臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1228號105年3月9日辯論終結原 告 劉曉玫訴訟代理人 張天欽 律師
王昱文 律師鄭文婷 律師複 代理人 張晉豪 律師被 告 花蓮縣議會代 表 人 賴進坤（議長）訴訟代理人 林德盛 律師上列當事人間有關地方自治事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告不得依花蓮縣議會第18屆第3次臨時大會決議，禁止原告出席該議會會議。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。查原告於民國104 年8 月27日起訴時，原聲明：「確認被告於民國104 年 8 月10日表決通過原告於3 個月內不得出席會議之決議不成立」（見本院卷第6頁）。嗣於105年3月9日言詞辯論時，除將上開聲明列為備位聲明外，另追加先位聲明為：「⑴先位聲明：被告不得依該會第18屆第3次臨時大會決議，禁止原告出席花蓮縣議會會議。⑵備位聲明：確認被告於該會議第18屆第3次臨時大會決議通過懲戒原告不得出席會議行使議員代表職權法律關係決定不成立。」（見本院卷第178頁）。被告雖不同意原告為上開訴之追加、變更（見本院105年3月9日言詞辯論筆錄），惟原告起訴目的欲否定被告所為禁止原告出席議會決議之效力，其考量上開決議是否執行完畢、起訴有無實益等問題，因此為前開訴之追加、變更，衡諸其請求之基礎相同，亦無礙於訴訟終結，本院認為適當，爰予准許。
二、事實概要：被告以原告為花蓮縣議會第18屆議員，其於民國104 年5 月間召開第18屆第一次定期會中之5 月14日、22日、28日，在議事廳針對何禮臺議員為不當之發言，隨後又於同年月30日在其臉書（facebook）社群網站公開發表影響議會形象與和諧之圖文，經何禮臺議員請求紀律委員會召開會議處理；經第18屆紀律委員會於104年7月22日召開第4次委員會議討論，並作成決議略以：建議予以原告停止出席會議3個月之處分，並提請大會討論等之決議。被告嗣於104年8月10日召開第18屆第3次臨時大會第2次會議表決：照紀律委員會第4次會議審議報告處理意見通過（下稱系爭停權決定）；並以104年8月18日會議字第1040560703號函（下稱104年8月18日函），通知原告自收受本函之翌日起停止出席會議3個月。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：（一）地方議會議員與地方議會發生爭執之法律關係，依地方制度法第5 條第2 項之規定，並參以最高行政法院96年度判字第1318號判決意旨，係基於特定事實於兩個權利主體間所產生之公法上權利義務關係。且依最高行政法院104 年度裁字第1617號就本件定暫時狀態假處分之裁定，認為被告禁止原告出席會議之停權決定，實為類似懲戒性質之決定，兩造就此爭執其合法與否，即屬所謂爭執上之公法上法律關係。經查，系爭停權決定雖非行政處分，然已嚴重影響原告身為花蓮縣議員行使地方議會議員之權利，顯有受確認判決之法律上利益。次按被告雖係地方議會，屬地方自治之範疇，惟非謂所有議事程序之內容皆不得透過司法審查。又被告之代表人即議長賴進坤曾於大會表明，原告於停權期間之所以能出席會議，無非係因法院定暫時狀態假處分裁定，故倘原告敗訴定讞後，將再另擇期執行當初尚未執行之懲戒期日；何況系爭停權決定之懲戒紀錄，對於議員之名譽影響重大，當不得謂系爭停權處分期間已結束，即無訴之利益。是原告提起本件確認訴訟，自屬有據。（二）參酌被告第18屆紀律委員會於104年7月22日之第4次會議紀錄，可知該委員會於受理本件懲戒案件時，未經縣議會主席（議長）依花蓮縣議會紀律委員會設置辦法第4條第1項第1、3款為移送；且縱依第2款由何禮臺議員申請，亦未見符合議員3人以上提議、7人以上之附屬提請審議，竟逕以第2次紀律委員會決議通過而審議，顯有重大程序瑕疵。復按上開會議紀錄所謂「第2次委員會決議事項第7條」並非經立法機關發布，亦未曾至各該上級政府備查，紀律委員會竟以其內部決議事項作為受理原告懲戒案之法源依據，違反地方制度法第31條之規定。抑有進者，本件於被告議會表決前，該議會法制處主任曾公開表示其法律意見，亦認其決議之程序不符上開設置辦法第4條第1項之規定，惟議長仍逕行表決通過原告停權，且未給予原告陳述意見之機會，益證被告所踐行之程序草率並多有違誤。（三）本件起因係原告對於訴外人何禮臺議員提案縮減總質詢天數從12天改為6天之法案有所質疑，何禮臺認原告有人身攻擊之行為，但原告本係針對法案有所質疑，其是否涉妨害名譽之舉，自應尋刑事訴訟途徑解決。原告嗣於104年5月30日將上開爭執公諸於臉書社群網站，並無任何針對何禮台帶有攻擊性之字眼。是原告質疑法案之合理性，本屬議員權利之行使，享有言論免責權，亦難謂對於議會之運作有任何「重大不利」之影響而須予以停權3個月之決定，被告逕為系爭停權決定，顯然違反必要性原則。再者，系爭停權決定將使原告喪失行使地方議會議員之權利如立法權、預算審議權、質詢權，並影響花蓮縣人民之利益，是該處分違反公益性甚明。末以，依花蓮縣議會組織自治條例第25條之規定，懲戒方式有：口頭道歉、書面道歉、申誡及定期停止出席會議四種，縱認原告之行為有涉及人身攻擊，其情節亦難謂重大，被告逕為停權3個月之處分，亦不符比例原則。並聲明求為判決：⑴先位聲明：被告不得依該會第18屆第3次臨時大會決議，禁止原告出席花蓮縣議會會議。⑵備位聲明：確認被告於該會議第18屆第3次臨時大會決議通過懲戒原告不得出席會議行使議員代表職權法律關係決定不成立。
四、被告則以：查系爭停權決定，為議會自律原則下基於維持內部議事規範所為之內部處分，依司法院釋字第342號解釋、第381號解釋意旨及本院104年度全字第92號裁定意旨，此係基於權力分立原則下之議會秩序權所保障之法益，應非屬行政法院所得審理之範圍。復按最高行政法院92年度判字第658號判決意旨，行政處分規範效力已因法律上或事實上理由消滅者，僅於當事人仍有可回復之法律上利益者，才許其提起第6條第1項之行政處分違法確認訴訟；就確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，如其效力已因法律上或事實上理由消滅者，則無許其提起第6條第1項之確認訴訟。經查，系爭停權處分之期間為104年8月20日至104年11月19日，則原告所主張之公法上法律關係，業因事實上理由而消滅，原告已無回復此法律上利益之可能。從而，原告提起本件行政訴訟，顯非合法，應予裁定駁回之。至於原告主張：被告曾告知如其敗訴則依假處分出席會議之期間，仍須再補執行停止出席會議，故有受確認判決之法律上利益云云。經被告查認會議錄音內容，被告代表人並無此發言等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按我國行政訴訟審判權採概括主義，是以行政訴訟法第2條規定公法上之爭議，除法律別有規定外，得依同法提起行政訴訟。查地方議會為地方自治團體之立法機關，行使地方自治立法權（含審議地方政府預算）及法律或上級法規賦予之職權（地方制度法第25條、第35條至第37條）。
而地方議會由議員（代表）組成，由議員（代表）合議行使上開地方議會之職權。此外，個別議員（代表）於議會（代表會）定期會開會時，對地方首長及相對主管有施政總質詢及業務質詢之職權（地方制度法第49條）。上開地方制度法所規定之議員（代表）職權，均以出席會議始得行使之。苟議員（代表）經議會（代表會）禁止出席其會議，議員（代表）即無法行使職權，受禁止出席會議之議員（代表），爭議該禁止行為之合法性，涉及其得否行使議員（代表）之職權，此項爭議核屬非憲法之公法上爭議，法律並未特別規定其審判權之歸屬，自應由行政法院審判。受禁止出席會議之議員（代表）有不服者，得依行政訴訟法提起行政訴訟。雖然本於權力分立及民主原則，地方議會就議會程序及議會紀律事項，有自律權，議會之自律決定，司法予以一定程度之尊重，然此乃司法審查密度之問題，而非地方議會就自律事項所為之決定，不屬司法審查對象（參見司法院釋字第499號解釋理由）。因此，被告決議原告不得出席該會第18屆第3次臨時大會，原告對該停權決定不服，訴請法院救濟，本院自有受理之權限，核先敘明。
（二）次按花蓮縣議會組織自治條例第1 條規定：「本自治條例依地方制度法（以下簡稱本法）第54條第2 項暨地方立法機關組織準則（以下簡稱本準則）第3 條第2 項規定訂之。」第24條規定：「本會得設紀律委員會審議懲戒案件。
其設置辦法，由本會訂定，報內政部備查。」第25條規定：「（第1 項）本會開會時，由會議主席維持議場秩序。
如有違反議事規則或其他妨礙秩序之行為，會議主席得警告或制止，並得禁止其發言，其情節重大者，得付懲戒。（第2 項）前項懲戒，由紀律委員會審議，提大會議決後，由會議主席宣告之；其懲戒方式如下：一、口頭道歉。
二、書面道歉。三、申誡。四、定期停止出席會議。」又依前揭花蓮縣議會組織自治條例第24條授權訂定之花蓮縣議會紀律委員會設置辦法，其第1 條規定：「本辦法依花蓮縣議會組織自治條例第24條規定訂定之。」第4 條規定：「（第1 項）本委員會接受審議之懲戒案件，以下列為限：一、本會大會主席依照本會組織自治條例第25條規定移付懲戒之案件。二、本會議員違反議事規則，妨礙議場秩序或其行為有損本會名譽，由議員3 人以上之提議，7人以上之附署提請審議之懲戒案件。三、議員對列席報告或答復質詢人員肆意謾罵侮辱，經議長或大會主席認為情節重大移付懲戒之案件。（第2 項）前項第一款、第三款之案件，本委員會應依據大會記錄事實提付審議，第二款應由提議人備具書面送本委員會審議。」第6 條規定：「本委員會審議懲戒案件，得按其情節輕重予以懲戒，方式如下：一、口頭道歉。二、書面道歉。三、申誡。四、定期停止出席會議。」
（三）經查，原告及訴外人何禮臺均係被告第18屆議員，何禮臺以原告在第一次定期大會之總質詢中（104 年5 月14日、
5 月22日、5 月28日）對其為不實指控及人身污衊，隨後又於同年月30日在其臉書社群網站公開發表影響議會形象與和諧之圖文，於同年6 月2 日提起申請書，請求紀律委員會召開會議處理；經被告第18屆紀律委員會於104年7月22日第4次委員會議決議略以：原告於議事廳之不當發言及隨後在社群網站公開發表影響議會形象及和諧之圖文，情節重大，建議予以原告停止出席會議3個月之處分，並提請大會討論等之決議。嗣經被告於104年8月10日召開第18屆第3次臨時大會第2次會議表決：照紀律委員會第4次會議審議報告處理意見通過；被告旋以104年8月18日函，通知原告自收受本函之翌日起停止出席會議3個月等情，為兩造所不爭執，且有申請書、紀律委員會第4次委員會議紀錄、被告第18屆第3次臨時大會第2次會議紀錄、被告104年8月18日函（見原處分卷第2至9頁），堪信為真實。
本件系爭停權決定剝奪原告出席議會之權利，致無法行使審議法案、政府預算，並進行施政質詢等職權，侵害其權益甚至；而原告於停權期間尚得出席會議，無非因本院所為定暫時狀態假處分之裁定所致，惟其停權處分尚未執行完畢（本院104年度全字第123、127號裁定參見）。因此，原告就本案倘獲敗訴判決確定後，將再執行其餘尚未執行完畢部分，是原告尚有提起本件訴訟之實益，被告主張系爭停權決定之期間為104年8月20日至104年11月19日，原告已無回復此法律上利益之可能云云，容有誤會，無足採認。
（四）又依前述花蓮縣議會組織自治條例第1條、第25條及花蓮縣議會紀律委員會設置辦法第4條之規定，可知被告欲對議員為停權決定時，其程序須經紀律委員會審議，並提案大會決議後，方得為之；而該議會紀律委員會受理懲戒之案件，應僅以上開設置辦法第4條第1項所規定之三種態樣為限，若未依此規定，其懲戒程序自有重大違法之瑕疵。查被告紀律委員會104年7月22日第4次會議紀錄記載：「主持人報告：今天是紀律委員會第4次委員會議，主要目的在於8月3日召開第18屆第3次臨時大會中，如何維持本會紀律及秩序問題，以發揮紀律會之功能，及處理何禮臺議員申請案件，請各位委員提供卓見……。決議事項：一、有關何禮臺議員針對劉曉玫議員於議事廳（5/14、5/22、5/28）之不當發言，違反第2次紀律委員會決議通過第7條規定人身攻擊之決議，及隨後於社群網站（fb）公開發表影響議會形象與和諧之圖文，情節勘屬重大，本會建議予以劉曉玫議員停止出席會議三個月之處分。」等語（見原處分卷第4頁）。可知本件原告懲戒案既未經縣議會主席（議長）依照上開設置辦法第4條第1項第1、3款為移送，縱依第2款由何禮臺議員申請，亦未見符合議員3人以上提議、7人以上之附屬提請審議，被告第18屆紀律委員會逕予受理，而作成上述建議原告停止出席會議3個月之決議；被告依該紀律委員會之提案，於104年8月10日第3次臨時大會第2次會議，議決依紀律委員會審議建議之處理意見，通過系爭停權決定，揆諸前揭說明，被告作成系爭停權決定之懲戒程序，顯有違反正當程序之重大瑕疵。又查，地方議會之議員（代表）係由地方自治團體之人民選出，其與經依公務人員任用法任用（行政處分）之公務員，與國家形成上下隸屬關係之情形不同，議員與議會間，並非上下隸屬關係，而是平等關係。是以地方議會對議員就紀律事項所作成之懲戒決定，並非行政處分，該懲戒決定僅有合法有效及違法無效（不生效力）之別，而無違法但有效之類型，被告所為本件禁止原告出席會議3個月之系爭停權決定，並非行政處分（最高行政法院104年度裁字第1617號裁定參照）。因此，本件被告召開會議所為系爭停權決定之程序既有如上違反正當程序之重大瑕疵，其決定自屬違法無效，原告先位聲明提起一般給付訴訟，訴求判決被告不得依該會第18屆第3次臨時大會決議，禁止原告出席花蓮縣議會會議，為有理由，應予准許。原告先位聲明既已獲得滿足，自無再予審查備位聲明之必要，附此敘明。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 30 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 30 日
書記官 徐偉倫