臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1348號105年1月19日辯論終結原 告 青山惠昭訴訟代理人 薛欽峰 律師
劉又禎 律師陳緯諴 律師被 告 財團法人二二八事件紀念基金會代 表 人 陳士魁訴訟代理人 廖繼斌上列當事人間二二八事件處理及賠償條例事件，原告不服行政院中華民國104年7月8日院臺訴字第1040138542號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告就原告民國102年8月2日申請賠償金事件，應作成准予核發原告新臺幣陸佰萬元之處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為日本國人，於民國102年8月2日提出二二八事件受難者賠償金申請書，以其父青山惠先因二二八事件致失蹤，為二二八事件處理及賠償條例第2條所定受難者為由，向被告申請發給賠償金。被告審查後，認原告之申請案應依內政部103年8月18日台內民字第1030233778號函（下稱內政部103年8月18日函）：「依平等互惠原則，日本人尚無二二八事件處理及賠償條例（下稱二二八條例）之適用」意旨辦理，於103年12月12日以（103）228貳字第091030840號函（下稱原處分），將原告所請以不符法定要件為由予以駁回。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：二二八條例與國家賠償法之賠償原因、對象、規範內容及目的各有不同，其間並無特別法關係，故二二八條例不受國家賠償法第15條所定平等互惠原則之拘束。二二八條例既未明定應適用平等互惠原則，參酌公民與政治權利國際公約第2條第1項、第3項及第15號、第18號一般性意見，揭櫫之人權無國界及不歧視原則，無論二二八事件受害者國籍為何，均應予補償，是內政部103年8月18日函認為二二八條例係國家賠償法之特別法，二二八事件受難者如為外國人，應回歸國家賠償法第15條平等互惠原則辦理，顯非適法。
退步言之，縱認二二八條例確為國家賠償法之特別法，因我國國家賠償法第15條與日本國家賠償法第6條，均有平等互惠暨採相互保證之規定，則日本國民應具有求償之主體適格，被告以查無我國國民向日本求償之相關案例，推導出我國國民不得平等互惠適用日本國家賠償法之結論，亦非的論。況且，被告102年11月29日第9屆第3次董事暨監察人會議，業已肯認青山惠先為二二八事件之受難者，並決議給予60個基數即新臺幣（下同）600萬元，被告應獨立超然行使職權，不應受制於內政部之政治立場，爰依行政訴訟法第5條第2項、二二八條例第2條、第7條及第8條等規定，提起本件訴訟，並聲明：撤銷訴願決定及原處分；被告應作成准予核發原告600萬元之處分。
三、被告抗辯：依二二八條例於96年3月21日之修正意旨，受難者係指人民因二二八事件，生命、身體、自由或財產遭受公務員或公權力侵害者，本質上即屬行使公權力之行為；又該條例針對補償之成立要件、時效期間、舉證責任、決定機關、範圍及額度之規定，與國家賠償法並無二致，故二二八條例應係國家賠償法之特別法，有關二二八事件之受難者為外國人之處理，應回歸國家賠償法第15條對於外國人採相互保證之平等互惠原則辦理。再按內政部103年8月18日號函示略以，有關日籍人士二二八事件賠償金申請案之處理，涉及日本賠償法「相互保證」（即平等互惠）原則之實務運作是否及於我國人民，參酌法務部103年3月7日法律字第10300038250號函、外交部103年3月19日外條法字第10325503350號函及駐日代表處103年7月7日政字第10300203160號函資料，日本國家賠償法雖採相互保證之立法例，惟當前缺乏台日斷交後相關判例，尚難認定日本法院必然對我國人民有所適用；另我國國民向日本政府求償案例，迄今僅有台籍原日本兵及慰安婦案，就上開案例而言，足可認定我國國人與日本人未享有同等權利，故依平等互惠原則，日本人尚無二二八條例之適用，囿於內政部為被告之法人主管機關，被告自應尊重內政部之法律見解，是原告既非二二八條例第2條第1項規定之人民，並無該條例之適用，被告否准所請，並無違誤等語。並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有原告所具二二八事件受難者賠償金申請書、內政部103年8月18日函、原處分書及訴願決定書，附本院卷第31、47、55至57頁及被告答辯狀附件之證7可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：原告以其父青山惠先因二二八事件致失蹤，向被告申請給付二二八事件受難者賠償金，有無理由？經查：
㈠按二二八條例第1條規定：「為處理二二八事件（以下簡稱
本事件）賠償事宜，落實歷史教育，釐清相關責任歸屬，使國民瞭解事件真相，撫平歷史傷痛，促進族群融合，特制定本條例。」第2條第1至3項規定：「（第1項）本條例所稱受難者，係指人民因本事件生命、身體、自由或財產遭受公務員或公權力侵害者。（第2項）受難者應於中華民國84年10月7日起7年內，依本條例規定申請給付賠償金。（第3項）前項期限屆滿後，若仍有受難者因故未及申請賠償金，自本條例102年4月30日修正公布後，再延長4年。」第3條第1項前段規定：「第1條所定事項，由行政院所設財團法人二二八事件紀念基金會（以下簡稱紀念基金會）辦理。……」第7條規定：「（第1項）受難者之賠償金額，以基數計算，每一基數為新臺幣10萬元，但最高不得超過60個基數。（第2項）前項賠償金數額由紀念基金會依受難者之受難程度，訂定標準。（第3項）賠償金之申請、認定程序及發放事宜，由紀念基金會定之。」第8條第1項規定：「因二二八事件所致，得受賠償之範圍如下：一、死亡或失蹤。二、傷殘者。
三、遭受羈押或徒刑之執行者。四、財務損失者。五、健康名譽受損者。六、其餘未規定事項，授權紀念基金會訂定之。」第9條第1、2項規定：「（第1項）紀念基金會應獨立超然行使職權，不受任何干預，對事件調查事實及相關資料，認定事件受難者，並公布受難者名單，受理賠償金請求及支付。（第2項）受難者家屬亦得檢附具體資料或相關證人，以書面向紀念基金會申請調查，據以認定為受難者。」第13條規定：「本條例所稱受難者家屬，係指已死亡或失蹤之受難者，其依民法第1138條規定順序之法定繼承人。」㈡次查，二二八條例係於84年4月7日制定公布，原名「二二八
事件處理及補償條例」，嗣雖於96年3月21日將名稱中之「補償」2字修正為「賠償」，並將條文內容酌作修正，惟其第2條第1項對於「受難者」之定義，自施行以來未曾變更，且遍觀該條例全文，亦無任何有關「受難者」係專指我國國民，而不包括外國人之規定。參諸二二八條例於制定前，行政院與立法院所提出共計4種草案版本，均以因二二八事件致生命、身體、自由或財產遭受公權力侵害者為賠償對象，未限制受難者須為我國國民，該條例立法討論過程中，亦未見有立法委員表示外國人不得依該條例規定請求賠償之意見，可知立法者制定二二八條例之本意，係對於所有因二二八事件，致有該條例第8條第1項所定權利受損情形之人，給予請求賠償之權利，不以受難者為我國國民為限。再者，我國於98年4月22日公布、同年12月10日施行之公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法（下稱兩公約施行法）第2條規定：「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。」第3條規定：「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋。」則依公民與政治權利國際公約第2條第1項及第3項規定：「（第1項）本公約締約國承允尊重並確保所有境內受其管轄之人，無分種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等等，一律享受本公約所確認之權利。……（第3項）本公約締約國承允：㈠確保任何人所享本公約確認之權利或自由如遭受侵害，均獲有效之救濟，公務員執行職務所犯之侵權行為，亦不例外；㈡確保上項救濟聲請人之救濟權利，由主管司法、行政或立法當局裁定，或由該國法律制度規定之其他主管當局裁定，並推廣司法救濟之機會；㈢確保上項救濟一經核准，主管當局概予執行。」及該公約第15號一般性意見第1、2點：「《公約》（即公民與政治權利國際公約，下同）所規定的外國人地位：⒈各締約國的報告往往都沒有顧及締約國都必須承允『所有境內受其管轄之人』享受本公約所承認的權利（第2條第1項）。一般而言，《公約》所訂各項權利適用於每個人，不論國家間對等原則，亦不論該個人的國籍或無國籍身分。⒉因此，一般的規則是，必須確保《公約》內的每一項權利，而不區別對待公民和外國人。如同第2條所規定的，外國人享有在《公約》所保證的權利方面的無歧視的一般規定的益處。此項保證同樣適用於外國人和公民。」之意旨，我國應確保所有在境內受管轄之人，均享有公民與政治權利國際公約所確認之權利，如受侵害則應獲得有效救濟，且不得對外國人為差別待遇。而生存權與身體自由及人身安全，乃公民與政治權利國際公約第6條及第9條明文保障之權利，二二八條例規定因二二八事件以致死亡或失蹤者，其家屬得請求賠償，即係對上開經公民與政治權利國際公約確認之權利，在二二八事件中遭受侵害者之遺屬，所提供救濟途徑，揆諸前述業與我國法律具有相同效力之國際公約與一般性意見所揭示：對於人之生命、自由等權利，應不區分其國籍，一視同仁予以保障之意旨，應認為因二二八事件以致死亡或失蹤之外國人，其家屬亦得依二二八條例相關規定尋求救濟。
㈢經查：
⒈原告為日本國人，其父青山惠先，前經其向那霸家庭裁判所
申請失蹤宣告，由那霸家庭裁判所公示催告後，於平成6年8月8日（按即西元1994年8月8日）判決宣告青山惠先為失蹤者，自昭和22年（西元1947年）3月31日以來生死不明7年以上等情，有原告之戶籍謄本及那霸家庭裁判所平成5年（家）第1095號判決（以上均為影本），附原處分卷第75、89頁可稽。
⒉次查，原告於102年8月2日向被告申請二二八事件受難者賠
償金，依其檢附之受難事實陳述書記載，其父青山惠先於西元0000年0月00日出生於日本國鹿兒島縣與論島，西元1933年起在臺灣基隆市社寮島之沖繩人部落居住，以漁業為生，於西元1942年與渡慶次美江結婚，翌年獨子即原告出生，不久被日軍征兵遠赴越南前線，西元1946年5月日本戰敗後，復員返回鹿兒島親戚家，因不知妻兒已返回日本，於西元1947年2月間乘臺灣籍船舶經石垣島前往基隆，一靠岸即遭遇軍隊襲擊，在基隆市漁港碼頭遭綁架，被押走殺害等語（參見原處分卷第68、69頁）。上開陳述書另載有以下證人之證言：㈠同船倖存者小橋川氏生前經由第三者轉告青山惠先之妻，稱其與青山惠先所乘船舶到達基隆漁港時突遭武裝部隊襲擊，船上的人都逃到了山上，但青山惠先說忘了東西返回拿取時，與臺灣人船長的兒子一起被抓，被綁後用卡車載走，據推測于社寮島的千疊敷一帶遭殺害。㈡青山惠先之堂兄弟青山先澤稱：事件當時其為幡生號漁船船長，與11名臺灣漁民載滿魚獲從海上歸來時遭軍隊開砲襲擊，其中數人被捕，其本人被監禁兩週左右，被釋放後得知其堂兄弟青山惠先出事之消息，雖多方打聽，仍無所獲。㈢青山先澤之妻青山みね指出，1947年3月初的6日至8日期間，青山惠先曾在其石垣島的家中寄宿一夜，當時她力勸青山惠先不要去臺灣，但青山惠先依然前往等語（參見原處分卷第69至71頁）。
⒊被告受理原告之申請案後，函請內政部警政署、檔案管理局
、國家安全局、國防部軍事情報局、國防部後備指揮部、國防部憲兵指揮部、基隆市後備指揮部、法務部調查局基隆市調查站、基隆市警察局等機關查復，雖無青山惠先之相關檔案或文獻（參見原處分卷第119至127頁），然經參酌下列事證，即：⑴監察院100年調查意見結語：「此次台灣與琉球的調查，今後還需要充分的檢證，但青山惠先、仲嵩實和大長元忠三人的死亡，與228事件有極深的關連。……」（參見原處分卷第135頁）。⑵學者專家之意見：①沖繩大學教授又吉盛清於「台灣二二八事件與沖繩─由沖繩來的報告」一文中敘及：「……事件發生當時，以漁民為中心的三百餘名沖繩人並未撤離台灣，在國民黨軍隊登陸的基隆社寮島（現在的和平島）就成為虐殺之街，於是沖繩人的聚落就被捲入二二八事件之中。……此後也要充分檢証沖繩方面的調查，但青山惠先、仲嵩實、大長元忠、石底加禰等四人之死，必定與台灣二二八事件有關。……」（參見原處分卷第290頁）②學者李明峻於「二二八事件與個人國際賠償請求問題」一文中提及：「當時居住基隆社寮島（現稱和平島）『琉球人聚落』的琉球（沖繩）漁民約近300名，他們在戰後不但沒有被撤離，反而因漁業相關工作繼續留在台灣。結果在中國軍隊登陸之後，由於無法分辨琉球（沖繩）人與台灣人，使得社寮島首當其衝化為『殺戮之鎮』，居住其中的琉球（沖繩）人，與台灣人同樣無辜受害，經推算喪失者可能有30餘名，目前至少得知青山惠先、仲嵩實、大長元忠、石底加禰等四人於基隆死亡或下落不明，與228事件有極深的關連。」（參見原處分卷第143頁）。⑶原告辦理失蹤宣告判決之經過、當地媒體之報導：原告在二二八條例公布生效前之西元1993年間，即向那霸家庭裁判所申請青山惠先失蹤宣告，申請書內載：「青山惠先（申請人父親）於昭和18（1943）年10月在臺灣基隆市被徵召至越南西貢服役。戰後（昭和21年12月，即1946年12月），被遣返回鹿兒島市。昭和22（1947）年2月，前往妻子所在的臺灣。」「當時，來自中國大陸的國民政府軍隊統治臺灣，與臺灣住民發生衝突，擴大成大暴動（即二二八事件）。2月28日～3月8日之間，據說基隆市亦受該事件之波及，國府軍無差別地屠殺臺灣住民。青山惠先在船上亦不甚詳知事件情況，船隻停泊港口時，被捲入事件而遭殺害。」等語，與其向被告申請二二八事件受難者賠償金時所具前述受難事實陳述書記載其父受害之原因相符。又那霸家庭裁判所受理原告之申請案後，曾派遣書記官訪談原告及其母親，並在養老院直接訪談證言曾經原告於受難事實陳述書中引用之青山先澤及青山みね夫婦後，判決宣告青山惠先失蹤，並於西元1994年8月30日確定。另前述關於原告因其父親在二二八事件中失蹤而申請失蹤宣告之事，亦經西元1995年6月20日出刊之沖繩時報作成以「『我想知道臨終前的父親』臺灣二二八事件失蹤」「國民黨軍帶走，去年申請失蹤政府調查實況。蒲添市青山惠昭（52歲）」為題之相關報導（參見被告答辯卷證3 ）等情，認為原告主張青山惠先係因二二八事件以致失蹤，為有可能。被告審查小組先後於102 年9 月23日及同年11月18日召開第1 次及第3 次審查會議，根據以上調查結果，並就二二八條例是否適用於外國人一節予以討論後，認為二二八條例係以保障人權為宗旨之立法，被告為受託行使公權力之財團法人，應恪遵前揭兩公約施行法規定，並參照犯罪被害人保護法於
100 年11月15日修正時，為確保在臺外國籍與無國籍被害者受到合理及平等之對待，使犯罪被害者人權保障更加周延，將該法第33條：「本法於外國人為被害人時，應本互惠原則適用之。」刪除，以貫徹人權保障無國界理念之旨趣，應將二二八條例適用於外國人，故就原告之申請案決定請求賠償項目「失蹤」成立，賠償60個基數（參見原處分卷第23、24、49至51頁）。
⒋經核被告審查小組上述審查結論，其事實認定並未違背證據
法則或經驗法則，適用法律亦合於本判決事實及理由第五項
㈠、㈡之規定與說明，依前引二二八條例第9條第1項所賦與被告對賠償金申請事件得獨立調查事實及認定受難者之職權，被告對於原告之申請案，本應依該審查結論，作成准予核發原告60個基數即600萬元賠償金之行政處分。惟被告102年11月29日第9屆第3次董事暨監察人會議，卻以原告申請案應先查明我國人民與日本人民是否享同等權利後再行決議，故先行緩議，將相關資料函送內政部，嗣經內政部103年8月18日函表示：依平等互惠原則，日本人尚無二二八條例之適用後，被告復於103年12月3日第9屆第7次董事暨監察人會議，決議依上開內政部函示辦理，繼而於同年月12日作成原處分，將原告之申請以不符法定要件為由予以駁回，自與二二八條例並無排除外國人適用之明文，及其第9條第1項關於被告應獨立超然行使職權，不受任何干預之規定，均有違背，而無可維持。
㈣被告雖抗辯：二二八條例係國家賠償法之特別法，有關二二
八事件之受難者為外國人之處理，應回歸國家賠償法第15條對於外國人採相互保證之平等互惠原則辦理；根據內政部103年8月18日函意旨，依平等互惠原則，日本人尚無二二八條例之適用，囿於內政部為被告之法人主管機關，被告自應尊重內政部之法律見解，故被告以原處分否准原告依二二八條例規定請求賠償，並無違法云云。惟查：
⒈依中央法規標準法第16條規定，法規對其他法規所規定之同
一事項而為特別之規定者，應優先適用之。被告既認二二八條例為國家賠償法之特別法，對於為日本人之原告所提賠償申請，卻未優先依據二二八條例並無排除外國人適用之規定，而逕行適用為普通法之國家賠償法第15條：「本法於外國人為被害人時，以依條約或其本國法令或慣例，中華民國人得在該國與該國人享受同等權利者為限，適用之。」所定平等互惠原則，以查無案例足認我國國人與日本人享有同等權利為由，予以否准，顯然違背前揭中央法規標準法第16條規定，自非適法。
⒉次查，依原處分引用之內政部103年8月18日函說明二所載：
「有關日籍人士二二八事件賠償金申請案之處理，涉及日本國家賠償法『相互保證』（即平等互惠）原則之實務運作是否及於我國人民，參酌法務部103年3月7日法律字第10300038250號、外交部103年3月19日外條法字第10325503350號及駐日本代表處103年7月7日日政字第10300203160號函資料，日本國家賠償法雖採相互保證之立法例，惟當前缺乏臺日斷交後相關判例，爰難認定日本法院必然對我適用該原則；另我國國民向日本政府求償案例，迄今僅有臺籍原日本兵及慰安婦案，就上開案例而言，足可認定我國國人與日本人未享有同等權利，爰依平等互惠原則，日本人尚無二二八事件處理及賠償條例之適用」等語（參見被告答辯卷證7），可知內政部於該函所表示日本人無二二八條例適用之見解，係植基於：⑴日籍人士得否依二二八條例請求賠償，應適用國家賠償法第15條所定平等互惠原則，加以判斷；及⑵有無國家賠償法上平等互惠原則之適用，應視外國法院有無依該原則判決賠償我國人之實例而定等2項前提。惟上述前提⑴，與中央法規標準法第16條有關特別法應優先於普通法而適用之規定相悖，並非正確，業如前述；又依我國國家賠償法第15條規定，外國人為被害人者，如依條約、或該外國人之本國法令或慣例，我國人在該國得享有與其國人同等權利者，該外國人即得適用我國國家賠償法請求國家賠償，尚不以該外國法院曾作成准許我國人請求賠償之判決為要件，上述前提⑵以原告所屬日本國並無肯認我國國民得向該國政府求償之判決先例為由，認為原告之申請案不適用平等互惠原則，與國家賠償法第15條之規定難謂符合。是以，內政部103年8月18日函認為日本人不適用二二八條例，既係出於上述錯誤之前提所作成結論，尚非的論，被告竟予引用，並據以推翻其審查小組本於調查證據之結果，所認定原告父親為二二八事件受難者，故原告請求賠償項目「失蹤」成立，應對其賠償60個基數之決議，而以原處分否准原告之賠償申請，顯與二二八條例第9條第1項規定被告受理二二八事件賠償事宜，應超然獨立行使職權，不受任何干預之規定相悖，自非合法。
六、綜上所述，原告主張其父親青山惠先係因二二八事件而失蹤，經被告調查前揭事證後，認為應有其事，並經被告審查小組作成原告請求賠償項目「失蹤」成立，應對其賠償60個基數之決議，被告本應依法超然獨立行使職權，作成准予核發原告60基數即600萬元之行政處分；被告卻援引對其並無拘束力之內政部103年8月18日函見解，以原告為日本人，依平等互惠原則，尚無二二八條例之適用為由，以原處分否准所請，洵屬違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，及被告應作成准予核發原告600萬元之處分，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 17 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 陳 姿 岑法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 2 月 17 日
書記官 李 建 德