臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1217號105年1月13日辯論終結原 告 蔣台亮被 告 臺北市政府警察局交通警察大隊代 表 人 吳耀南（大隊長）訴訟代理人 蔡佩穎上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服臺北市政府中華民國
104 年7 月24日府訴三字第10409098800 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告就原告104 年3 月17日之申請案件，應作成准予原告閱覽10
2 年12月23日車號000-00交通事故卷宗關於員警製作之道路交通事故調查報告表及談話紀錄表之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國（下同）102 年12月23日上午10時30分駕駛車牌號碼000-00計程車，行經臺北市○○區○○路○ 段○○○ 巷○○○○○○號碼000-000 重型機車騎士發生交通事故（下稱系爭事故），經被告所屬文山二分局交通分隊調查並製作道路交通事故調查卷宗在案。嗣原告因民事訴訟需求，於104年3 月17日依行政程序法第46條規定，向被告申請系爭事故案件卷宗資料影本全份，被告依道路交通事故處理辦法第13條等規定，審認礙難提供系爭事故卷宗全部資料影本，乃以
104 年3 月26日北市警交大事字第10430633100 號函( 下稱原處分) 否准，原告不服，經訴願遭駁回後，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：原告認系爭事故經警察以不實筆錄送交通大隊研判，以致做出錯誤初步分析研判，而致原告所屬公司與車禍他造當事人達成和解賠償修車費用，故原告欲提民事訴訟向對造當事人求償而向被告申請閱覽卷宗；且原告就與被告往來之資料，懷疑被告隱匿路口監視器錄影光碟等資料，故本件交通事故卷宗係為被告可能違法之重要證據，本件申請閱覽卷宗優先適用行政程序法46條規定准予提供，又法務部98年8 月20日法律決字第0980031497號及內政部警政署98年8 月26日警署交字第0980136645號函釋之適用前提為警務人員依法執行法定職務，與本件情況有別，被告應提供全卷資料，使原告有所憑據提起民刑事訴訟之佐證等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應就原告104 年3 月17日之申請案件，應作成准予原告閱覽系爭事故卷宗關於員警製作之道路交通事故調查報告表及談話紀錄表之行政處分。
三、被告則以：按行政程序法第3 條第1 項規定，行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依該法規定為之。又政府為處理交通事故，依道路交通管理處罰條例第92條第5 項規定，訂有道路交通事故處理辦法，有關道路交通事故當事人向警察機關申請閱覽或提供相關資料，道路交通事故處理法應優先行政程序法適用。另依據內政部警政署98年8 月26日警署交字第0980136645號函轉法務部98年8 月20日法律決字第0980031497號書函釋示可知，一般道路交通事故處理卷宗資料，內含雙方當事人身分證字號和出年生年月等個人隱私資料及酒測值、談話記綠表、道路交通事故調查報告表等相關資料，非原告提起民事訴訟程序之必要程式，未具備維護原告法律上利益之必要性。且原告為提起民事訴訟，主張或維護其法律上利益而要求閱覽、抄寫、複印或攝影相關資料，尚可由法院向被告調閱道路交通事故全卷，再由原告向地方法院申請閱覽，於原告之權益並無損害等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄記載之事實，有原告104 年3 月17日申請書、被告104 年3 月26日北市警交大事字第10430633100 號函及相關道路交通事故現場圖、照片、初步分析研判表等資料影本附卷可稽（見原處分卷第20-22 頁、第1-5 頁），洵堪認定。原告雖申請被告應提供系爭事故全卷資料，然被告已依道路交通事故處理辦法規定，提供原告道路交通事故當事人登記聯單、現場圖、現場照片及道路交通事故初步分析研判表等件，此為原告所不否認。是以，本院所應審究者乃被告對於原告104 年3 月17日所申請閱覽系爭事故卷宗關於員警製作之道路交通事故調查報告表及談話紀錄表，有無政府資訊公開之義務？原處分否准原告之申請，是否合法？
五、本院之判斷：㈠按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政
府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」為政府資訊公開法第1 條、第3 條、第5 條所明定。又檔案法第2 條及第17條規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。…四、機關檔案：指由各機關自行管理之檔案。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」另行政程序法第46條第1 項前段規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。」上開規定均屬政府機關資訊公開之規範。其中政府資訊公開法係規範政府機關一般性資訊之公開；檔案法係就已歸檔之政府機關一般性資訊公開之規定；而行政程序法第46條則屬特定行政程序進行中當事人或利害關係人申請閱覽該行政程序相關資料或卷宗之程序規定；相較於政府資訊公開法係規範一般性政府資訊公開而言，行政程序法第46條個案性資訊之公開規定屬狹義法，應優先適用，然限於當事人或利害關係人所欲閱覽之資料或卷宗。此規定既係規範特定之行政程序中當事人或利害關係人為主張或維護其法律上利益之必要，向行政機關申請閱覽卷宗之程序規定，自應於行政程序進行中及行政程序終結後法定救濟期間經過前（下稱行政程序進行中）為之。倘非行政程序進行中之申請閱覽卷宗，即無上開規定之適用，而應視所申請之政府資訊是否為檔案，適用檔案法或政府資訊公開法之規定。亦即人民向行政機關申請閱覽或複製有關資料或卷宗，應視其要求提供之資訊是否為行政程序進行中之案卷而適用不同之規定，並由行政機關視具體個案情況，分別依行政程序法、檔案法及政府資訊公開法等相關規定決定是否提供。蓋因無法期待人民均能熟稔上開各法律規定，並於申請提供資訊時正確無誤表明應適用之法律依據。因此，只要求人民表明申請提供之政府資訊內容要旨及件數（參政府資訊公開法第10條第1 項第
3 款），行政機關即應依其申請意旨，視該具體個案情況，分別依行政程序法、檔案法及政府資訊公開法等相關規定為是否提供之決定，始符保障人民知的權利及促進民主參與之政府資訊公開制度之設立。本件原告於被告處理系爭事故處理程序終結後，為提起民事訴訟之需要，依行政程序法第46條規定，申請閱覽處理程序已終結之系爭事故，核之上開規定及說明，原告提出申請時，其請求權之依據雖有未當，因原告就請求被告作成之處分，曾經由行政程序向行政機關提出而未獲滿足，並踐行訴願前置程序，即符合課予義務訴訟之訴訟合法要件，合先敘明。
㈡次按94年12月6 日始三讀通過現行之政府資訊公開法，對資
訊自由有全面性之規定，是應認政府資訊公開法乃「政府資訊公開」之基本法，亦即，僅於其他法律有關資訊公開之規定較政府資訊公開法更公開時，始得排除政府資訊公開法之適用。故而，雖政府資訊公開法第2 條規定︰「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」但本於前述政府資訊公開法具有政府資訊公開基本法之性質，且依「新法優於舊法」的原則，政府資訊公開法第2 條應解為︰「政府資訊之公開，依本法之規定。但『制定在後』之其他法律另有規定者，從其規定。」以確保資訊公開原則。又，以現行法制而言，上開條文所謂「其他資訊公開有關法律」，首推88年12月15日公布施行之「檔案法」，第17條至第22條對「國家檔案」（即具有永久保存價值，而移歸檔中央主管機關管理之檔案）、「機關檔案」（指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件）之申請閱覽亦有規定，其中第18條有關限制檔案使用之規定，與政府資訊公開法第18條關於豁免公開事由之規定，乃有競合，適用之際，依前述「公開優先」「新法優先」之原則，應盡可能符合政府資訊公開法以「公開為原則，不公開為例外」之立法取向，而非以檔案法為特別法，優先適用於政府資訊公開法。從而，人民申請政府資訊公開時，即使申請書僅記載係以檔案法為其依據，政府機關亦有必要依政府資訊公開法規定而為審酌，據以為准駁之規範。( 最高行政法院
104 年度判字第204 號判決參照)㈢又按「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」
「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……。」政府資訊公開法第5 條、第18條第1 項第1 款定有明文。檔案法第18條第
7 款規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。。」另「道路交通事故駕駛人、肇事人應處置作為、現場傷患救護、管制疏導、肇事車輛扣留、移置與發還及調查處理之辦法，由內政部會同交通部、行政院衛生署定之。」及「本辦法依道路交通管理處罰條例( 以下簡稱本條例) 第92條第5 項規定訂定之。」「道路交通事故案件當事人或利害關係人，得於下列期間向警察機關申請閱覽或提供相關資料：一、於事故現場得申請提供道路交通事故當事人登記聯單。二、於事故七日後得申請閱覽或提供現場圖、現場照片。三、於事故三十日後得申請提供道路交通事故初步分析研判表。前項資料之閱覽應於警察機關之辦公處所為之，不得攜出或塗改增刪；警察機關得以複印或備份方式提供現場照片。申請提供資料所需費用，由申請人負擔。」復分別為道路交通管理處罰條例第92條第5 項及道路交通事故處理辦法第1 條、第13條所規定。
㈣經查，原告係系爭事故之當事人，其於104 年3 月17日向被
告申請提供系爭事故關於員警製作之道路交通事故調查報告表及談話紀錄表，經被告以原處分依道路交通事故處理辦法第13條規定，否准原告之申請。惟查，依前所述，內政部依道路交通管理處罰條例第92條第5 項規定授權，會同交通部、行政院衛生署（已改制為衛生部）訂定之道路交通事故處理辦法，係針對道路交通事故駕駛人、肇事人應處置作為、現場傷患救護、管制疏導、肇事車輛扣留、移置與發還及調查處理等細節性、技術性事項之所為規範。而該辦法第13條亦僅規定交通事故當事人、利害關係人得申請閱覽或請求提供該條各款相關資料之期間，並未就「道路交通事故調查報告表及談話紀錄表」等資訊有限制、禁止公開之規範，故原告申請被告提供之「道路交通事故調查報告表及談話紀錄表」，應非屬政府資訊公開第18條第1 項第1 款所規定，「經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。」，且原告請求被告應提供之「道路交通事故調查報告表及談話紀錄表」，係關於員警就系爭事故所為調查之報告及對相關人談話所作成之紀錄，原告既為系爭事故之當事人，就系爭事故之調查經過及其所作成之報告應有知的權利，再以，政府資訊公開法第18條第1 項所列各款豁免公開義務事由，乃係列舉規定，原告申請被告應提供之該等資訊，均非屬政府資訊公開法第18條第1 項所列各款豁免公開義務事由，被告以道路交通事故處理辦法第13條規定為否准提供之理由，核屬無據，難認可採。是被告就爭事故卷宗關於員警製作之道路交通事故調查報告表及談話紀錄表，自有政府資訊公開之義務，原處分否准原告之申請，尚有違誤。從而，原告請求撤銷訴願決定及原處分，被告應作成准予原告閱覽系爭事故卷宗關於員警製作之道路交通事故調查報告表及談話紀錄表之行政處分，為有理由，應予准許。
㈤至被告辯稱本件依檔案法第18條第7 款規定，其他為維護公
共利益或第三人之正當權益者，被告得拒絕原告之申請。查檔案法第2 條第2 款規定：「本法用詞，定義如下：……。
二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。」被告訴訟代理人當庭陳明被告保存系爭事故卷宗之依據為道路交通事故處理規範第64點( 見本院卷第116 頁) ，該點規定：「依本規範製作之交通事故調查卷宗及其附卷證物，由分局或其他業務單位負責保存5 年。
」( 見本院卷第102 頁) ，再參之被告訴訟代理人陳稱，有關交通事故案件卷證非屬公文，並無文號，無法依據檔案法管理，被告係依警政署規定之道路交通事故處理辦法，由業務單位保管等語( 見本院卷第78頁) ，可知交通事故調查卷宗及其附卷證物，並未經機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件，非屬檔案法所規範之對象，故本件無檔案法之適用，被告以本件有檔案法第18條第7 款之事由，拒絕原告之申請，洵屬無據。
六、綜上所述，政府資訊以公開為原則，政府機關僅於合理預期公開將會損害豁免規定所保護之利益時，方得限制公開。原告為系爭事故之當事人，所申請被告提供上揭資訊，乃為被告所持有之政府資訊，原則上本應准許，被告主張有政府資訊公開法第18條第1 項第1 款及檔案法第18條第7 款之豁免事由，如上所述，經核難謂為有理由。原告請求閱覽系爭事故關於員警製作之道路交通事故調查報告表及談話紀錄表，核屬有據，原處分未予詳查，逕依道路交通事故處理辦法第13條規定，駁回原告之請求，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴請求撤銷，及請求被告應作成准予原告閱覽系爭事故卷宗關於員警製作之道路交通事故調查報告表及談話紀錄表之行政處分，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果無影響，爰不逐一論述，附此敘明
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 2 月 3 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 侯志融法 官 陳姿岑
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 2 月 3 日
書記官 李依穎