件，雖僅作形式上之審查（如檢附之資料，是否符合法規之規定），而不得就私權之實質關係予以審究（如派下權爭執），然非謂受理申報之機關，得不問申報人所提出之相關資料是否有所不足、或難據以認定所申報之派下員變動情形符合規定之情況下，均須准予備查。主管機關仍應依職權就祭祀公業及祭祀公業法人申報派下員變更登記之程序上是否符合相關規定而為審核。據此，申請人依法應檢附之文件是否齊全？程式是否與有關法令相符等情，申請人就相關文件之形式正確性，仍有釋明之義務。申言之，祭祀公業及祭祀公業法人以祭祀公業派下員發生繼承事實，而申請為派下員變更登記時，倘所列變動之派下員並非全體繼承人，自應就經其所排除之繼承人非屬共同承擔祭祀者一節，盡其釋明之義務，以符合規定。至應以何種方式或提出何種文件以為釋明，法無明文，應就個案事實予以審認。
（二）承上所述，原處分所援引之內政部103年9月25日函略謂：「關於祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，其繼承人不分男女原則均推定為派下員，除非當事人表示不願意共同承擔祭祀，提出相關書面文件，得由管理人、派下員、利害關係人於系統表切結註記，不列入派下現員名冊外，否則符合派下員資格之繼承人，均應列入派下全員系統表及派下現員名冊內，並向行政機關申請公告徵求異議，以維護派下員權益。……」等語。核該函乃內政部復新北市政府民政局請釋事項，說明祭祀公業及祭祀公業法人之派下員發生繼承事實時，基於男女繼承權平等及維護派下員之權益，倘申請人欲以切結註記方式，將部分繼承人不列入派下員名冊，釋示得以提出該等繼承人表示不願意共同承擔祭祀之相關書面文件，以憑辦理。僅係例示釋明方式之一種，雖並不以提出書面文件之方式為限，惟無論以何種方式，申請人應提出足以釋明該等繼承人無共同承擔祭祀之相關事證，經主管機關依前述說明受理審查無訛後，始得將該等繼承人排除在派下員名冊之外。質言之，依內政部103年9月25日函之意旨，祭祀公業法人不得僅以管理人、派下員或利害關係人切結註記之方式，而未提出其他釋明，即逕將部分繼承人排除在派下員名冊之外。是該函意旨並未牴觸祭祀公業條例第5條規定及立法目的，亦與本院前開見解相符，原處分引為依據，並無不合。原告主張該103年9月25日函違反法律保留原則、法律優位原則及比例原則，原處分援引該函意旨顯有違法云云，尚難憑採。
（三）查原告提出本件申請，並未將派下員發生繼承事實之全部繼承人列為派下員，僅於派下員變動系統表上由申請人註記切結部分繼承人未有共同承擔祭祀，即不予列入派下員名冊等情，為原告所不爭，並有原告於本院所提派下員變動後名冊及派下員變動系統表等在卷可佐（見本院卷第64頁以下），堪認屬實。依上說明，被告仍應就申報人所提出之相關資料是否有所不足、或能否據以認定所申報之派下員變動情形符合規定等情，為形式審查。而原告既未提出繼承人未有共同承擔祭祀之相關事證以釋明其主張，自不得僅憑管理人、派下員或利害關係人切結註記，即逕將部分繼承人排除在派下員名冊之外。又原告亦已說明依其所訂定「101年3月7日祭祀公業法人桃園縣李金興公章程」第6條第2項規定：「……祭祀公業條例施行後，本法人派下權之取得依下列規定辦理：一、派下員發生繼承事實時，其繼承人應先以前項記載之派下員直系血親卑親屬（含養子女）共同承擔祭祀我李姓祖先者列為派下員。二、前款共同承擔祭祀係指1年內親自到場參與正月初一日裕德媽忌辰、春分祭祖、掃墓、秋分祭祖等其中1次，或分擔祭祀之費用者。……。」則關於繼承人中有不符合規約所定共同承擔祭祀一節之事實，非不得由原告基於權責依法審核、認定後，提出繼承人違反規約所定共同承擔祭祀之相關事證，向主管機關申報，以符祭祀公業條例第5條之規定。是原處分以有關派下員繼承人不分男女均推定為派下員，倘當事人表示不願意共同承擔祭祀，應提出相關書面證明文件，請原告釐清或補正後再報請公所轉報被告辦理，並檢還所送文件等情，洵無不合。原告主張現實上根本不可能有繼承人會出具不願意共同承擔祭祀之書面證明文件，其無從舉證云云，尚非可採。
（三）原告雖另舉內政部97年11月7日、98年4月16日及102年9月23日函釋，主張依該等函釋，祭祀公業可將不具有共同承擔祭祀事實者註記不列入派下員云云。惟內政部103年9月25日函並未否定祭祀公業及祭祀公業法人得以管理人、派下員或利害關係人切結註記之方式，將不具共同承擔祭祀之繼承人不列入派下現員名冊，而係進一步闡釋倘欲由管理人、派下員或利害關係人於系統表切結註記，而排除部分繼承人列為派下員時，仍應提出當事人表示不願意共同承擔祭祀之相關書面文件，以維護派下員之權益。該103年9月25日函與上開內政部97年、98年及102年函釋意旨並無相悖，且亦符合祭祀公業條例第5條之規定及其立法目的，是原告此部分主張仍難憑採。至原告另謂依最高法院判決見解，應由主張有「共同承擔祭祀之繼承人」負舉證之責，向法院提出「確認派下權存在之訴」，並以祭祀公業為確認之訴之相對人等情。經核該判決事實與本件係原告向被告申報派下員變更登記，而自行以申請人切結註記方式，將未有共同承擔祭祀之繼承人，不予列入派下員名冊之個案事實不同，原告執該判決見解據以主張原處分違法，亦屬無據。
五、綜上所述，原告所訴各節均非可採，原處分於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合，原告猶執前詞，訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，原告聲請調閱自祭祀公業條例施行後，原告歷年來申辦派下員變更登記之申請、公告及備查相關文書；及被告受理轄下祭祀公業及祭祀公業法人進行派下員變更登記之統計資料（包含申請件數、公告件數及備查件數）。其待證事實為被告過去是否要求提出「不願意共同承擔祭祀之人所出具之書面文件」，以及被告轄下祭祀公業及祭祀公業法人有關派下員變更登記准予備查之比例是否因此下降，造成事實上無法再依循各自之章程或規約對派下員之資格限制，完成派下員變更登記之程序等情，經核尚無必要。又兩造其餘主張及陳述，亦於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 24 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 蘇嫊娟法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 25 日
書記官 樓琬蓉