臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1308號105年4月7日辯論終結原 告 黃金枝
陳國元陳清陽陳淑雲劉朱玉楊明仁楊金壽周文田林淑芬謝治安陳呂月娥陳韋麟陳文祥吳玉英林國瑞共 同訴訟代理人 吳永發 律師
林新傑 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）住同上訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國104年7月16日文規字第1043019162號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於附表一所示土地範圍部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣被告於民國102年8月5日以北府文資字第1022377603號公
告（下稱前處分）指定「碧潭吊橋」為新北市市定古蹟，原公告古蹟本體：橋板、橋塔、墩座及纜線；定著土地範圍：新北市○○區○○段11至16、111、114、127、148、156、157至160、161-1、162、563、太平段542至544、546至550、553地號等土地（地號範圍俟調查研究後再研擬檢討）。
嗣經被告102年12月27日委託中國科技大學辦理「市定古蹟碧潭吊橋修復或再利用計畫」，依該校於103年3月5日完成之碧澤吊橋修復或再利用計畫期中報告（第一次），建議碧潭吊橋保存範圍以錨座位置向外延伸，南北向保留3公尺，東西向之鄰橋塔側保留10公尺，反橋塔側則建議保留3～10公尺，經103年4月1日召開碧潭吊橋錨座測定成果報告審查會，與會專家學者建議先進行地質鑽探，瞭解地質情況後再檢視保存範圍是否合理以為調整。由碧潭吊橋周邊都市更新案實施者合康工程顧問股份有限公司（下稱合康公司）於103年8月間完成土地鑽探報告，經103年12月1日召開古蹟保存範圍檢視成果審查會，確認古蹟保存範圍為錨碇座前後10公尺、左右側3公尺，被告並於103年12月25日召開「103年度第8次被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會」，決議：同意抗風索列入古蹟本體、墩座保存範圍為前後10公尺，左右兩側3公尺，並授權由被告辦理後續範圍確定測量、地籍分割及重新公告古蹟定著土地範圍事宜。
㈡被告遂依據上開會議決議，於104年2月25日經新北市新店地
政事務所套繪確定古蹟保存範圍之定著土地範圍為○○○區○○段1（部分）、8至10（均為部分）、17至19（均為部分）、太平段472（部分）、523至527（均為部分）、530至531（均為部分）、534（部分）、535（全部）、536至537（均為部分）、538至540（均為全部）、541至544（均為部分）、545（全部）、546至551（均為部分）、552（全部）、553至555（均為部分）、556（全部）、557（部分）、575（部分）、碧潭段11至13（均為部分）、14（全部）、15至17（均為部分）、111（部分）、114（部分）、127（部分）、144至145（均為部分）、147至149（均為部分）、152（部分）、155至161（均為部分）、161-1（部分）、162（部分）、563（部分）地號，並以被告104年4月8日新北府文資字第1040585869號公告（下稱原處分）變更碧潭吊橋古蹟本體及定著土地範圍。原告等不服，提起訴願，經文化部104年7月16日文規字第1043019162號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告為參加「新北市○○區○○段○○○○號等29筆土地都市
更新權利變換計畫案」（下稱系爭都更案）之地主。惟被告都市更新處於102年8月9日新北更事字第1020006264號函，拒絕公告實施系爭都更案，即因碧潭吊橋已被指定為市定古蹟，且認為部分都市更新案之土地位在古蹟範圍內，擔憂碧潭吊橋之結構安全而遲遲不願發布實施，今被告再為擴大碧潭吊橋保存範圍之公告，其保存範圍與系爭都更案之新建基地多有重疊，亦阻礙系爭都更案之推動，故被告將原告所有之土地劃為古蹟定著土地範圍，已妨害原告土地所有權之行使。按文化資產保存法第3條第1項第1款及文化資產保存法施行細則第2條前段規定，可知關於古蹟之指定，應以「年代長久且其重要部分仍完整」為要件。然碧潭吊橋因先後歷經三次大整修，最後一次係於88年間進行，除橋塔、墩座外，其餘各部分皆已換新，顯不符合指定古蹟所需具備「年代長久且其重要部分仍完整之建造物」之要件，故碧潭吊橋應非古蹟。又被告於87年間決定就碧潭吊橋進行大規模整修之前，已對碧潭吊橋進行全面性的評估和檢測，亦包括是否應列為古蹟之研討，被告必須先確認碧潭吊橋並非古蹟，否則不可能進行大規模之翻修工作，今被告任意更改自身就碧潭吊橋非古蹟之判定，導致原告之所有權受損，自有違反行政程序法第8條規定之情事。
㈡按文化資產保存法第14條暨古蹟指定及廢止審查辦法第4條
規定，並無任何關於被告得變更古蹟本體及定著土地範圍之內容，被告以此作為變更公告之法源依據，顯有違誤。且依古蹟指定及廢止審查辦法第4條規定，被告為古蹟指定之公告時，應說明「指定理由及其法令依據」，惟原處分並未依上開規定就此加以說明，顯有違法。又按文化資產保存法第6條暨被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會設置要點第2點規定，可知若被告欲變更碧潭吊橋古蹟保存範圍，理應由被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會負責審理相關變更程序。惟被告進行變更碧潭吊橋古蹟保存範圍之各次會議，其名稱皆為碧潭吊橋錨座測定成果報告審查會，由被告之副市長主持，該會議之主要內容，雖係在討論碧潭吊橋之保存範圍，惟皆非由被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會所召集，亦非被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會所進行之審查程序。然被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會竟係直接同意由被告副市長召集各單位與利害關係人所作成之協商結論，並未依規定進行審查與表決，淪為被告片面認定保存範圍之背書單位，故原處分之作成顯有違法之處。
㈢被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會僅決議同意「
抗風索列入古蹟本體，同意墩座保存範圍為前後10公尺，左右兩側3公尺。」然該次會議紀錄中並未檢附相關圖說，是原處分顯無法確定係依被告之古蹟審議委員會同意之內容，劃定碧潭吊橋之保存範圍。且因「碧潭吊橋修復或再利用計畫」並未提出保存範圍為「墩座前後10公尺，左右兩側3公尺」之建議，故原處分顯非如其變更理由所稱係依「碧潭吊橋修復或再利用計畫」建議古蹟保存範圍修正古蹟本體及定著土地範圍。又被告於103年12月1日召開「碧潭吊橋錨座測定成果報告審查會」，實係針對都市更新實施者合康公司於103年8月所作之地質鑽探報告進行檢討，與古蹟保存範圍之檢討應無相關，被告竟以報告審查會之名，邀集各單位及相關利害關係人就碧潭吊橋之保存範圍，進行實質協商，再以協商會之協商結果要求各單位遵行，甚要求研究單位以此方向配合修正，顯見被告根本無需委請中國科技大學進行研究，直接由被告召集利害關係人協商即可。換言之，被告對於碧潭吊橋之保存範圍，於被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會審查前，已有定見，故該委員會僅是本件之背書單位，毫無審查之餘地。
㈣被告辯稱前處分指定碧潭吊橋為新北市市定古蹟時，已載明
「地號範圍俟調查研究後再研擬檢討」等字，被告認前處分之申請案件應尚未審查完畢，原處分之性質係以新行政處分廢棄舊行政處分指定之範圍，並無不法云云。按古蹟指定及廢止審查辦法第4條第1項第2款、第5條第1項及第2項規定，並未賦予被告得於古蹟指定處分公告後，再檢討並變更古蹟保存範圍之權力，被告以原處分事後再擴大前處分之古蹟指定保存範圍，顯然違背古蹟指定及廢止審查辦法第4條、第5條要求公告古蹟所定著土地範圍之意旨，其違法情事至明。另依中國科技大學之意見，保存範圍只要越過極小值之範圍，即足以保護碧潭吊橋墩座的安全，則被告於決定碧潭吊橋之保存範圍時，應依比例原則，選擇以侵害人民權利最小之方式，劃定碧潭吊橋之定著土地範圍，然原處分卻採用最高標準，以侵害人民權益最大的方式行之，顯有違背行政程序法第7條規定之情事。
㈤文化部訴願決定違誤部分：蓋廢止權保留附款，係用於授益
處分，告知相對人處分於未來有被廢止之可能，以排除相對人之信賴保護。然由前處分指定碧潭吊橋為市定古蹟之公告「（地號範圍俟調查研究後再研擬檢討）」等字，以括號附註之表達方式及其文字意涵，就其形式及實質而言，實難得知被告有保留行政處分廢止權之意思。且古蹟指定處分對於受處分人所有權之行使有極大之妨害，顯非授益處分，被告於前處分指定碧潭吊橋為市定古蹟之公告中為保留廢止權之附款，自屬違誤。又行政機關為行政處分之附款時，本於依法行政之基本原則，仍需以法律規定為依據，惟被告並未說明於102年8月5日指定碧潭吊橋為古蹟時，保留行政處分廢止權之依據。再者，前處分指定碧潭吊橋為市定古蹟之公告中「（地號範圍俟調查研究後再研擬檢討）」若為保留廢止權之附款，則被告廢止前處分時，則關於指定碧潭吊橋為古蹟之行政處分即已全部失效，應無文化部所稱僅有變更部分發生一部廢止之情事。而前處分之上開附款文字，亦難以窺知行政處分廢止權發動之原因。且古蹟指定處分影響人民之所有權甚鉅，應嚴格遵守法律保留原則，被告未依法律，自行創設變更處分效力之效果，顯屬違誤。此外，目前通說實務皆認為判斷餘地並非完全排除法院審查，古蹟既為人民文化之共同記憶，因此古蹟之認定，顯與其他專業事項之認定有別，應以民眾之普遍認知為主要依據，而非少數人之判斷，相較其他專業事項，法院應得就古蹟之認定是否合法，有更大之審查權力。
㈥重覆處分係指行政機關對於人民之請求事項於核駁後，對於
其後重覆提出之請求，於答覆申請人時，僅重申先前所為之確定行政處分，未為實質決定，不生任何法律效果。然本件並非被告根據原告之申請提出之回覆，而係主動作成之新處分，應非重覆處分，原處分乃新的行政處分，應屬學理上之第二次裁決。再者，原告楊明仁、陳韋麟所有之土地，雖未在原處分公告碧潭吊橋之保存範圍內，惟其二人皆為系爭都更案之參加人，目前系爭都更案確因碧潭吊橋指定為古蹟後而陷於停滯，故原處分之存續與否，事關系爭都更案能否續行，對其二人之權利亦有重大之影響，故縱使原處分公告之碧潭吊橋保存地號，不含上開二位原告所有之土地，原告楊明仁、陳韋麟亦得以利害關係人之身分提起本件訴訟。另原告係因參加系爭都更案，配合都市更新之作業，而依實施者之指示將所有之土地信託予臺灣土地銀行股份有限公司（下稱土地銀行），信託之目的僅是為了確保都市更新程序順利進行，依原告所簽信託契約第2條「信託目的及信託事務內容」之約定可知，信託契約已明定受託人土地銀行應辦理之事項，故在土地銀行之應辦事項外，對於信託土地權利之行使或事務之處理，仍應由原告負責，原告之土地信託契約既未約定由土地銀行進行信託土地之訴訟行為，則信託土地之訴訟實施權仍歸原告所有，原告自得提起本件訴訟等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠按被告以前處分公告「碧潭吊橋」指定為新北市市定古蹟，
業已載明「地號範圍俟調查研究後再研擬檢討」，是有關系爭指定古蹟之申請案件中，地號範圍之認定雖業已作成具體處分，惟該部分之申請案件應尚未審查完畢，並作成最終之行政處分，故被告依原申請案件自應繼續本案之地號範圍研議，最終需作成「研議後之最終處分」，其性質應為「新」定著土地範圍之行政處分（對原指定處分之部分變更），而非另行依「變更」法令辦理之行政處分。再按本院103年度訴字第56號判決理由所載：「至於註記『地號範圍俟調查研究後再研擬檢討』部分，則係說明其定著土地範圍日後將再作檢討，惟其檢討後若有變更，則應作成新處分另行公告，尚非原處分有不明確之情形。」準此，被告依原申請案件之相關法令，「繼續」進行尚未完成之部分（土地範圍），其法源依據自為文化資產保存法第14條暨古蹟指定及廢止審查辦法第4條之規定。且針對同一案件之「後」行政處分（即原處分），當然廢棄「前」行政處分（即前處分）之牴觸部分，於法並無不合，況本件業已載明研議後將另以新處分重為認定，更難認有何違法之處。
㈡專業判斷除有判斷濫用或判斷逾越或違反正當程序外，合理
性之專業判斷原則上當予以尊重，本件系爭碧潭吊橋之古蹟定著土地範圍之認定，乃係歷經多次鑽探並委由中國科技大學研究後，委員依照相關專業之建議，本於專業決議作成「前後10公尺、左右3公尺」之保存決定。是原處分係由專家學者本於其專業判斷所作成之認定，且其程序均符合相關規定，故原處分並無違誤。又前處分公告「碧潭吊橋」指定為新北市市定古蹟之「地號範圍俟調查研究後再研擬檢討」文字條件，並無違法，業經本院103年度訴字第56號判決確定在案，是以，原告就該文字加以爭執有無違法云云，自於法無據。至有關該文字之性質為何部分，上開文字解釋上應屬「告知定著土地面積之審查尚未終局結束，最終審議後會再另以新行政處分廢棄原面積指定」，應無任何法律上之效力者，本院103年度訴字第56號判決亦同上開意旨，已如前述。縱認上開文字具有「附款」之性質，按行政程序法第93條第1項規定，本件定著土地之面積認定，直接影響「碧潭吊橋古蹟是否能完整保存」之履行者，則無論有無裁量權，均符合前開規定。
㈢本件103年12月25日古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員
會於開會時，被告所提供予委員之會議文件係「中國科技大學所提出之新北市市定古蹟『碧潭吊橋』修復或再利用計畫古蹟保存範圍檢視成果報告」，於該報告第六頁記載「綜合以上分析，為維持穩定平衡，錨碇塊面向橋樑側之被動破壞區（10公尺），及左右側之主動破壞區（3公尺），其土體應避免挖除、擾動，至於錨碇塊後側（背橋側）因考慮…其保存範圍至少應有3公尺，最保守安全考慮則為10公尺」，委員會依其專業審議系爭報告內容後，決議同意「科學研究結果」，並依其專業審認「最保守安全考量範圍」（即背橋側10公尺），自無原告所稱未為審核之情事，原告主張容有誤會之處。又重覆處分僅係對於相對人之觀念通知，並未對相對人有發生規制效力，故應不得對之提起行政訴訟。前處分之部分業經最高行政法院103年度裁字第1626號裁定駁回上訴確定，認前處分之部分乃係合法之行政處分，故於原處分公告之作成未對前處分之部分有為重新審議之情形下，原處分公告就前處分之部分應僅屬重覆處分，而為觀念通知。是以，因原處分乃係重覆處分，且又經確定在案，故原告自不得再爭執其合法性。
㈣按依最高行政法院102年度判字第724號判決見解，應肯認「
爭點效」理論於行政訴訟中亦有其適用之餘地。原處分之部分既經判決為合法確定，則於同一基礎事實及相同當事人之情形下，實不應允許原告等人針對同一事件提起多次之爭訟，以收訴訟經濟之效。是以，就原處分之部分自應受爭點效之拘束，而不得再為相反之主張。另倘不具於具體訴訟中實施訴訟而受本案判決之權能，即屬欠缺當事人適格，原告楊明仁所信託○○○區○○段154、164地號土地，及原告陳韋麟所信託○○○區○○段○○○○號土地，皆未位於原處分所指定之土地範圍之內，顯見原處分之作成對於原告楊明仁及陳韋麟並無任何法律上之利害關係，故原告楊明仁及陳韋麟實不得提起本案訴訟。末按最高法院96年度台上字第2530號民事判決要旨，因信託後之財產係由受託人管理、處分，故有關信託財產之相關訴訟行為，乃應由受託人為之。原告等人皆將土地信託與土地銀行，而由土地銀行管理系爭土地，依前開見解所示，乃應以土地銀行為原告提起本案訴訟方屬適當等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有前處分（訴願卷一第31至32頁）、103年4月1日新北市市定古蹟「碧潭吊橋」錨座測定成果報告審查會會議紀錄（訴願卷一第35至44頁）、103年12月1日新北市市定古蹟「碧潭吊橋」錨座測定成果報告審查會會議紀錄（訴願卷一第47至60頁）、103年度第8次被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會會議紀錄（訴願卷一第63至71頁）、新北市新店地政事務所104年2月25日新北店地測字第1043783153號函及地籍參考圖（訴願卷一第73至76頁）、原處分（訴願卷一第77至81頁）、文化部104年7月16日文規字第1043019162號訴願決定書（本院卷第22至25頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
五、本院判斷如下：㈠原告楊金壽、謝治安、劉朱玉、陳呂月娥、林淑芬、周文田
、黃金枝、陳淑雲、陳國元、陳清陽、陳文祥、吳玉英、林國瑞等人為適格之原告。原告楊明仁、陳韋麟則非適格之原告：
1.本件原告均為參與系爭都更案之土地所有權人（目前信託登記予土地銀行），該都更案之範圍包括新北市○○區○○段130、141至143、143-1、143-2、143-3、144至152、154至161、161-1、162至164、563地號等29筆土地，被告於100年3月29日以北府城更字第0000000000函核定其自同年4月1日起發布實施，有該都更權利變換計畫案在卷可稽（外放）。被告於102年8月5日以前處分指定碧潭吊橋為新北市市定古蹟，其後再於104年4月8日以原處分變更碧潭吊橋古蹟本體及定著土地範圍。系爭都更案中有新北市○○區○○段144、145、147、148、155、156、157至160、161-1、162、563等地號土地，其中附表一所示土地範圍部分係位於原處分所變更古蹟定著土地範圍內，上開土地之原所有權人包括原告楊金壽、謝治安、劉朱玉、陳呂月娥、林淑芬、周文田、黃金枝、陳淑雲、陳國元、陳清陽、陳文祥、吳玉英、林國瑞等人，應屬原處分之受處分人，其等自得就原處分提起本件撤銷訴訟。
2.至於參與系爭都更案之原告楊明仁○○○區○○段154、164地號土地之所有權人，原告陳韋麟則○○○區○○段○○○○號土地之所有權人，其土地並非位於原處分所變更古蹟定著土地範圍內，尚難謂原告楊明仁及陳韋麟為原處分之受處分人，雖原告楊明仁及陳韋麟參與系爭都更案，然原處分之變更古蹟定著土地範圍，對原告楊明仁、陳韋麟而言，亦僅係經濟上或其他事實上之利害關係，尚非有何法律上之利害關係，是原告楊明、陳韋麟自非本件適格之原告。
3.被告雖辯稱原告楊金壽、謝治安、劉朱玉、陳呂月娥、林淑芬、周文田、黃金枝、陳淑雲、陳國元、陳清陽、陳文祥、吳玉英、林國瑞等人，已將土地信託予土地銀行，應由土地銀行為原告提起本案訴訟方屬適格云云。然按信託法第1條規定：「稱信託者，謂委託人將財產權移轉或為其他處分，使受託人依信託本旨，為受益人之利益或為特定之目的，管理或處分信託財產之關係。」信託財產名義上雖屬受託人所有，但受託人係為受益人之利益管理處分之，且委託人依信託法之規定得有下列之權利：1.得於信託行為時為權利之保留（信託法第3條參照）。2.對強制執行提起異議之訴之權利（信託法第12條參照）。3.信託財產管理方法之變更（信託法第15條參照）。4.有關受託人辭任、解任或選任等權利（信託法第36條參照）。5.終止信託之權利（信託法第63條參照）。是由前揭規定觀之，委託人將財產信託移轉與受託人後，該財產名義上屬受託人所有，委託人雖已非名義上權利人，惟其係信託設定者，就信託財產具有利害關係，為賦予其保護信託財產及受益人之權能，信託法乃明定其得行使之權利，甚且包含信託法第12條之向執行法院對債權人提起異議之訴。又觀之原告與土地銀行所簽訂之信託契約（見本院卷第222至232頁），信託之目的係為確保都市更新程序順利進行，依信託契約第2條「信託目的及信託事務內容」之約定可知，信託契約已明定受託人土地銀行應辦理之事項，故在土地銀行之應辦事項外，委託人為保護信託財產，自得以自己之名義提起訴訟救濟，是原告楊金壽、謝治安、劉朱玉、陳呂月娥、林淑芬、周文田、黃金枝、陳淑雲、陳國元、陳清陽、陳文祥、吳玉英、林國瑞等人，因其土地經被告以原處分變更古蹟定著土地範圍內（詳如附表一、二所示），核屬具有法律上之利害關係，其等提起本件撤銷訴訟，自屬當事人適格。被告雖舉最高法院96年度台上字第2530號民事判決為證，惟細繹該判決僅於論述原審判決係以：「按受託人在信託關係成立後，即成為信託財產之名義所有人，而在實質上享有信託財產管理權，並負有依信託目的管理信託財產之義務與責任。且依私法自治原理，信託當事人本得於不違反公序良俗或強行禁止規定下，自由約定管理處分權之內容。是受託人之管理處分權，如信託當事人未另有約定，舉凡有關信託財產法律行為、事實行為、訴訟行為或取得權利負擔義務之行為，均應包括在內。」，該見解僅係該案原審之見解，並非最高法院之意見，況依該見解意旨，僅謂受託人得依受託目的管理處分財產，包含為訴訟行為，但亦並未禁止委託人自己為訴訟行為，自難比附援引。被告辯稱原告楊金壽、謝治安、劉朱玉、陳呂月娥、林淑芬、周文田、黃金枝、陳淑雲、陳國元、陳清陽、陳文祥、吳玉英、林國瑞等人非適格之原告云云，尚無足採。
㈡按文化資產保存法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，
指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。」第
4 條第1、2項規定：「（第1項）前條第一款至第六款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（下稱文建會，行政院101年5月15日院臺規字第1010131134號公告將文建會之權責事項，自101年5月20日改由文化部管轄）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。（第2項）前條第七款自然地景之主管機關：在中央為行政院農業委員會（下稱農委會）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。（第2項）前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」第12條規定：「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」第13條規定：「主管機關應建立古蹟、歷史建築及聚落之調查、研究、保存、維護、修復及再利用之完整個案資料。」第14條規定：「（第1項）古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。（第2項）古蹟滅失、減損或增加其價值時，應報中央主管機關核准後，始得解除其指定或變更其類別。（第3項）前二項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第4項）建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」第103條規定：
「本法施行細則，由文建會會同農委會定之。
㈢次按文化部之前身文建會會同農委會依文化資產保存法第103條之上開授權訂定發布之同法施行細則第2條第1項規定：
「本法第三條第一款所定古蹟及歷史建築，為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、關塞、衙署、車站、書院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產業設施等。」第8條規定：「（第1項）本法第12條……所定主管機關普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物或自然地景價值者或具保護需要之文化資產保存技術及其保存者，其法定審查程序如下：一、現場勘查或訪查。二、作成是否列冊追蹤之決定。（第2項）前項第二款決定，主管機關應以書面通知提報之個人或團體。」又按文建會依上開文化資產保存法第14條第3項之授權訂定發布古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項規定：「古蹟之指定，依下列基準為之：一、具歷史、文化、藝術價值。二、重要歷史事件或人物之關係。三、各時代表現地方營造技術流派特色者。四、具稀少性，不易再現者。五、具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。六、具其他古蹟價值者。」第3條第1項規定：「古蹟之指定，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成指定處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣（市）定者，報中央主管機關備查。」第4條規定：「（第1項）主管機關對審議指定之古蹟，應辦理公告。前項公告，應載明下列事項：一、名稱、種類、位置或地址。二、古蹟及其所定著土地之範圍。三、指定理由及其法令依據。四、公告日期及文號。（第2項）第一項公告，應揭示於主管機關公布欄三十日，並刊登政府公報、新聞紙或資訊網路。」㈣再按前揭文化資產保存法第3條第1款稱為文化資產之「古蹟
」，係屬不確定法律概念，且得否指定為該等文化資產，明顯屬於高度專業範疇，有賴專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，是同法第6條第1項規定主管機關應設相關審議委員會為審議，並於依該條第2項授權訂定之文化資產審議委員會組織準則第3條規定：「（第1項）主管機關得視需要依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會。（第2項）審議委員會各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。（第3項）前項專家學者應具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景，且其人數不得少於委員總人數3分之2。」第4條規定：「（第1項）審議委員會置主任委員1人，由主管機關首長為主任委員兼任主席，或由機關首長指定之。（第2項）主任委員不克出席時，由出席委員互推1人為主席。」第6條規定：「（第1項）審議委員會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。（第2項）前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」第7條規定：「（第1項）委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。（第2項）前項出席委員中，專家學者委員人數不得低於2分之1。（第3項）由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」第9條規定：「（第1項）審議委員會審議文化資產之指定或登錄前，得由主管機關依據文化資產類別、特性組成專案小組，就文化資產之歷史、文化、藝術、科學及自然價值進行評估，並提出文化資產評估報告。（第2項）前項審議委員會審議時，得參酌前項評估報告內容，進行文化資產指定或登錄之審議。（第3項）審議委員會為審議案件之需要，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或訪查，並研擬意見，提供會議參考。（第4項）前項審議委員會或專案小組，得邀請專家學者及有關機關代表提供諮詢意見。」上開行政命令核未逾越母法之授權，亦未牴觸母法意旨，應得予以援用。
㈤末按被告發布行為時被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議
委員會設置要點第2點規定：「本會之職權如下：(一)本市古蹟之指定、解除、變更及歷史建築、聚落、文化景觀之登錄、廢止之審議事項。(二)本市古蹟、歷史建築、聚落、文化景觀之管理維護及再利用之審議事項。(三)本市古蹟、歷史建築、聚落、文化景觀相關法令之檢討建議事項。(四)其他有關本市古蹟、歷史建築、聚落、文化景觀之研議及審議事項。」第3點規定：「（第1項）本會置委員九人至二十一人，其中主任委員一人，由本府文化局（以下簡稱本局）局長兼任，副主任委員一人，由本局副局長兼任；其餘委員由市長就下列人員聘（派）兼之。(一)本府城鄉發展局、工務局、本局及其他相關機關代表。(二)文化、歷史、建築、景觀及其他相關領域之學者專家。（第2項）前項第二款學者專家人數不得少於委員總人數三分之二。」第5點規定：「本會會議由主任委員召集，並為會議主席；主任委員不能出席會議時，由副主任委員為主席；主任委員、副主任委員均不克出席時，由出席委員互推一人為主席。」第6點規定：「（第1項）委員應親自出席會議。但由機關代表兼任之委員，如因故不能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。（第2項）本會應有全體委員二分之一以上之出席，及出席委員三分之二以上同意之決議行之。」第7點規定：「本會之審議，必要時，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘察或訪查，並研擬意見，提供會議參考。」本行政規則係依上開文化資產審議委員會組織準則就程序性、技術性、細節性事項所訂定，核未增加人民法律規定以外之義務或負擔，被告據以組成古蹟審議委員會，於法尚無不合。
㈥經查，前處分係公告「碧潭吊橋」指定為新北市市定古蹟；
古蹟本體為橋板、橋塔、墩座及纜線；定著土地範圍為新北市○○區○○段11至16、111、114、127、148、156、157至
160、161-1、162、563、太平段542至544、546至550、553地號等土地（地號範圍俟調查研究後再研擬檢討）（見本院卷第27至28頁）。原處分則係公告新北市市定古蹟「碧潭吊橋」古蹟本體及定著土地範圍變更公告；古蹟本體為橋板、橋塔、墩座、纜線及抗風索；定著土地範圍為○○○區○○段1（部分）、8至10（均為部分）、17至19（均為部分）、太平段472（部分）、523至527（均為部分）、530至531（均為部分）、534（部分）、535（全部）、536至537（均為部分）、538至540（均為全部）、541至544（均為部分）、545（全部）、546至551（均為部分）、552（全部）、553至555（均為部分）、556（全部）、557（部分）、575（部分）、碧潭段11至13（均為部分）、14（全部）、15至17（均為部分）、111（部分）、114（部分）、127（部分）、144至145（均為部分）、147至149（均為部分）、152（部分）、155至161（均為部分）、161-1（部分）、162（部分）、563（部分）地號（詳如附表二地籍參考圖）（見本院卷第29至32頁）。經核，原處分與前處分就公告之古蹟本體及定著土地範圍已有不同，原處分除前處分所載古蹟本體外，另增加「抗風索」，並將定著土地範圍面積明確化（墩座保存範圍為前後10公尺、左右兩側3公尺），且增加前處分地號土地外之多筆土地，是原處分業已變更前處分之公告，進而取代前處分，而為獨立新處分。準此，原處分就古蹟本體及定著土地範圍所為變更公告，即應依前揭文化資產保存法、同法施行細則、古蹟指定及廢止審查辦法、文化資產審議委員會組織準則、被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會設置要點等規定之程序審議指定。又本件原告所爭執係原處分之合法性，而非前處分之合法性，被告辯稱原告所爭執係前處分之合法性云云，容有誤解。
㈦次查，本件被告所為古蹟本體及定著土地範圍變更公告之原
處分，其程序係先由被告於102年12月27日委託中國科技大學辦理「市定古蹟碧潭吊橋修復或再利用計畫」，該校於103年3月5日完成之碧潭吊橋修復或再利用計畫期中報告（第一次）（見訴願卷一第85至111頁），再經被告於103年4月1日召開碧潭吊橋錨座測定成果報告審查會（見原處分卷一第4至13頁），合康公司於103年8月間完成土地鑽探報告，103年12月1日被告召開古蹟保存範圍檢視成果報告審查會（見原處分卷一第14至27頁），其後被告於103年12月25日召開「103年度第8次被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會」，作成決議：同意抗風索列入古蹟本體、墩座保存範圍為前後10公尺，左右兩側3公尺，並授權由被告辦理後續範圍確定測量、地籍分割及重新公告古蹟定著土地範圍事宜（見原處分卷一第28至36頁）。
㈧然按依古蹟指定及廢止審查辦法第3條規定，古蹟之指定應
現場勘查，惟依卷內資料，並未見有現場勘查之紀錄；另依同法第4條規定，被告為古蹟指定之公告時，應說明「指定理由及其法令依據」，惟原處分並未依上開規定就此加以說明，顯與前揭規定不合。次依文化資產保存法第6條及被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會設置要點第2點規定，若欲變更碧潭吊橋古蹟本體及定著土地範圍，本應由被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會負責審理相關變更程序。惟被告進行變更碧潭吊橋古蹟保存範圍之各次會議，其名稱均同為「市定古蹟『碧潭吊橋』錨座測定成果報告審查會」（見原處分卷一第4、15頁），會議均由被告之副市長主持，該會議之主要內容，雖有提出中國科技大學所作修復或再利用計畫古蹟保存範圍檢視成果報告，而討論碧潭吊橋之保存範圍，惟皆非由被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會所召集，亦非被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會所進行之審查程序。被告所為原處分，已有違前揭文化資產保存法、同法施行細則、古蹟指定及廢止審查辦法、文化資產審議委員會組織準則、被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會設置要點等規定之程序審議。
㈨被告雖於103年12月25日召開「103年度第8次被告古蹟歷史
建築聚落及文化景觀審議委員會」，作成決議：同意抗風索列入古蹟本體、墩座保存範圍為前後10公尺，左右兩側3公尺，並授權由被告辦理後續範圍確定測量、地籍分割及重新公告古蹟定著土地範圍事宜（見原處分卷一第28至36頁）。
然該次會議決議之作成並未依文化資產審議委員會組織準則第7條第1項及被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會設置要點第6點第2項之表決方式為之。復按法院對審議委員會就文化資產認定之專業判斷，固予一定程度之尊重，而承認其判斷餘地。然而對行政機關之判斷餘地，於行政機關之判斷有恣意濫用或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。
7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。
8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，例如平等原則等。上開例示法院可審查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作成結論之理由時，法院始有可能審查。此理由存在之要求，可以在法院降低對行政機關判斷餘地審查密度之同時，擔保行政機關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意違法情事，此際自應認行政機關之判斷出於恣意濫用而違法。核審議委員會對上揭文化資產之審查，既承認其有判斷餘地，應要求其判斷存在理由；此項理由至少是可自其審查過程得知其審查結論之依據，否則法院無從審查其判斷有無上述例示或其他法院可審查之瑕疵。欠缺理由之審議結論，即屬判斷出於恣意濫用而違法。經查，觀之被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會該次會議紀錄中並未檢附相關圖說或報告（見原處分卷一第29至37頁），關於「抗風索」何以屬古蹟本體，何以列入墩座保存範圍為前後10公尺，左右兩側3公尺所定著土地為保存必要而不可分割範圍，僅有上開結論，而無討論內容，顯無從得知審議委員會以何理由認「抗風索」屬古蹟本體，何以列入墩座保存範圍為前後10公尺，左右兩側3公尺所定著土地為保存必要，則原處分將附表一所示地號土地之面積納入處分範圍，此判斷要係出於恣意濫用，堪以認定，而本件原處分將附表一所示土地面積列為古蹟定著土地範圍，並未經審議委員會專業評估，公告中亦未敘明指定之理由及法令依據（原處分所列文化資產保存法第14條、古蹟指定及廢止審查辦法第4條，尚非指定之法令依據），被告關於此部分之判斷，自有出於恣意及濫用裁量權之違法。
㈩被告雖辯稱本件系爭碧潭吊橋之古蹟定著土地範圍之認定，
乃係歷經多次鑽探並委由中國科技大學研究後，委員依照相關專業之建議，本於專業決議作成「前後10公尺、左右3公尺」之保存決定，且其於103年12月25日古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會開會時，有提供「中國科技大學所提出之新北市市定古蹟『碧潭吊橋』修復或再利用計畫古蹟保存範圍檢視成果報告」，供委員參考，該報告第六頁記載「綜合以上分析，為維持穩定平衡，錨碇塊面向橋樑側之被動破壞區（10公尺），及左右側之主動破壞區（3公尺），其土體應避免挖除、擾動，至於錨碇塊後側（背橋側）因考慮…其保存範圍至少應有3公尺，最保守安全考慮則為10公尺」，委員會依其專業審議系爭報告內容後，決議同意「科學研究結果」，並依其專業審認「最保守安全考量範圍」（即背橋側10公尺），自無原告所稱未為審核之情事云云。惟查，被告於103年4月1日及同年12月1日所召開「碧潭吊橋錨座測定成果報告審查會」（見原處分卷一第4、15頁），皆非由被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會所召集，已如前述，被告雖辯稱前揭審查會亦有邀請審議委員列席參加，惟仍非屬古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會審議，自有違前揭文化資產保存法第6條、文化資產審議委員會組織準則、被告古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會設置要點等規定之審議程序。又觀之被告於103年12月25日所召開103年度第8次古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會紀錄（見原處分卷一第29至36頁），並未有審議或參酌中國科技大學所作之古蹟修復或再利用計畫期中報告、成果報告之任何紀錄，被告所辯已與會議紀錄不符，自難信為真實。從而原處分之變更理由雖載明：依「碧潭吊橋」修復或再利用計畫建議古蹟保存範圍修正古蹟本體及定著土地範圍，亦難認前開計畫有於審議委員會中提出供參酌討論。
六、綜上所述，原處分有關附表一所示地號土地範圍部分，有上述出於恣意之違法瑕疵，則原處分此部分自有違誤，訴願決定就此部分未予糾正，亦有未洽。原告楊金壽、謝治安、劉朱玉、陳呂月娥、林淑芬、周文田、黃金枝、陳淑雲、陳國元、陳清陽、陳文祥、吳玉英、林國瑞等人訴請撤銷訴願決定及原處分關於附表一所示土地範圍部分，為有理由，應予准許，至原處分關於附表一以外其餘土地範圍部分，因非屬原告楊金壽、謝治安、劉朱玉、陳呂月娥、林淑芬、周文田、黃金枝、陳淑雲、陳國元、陳清陽、陳文祥、吳玉英、林國瑞等人所有，其等一併訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另原告楊明仁、陳韋麟則非適格之原告，亦應一併駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法及參加人所為之陳述，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
八、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 惠 瑜法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 4 月 28 日
書記官 鄭 聚 恩