臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1369號105年3月3日辯論終結原 告 李政峰訴訟代理人 蕭萬龍 律師複 代理 人 劉明昌 律師訴訟代理人 洪崇遠 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）住同上訴訟代理人 蔡志忠
李孝琛上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年7月21日台內訴字第1040041731號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣坐落桃園市○○區○○段缺子小段144-7、144-8、144-16
、146、146-1、146-3、147-3、147-5、147-6、147-7、147-8、147-9、148、148-1、149-1、150、156、156-1、157、157-1、157-3、159、159-1、160、160-1、161、162、163、163-1、164-1、164-2、174-1、174-2、179、179-1、179-3、180、180-2、181、181-1、181-2地號等41筆土地（下稱系爭土地），編定為特定農業區農牧用地，原告為系爭土地中部分土地之所有權人。因民眾檢舉系爭土地有回填廢土情事，改制前桃園縣政府（下稱桃園縣政府）農業發展局（下稱農業局）乃於民國103年8月20日及29日赴現場勘查，發現系爭土地其中12筆土地有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油及水泥等使用情形，非作農業使用，且回填外來土石方，爰分別以103年8月21日桃農管字第1030017530號函及103年9月5日桃農管字第1030018967號函請訴外人陳素蓮及原告，應分別於103年11月30日及12月20日前將土地恢復原狀，倘逾期仍未改善，將依規定移由區域計畫法主管機關核處。
㈡嗣桃園縣政府於上開改善期間內陸續接獲改制前桃園縣大溪
鎮公所及改制前桃園縣政府警察局大溪分局（下稱大溪分局）查報系爭土地部分有持續回填及堆置土石之情事，且違規面積擴大，農業局於103年10月15日會同相關機關會勘，認違規屬實，乃以103年10月16日桃農管字第1030022321號函撤銷前開103年8月21日及103年9月5日限期改善函，並將該二案移由區域計畫法主管機關核處。經桃園縣政府審認，系爭土地中21筆土地現場堆置土石及開挖整地使用，涉嫌違反非都市土地使用管制規定，以103年10月29日府地用字第1030267864號函通知原告等陳述意見，桃園縣政府地政局另以103年11月10日桃地用字第1030040080號函通知原告等，請於103年11月25日赴旨揭21筆土地現場會勘並說明案情。是日，由訴外人吳春美出具原告開立之委託書出席會勘並陳述意見表示，系爭土地中24筆土地為原告出租予第三人，並請他人整平用以堆置土石，及作臨時工務所用等語，此經記載於103年11月25日非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄且由吳春美簽名在案。桃園縣政府認該案原告違規事實明確，且違規面積達56,351平方公尺，爰以103年12月11日府地用字第1030306654號裁處書（下稱前處分）處原告（一）新臺幣（下同）30萬元罰鍰（二）停止非法使用（三）3個月內依法申請恢復土地容許使用項目。
㈢惟被告陸續接獲大溪分局、桃園市大溪區公所（下稱大溪區
公所）查報系爭土地中24筆土地仍有違反非都市土地使用管制規定情形，爰於104年1月8日會同相關機關赴現場會勘，發現現況為回填及堆置大量營建剩餘土石方，非作農業使用，並擴大面積增加至系爭土地中32筆土地。被告認原告仍未改善違規情形，且擴大使用面積，乃以104年1月20日府地用字第1040017288號函（下稱變更處分）變更前處分說明二、處分主文（三）「3個月內依法申請恢復土地容許使用項目」為「104年2月16日前依法申請恢復土地容許使用項目」。
嗣大溪區公所於104年3月2日赴系爭土地複查發現，使用情形為整地、處理廢棄物及移動土石方，乃向被告所屬地政局查報。復經被告所屬水務局、經濟部水利署北區水資源局、大溪區公所及大溪分局通報系爭土地部分涉違規使用情形，被告乃分別函請原告等於104年3月20日及4月7日赴現場會勘及陳述意見。被告審認原告於系爭土地堆置營建剩餘土石方及搭建鐵皮屋等使用，違規面積約107,822平方公尺，違反區域計畫法第15條第1項及非都市土地使用管制規定，依區域計畫法第21條規定，以104年4月8日府地用字第1040087381號裁處書（下稱原處分）處原告（一）30萬元罰鍰（二）停止非法使用（三）依法申請恢復土地容許使用項目。原告不服，提起訴願，經內政部104年7月21日台內訴字第1040041731號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按區域計畫法第15條第1項前段、第21條第1項及第2項後段
規定，未明文規定違反管制使用土地之處罰對象，宜解為以違反同法第15條第1項管制規定之義務者為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件（司法院釋字第275號解釋參照）。原處分之土地部分為原告所有，並於103年9月23日系爭土地中21筆土地及陳素蓮所有之同段144-7地號、144-8地號土地，租予張朝義，此有土地租賃契約書足憑，且於該契約第5條已明文規定：「乙方（指張朝義）租賃所有土地只限於種植農作物，但可進行土質改良和整地不可違法，如有違法由乙方自行負責。」是上開23筆土地係由張朝義占有支配，逕為不法之使用，嗣原告接獲前處分時，始悉張朝義有違法使用之情形，旋就張朝義違法使用之情況明確予以告誡，並要求其負擔高額之罰鍰，本於合理信賴承租人於高額罰鍰處分下能確實遵守法律。而原告僅係土地之所有權人，系爭土地之租金亦與附近行情相仿，原告除租金外未受有任何之利益，原告何以有授意之行為存在，且業已明確要求承租人須恪遵法律規範，原告亦無故意或過失可言，訴願決定及原處分實屬不當。再者，縱認為區域計畫法第21條之處罰對象包括未授意或不知情之土地所有權人，仍須以確認該土地所有權人有過失後方得處罰之。本件原告就系爭土地上之營建剩餘土石方及搭建鐵皮屋等情，被告於查核過程中並無法認定上開行為係原告所為，是原告並無違反區域計畫法第15條第1項之土地管制規定而使用系爭土地之行為，故原告要無「違反法律上之義務而應受行政罰行為」，更遑論原告有故意或過失之可言。
㈡區域計畫法第21條第1項規定之適用，係以土地使用人未依
「非都市土地使用管制規則」第6條第1項前段及「非都市土地容許使用執行要點」第4點之規定申請許可，而逕為逾越區域計畫法第15條第1項土地管制規定而使用土地為前提，是區域計畫法第21條規定意旨並非係在課以土地所有人對土地之負有防範他人傾倒廢土、廢棄物之管理責任。又內政部90年2月19日台內營字第908254號函，亦在於以區域計畫法第21條第2項所列之「土地或地上物所有人、使用人或管理人」等對象，係屬於「數人參與實施行政不法行為者」時，始「應依參與行為之作用與可非難之程度，各別處罰之」為主要闡述意旨，乃以土地所有人亦有為（或參與）違反區域計畫法第15條第1項土地管制使用之行為者，應依其「參與行為之作用與可非難之程度」，而予以處罰，非謂土地所有人依區域計畫法第21條第1項規定，負有防範他人為違反區域計畫法第15條第1項土地管制使用行為之管理責任，且對於他人該違反行為，須負絕對之責任。又前承租人即興安營造股份有限公司（下稱興安公司）於勘驗現場，已明確表示前曾向原告承租土地作為工地辦公室及機具所需使用，與原告之代理人吳春美於103年11月25日之現場會勘紀錄所述並無不同，更見原告僅係出租土地之人，而非系爭土地使用之行為人。準此，出租土地之行為與授意為違反土地使用規範之行為，兩者之目的絕非相同，而有探究之必要，被告就此未加以審酌，亦未就原告究竟有何授意行為存在而可認為有故意或過失之情況，皆未予以查明，即以原告為處分之主體，顯然有所違誤。另證人江以斌之證言中，已可明確得知系爭土地之使用人係訴外人張朝義而非原告，被告就此未加查明，即認定原告有堆置營建剩餘土石方之行為，被告之認定顯有所違誤。
㈢依被告104年4月7日之會勘紀錄之結論可知，係就原告未依
限期改正而按次處罰，另指出有擴大使用至其他17筆土地之問題，惟有關系爭土地前於103年9月9日前早已出租於前承租人興安公司作為臨時辦公室及機具堆置之用，被告所指之擴大使用之情況顯然有所違誤，究竟本件係因擴大使用、抑或是被告於前處分中現場情況記載有所疏漏，被告皆未加以查明，顯有違誤。又若原告係於收受前處分後，並未再有另一開發行為，僅其未遵期恢復原狀，此時被告不得再行針對原告違反土地管制使用之行為，另行處罰。準此，被告已就原告違反土地使用之行為予以裁罰，本件再處以行政罰鍰30萬元整，已有違行政罰法第26條一行為不二罰及刑事優先規定。此外，被告所認張朝義在系爭土地上違規使用面積約107,822平方公尺，此非原告一己之力能搬遷；況且，果地上有營建剩餘土石方及搭建鐵皮屋，此物品亦為張朝義所有抑或他人所建，縱使張朝義承租系爭土地違法作非法使用，原告亦僅得終止租約，然終止租約後，仍須承租人張朝義配合回復原狀，始能達到中止違法使用系爭土地之目的，若承租人張朝義不配合回復原狀，原告仍須經由民事訴訟程序取得勝訴判決作為執行名義，方能向法院民事執行處聲請強制執行，緩不濟急，反不如被告逕依區域計畫法第21條規定，直接以公權力介入，並採取恢復原狀之措施，更為迅速適切。則被告既可選擇處罰使用人即承租人張朝義之方式，促其回復原狀，或逕以公權力之方式介入，直接恢復原狀，即可達成系爭土地恢復作農業使用之行政目的，被告逕以原告名義所為之裁處顯然有所違誤等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠被告前於103年12月11日以前處分裁處原告在案，並命原告
停止非法使用及於3個月內依法申請恢復土地容許使用項目，被告於前開改善期間內陸續接獲系爭土地有持續回填及堆置土石之情事，遂於104年1月20日變更前開改善時間為104年2月16日前依法申請恢復土地容許使用項目，然原告仍未停止非法使用，被告分別於104年1月8日、3月20日、4月2日及4月7日會同相關機關現地勘查，並經桃園市大溪地政事務所派員指界及被告所屬農業局審認，現況仍回填堆置大量營建剩餘土石方及搭建鐵皮屋使用，鑒於違規事證明確，被告乃於104年4月8日以原處分再次裁處原告，係屬依法有據並無違誤。
㈡被告103年12月11日為前處分後，被告持續接獲系爭土地有
回填及堆置土石之情事，亦函請原告立即停止非法使用並依限恢復土地容許使用項目，然原告明知若不停止使用及依限恢復土地容許使用項目將會再次受到裁處，仍依然繼續違規使用系爭土地，實屬過失。又系爭土地前於103年7月28日經民眾檢舉回填廢土並經被告所屬農業局於103年9月5日審認，已違反農業使用，請原告將土地恢復原狀在案，然原告提供與張朝義簽訂契約時間為103年9月23日，且興安公司亦於103年10月31日表示略以：「土地所有權人考量該等土地落差極大，因此逕自外運土方將土地填平，其填築過程中即遭相關單位以違反農地臨時使用為由，要求予以回復原狀。……」，顯見原告所陳與事實不符且有推諉卸責之嫌。再者，被告於103年12月11日為前處分時，原告之代理人吳春美於103年11月25日會勘紀錄簽名確認，並於會勘紀錄上陳述，系爭土地為原告出租於第三人並請人幫忙整平用來堆置土石等語，足認原告請人整平（土地）用來堆置土石確係違規行為人無訛。退步言，原告兼系爭土地所有權人，負有善盡土地使用管理責任，被告103年12月11日為前處分前，既未檢舉第三人於系爭土地大規模違規使用，亦未就裁處事實有所抗辯，並主動繳清罰鍰，顯有參與或授意之情形，自亦屬裁罰對象。
㈢原告違反區域計畫法第15條編定使用管制，前經被告於103
年12月11日以前處分裁處原告30萬元罰鍰及令其停止非法使用，並於3個月內依法申請土地容許使用項目，復經被告104年3月20日、4月2日及4月7日現場勘查，原告並未停止使用及於限期內依法申請恢復土地容許使用項目，被告依區域計畫法第21條第2項規定得於104年4月8日以原處分按次處罰，尚無原告所訴違反一行為不二罰之原則等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有桃園縣政府農業局103年9月5日桃農管字第1030018967號函（原處分卷一第11至12頁）、農業局103年10月16日桃農管字第1030022321號函（原處分卷一第41至42頁）、被告103年10月29日府地用字第1030267864號函（原處分卷一第51至52頁）、被告地政局103年11月10日桃地用字第1030040080號函（原處分卷一第53頁）、103年11月25日非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄（原處分卷一第54頁）、前處分（原處分卷一第76至78頁）、104年1月8日非都市土地違反編定使用案件會勘紀錄（原處分卷二第40至48頁）、變更處分（原處分卷二第49至50頁）、桃園市大溪區非都市土地違規使用案件處理查報表（原處分卷二第53至56頁）、原處分（原處分卷二第102至104頁）、原告與張朝義103年9月23日簽訂之土地租賃契約書（本院卷第29頁）、內政部104年7月21日台內訴字第1040041731號訴願決定書（本院卷第26至28頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
五、本院判斷如下：㈠按農業發展條例第69條第1項規定：「農業用地違反區域計
畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計畫法規定處理。」；區域計畫法第15條第1項規定：
「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項、第2項規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」次按行為時內政部訂定之非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法第15條第1項規定訂定之。」第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項前段及第3項規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」另依第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」之「農牧用地之許可使用細目」規定（見本院卷第102至106頁），農牧用地容許使用項目為：(一)農作使用（包括牧草）、(二)農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）、(三)農作產銷設施（工業區、河川區除外）、(四)畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。但森林區屬原住民保留地，經目的事業主管機關會同原住民族主管機關同意者，不在此限。）、(五)水產養殖設施（工業區、特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者不在此限）、(六)水源保護及水土保持設施、(七)採取土石（特定農業區、一般農業區、森林區及特定專用區除外）、(八)林業使用、(九)休閒農業設施（工業區、河川區除外）、(十)公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過六百六十平方公尺）、(十一)戶外廣告物設施、(十二)私設通路、(十三)再生能源相關設施、(十四)臨時堆置收納營建剩餘土石方、(十五)水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施、(十六)溫泉井及溫泉儲槽（工業區、特定農業區除外）。（十七）農村再生設施、（十八）自然保育設施、（十九）綠能設施」是以，非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，未依容許使用之項目及許可使用細目使用非都市土地者，即違反區域計畫法第15條第1項所定應遵守非都市土地使用管制規定而使用土地之行政法上義務。上開之非都市土地使用管制規則，其內容未逾越母法之範圍及立法目的，未增加人民依法使用其土地權利之限制，行政機關用以認定行為人是否違法，符合依法行政原則。又「行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，乃訂定行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，既能實踐具體個案之正義，又能符合平等原則，自非法所不許。」（最高行政法院93年度判字第1596號判決可資參照）。被告為桃園市區域計畫法之主管機關，為確保法律適用的一致性，乃訂頒「桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準」。上開基準已分別就違反區域計畫法第21條之各種情節，訂定不同之處罰額度；復依據其違規使用面積之多寡等訂定不同之裁罰標準，其除作原則性或一般性裁量準則外，另有例外情形之考量，與法律授權目的尚無牴觸。準此，該基準第2點規定：「（第1項）違反非都市土地使用管制，經被告依本法第二十一條規定處以罰鍰者，其裁量基準如附表。（第2項）前項違反使用管制行為，如有妨礙公共安全、社會治安或環境保護等情節重大者，得加重其罰鍰為二倍，惟最高總額不得逾新臺幣三十萬元。」（註：附表罰鍰裁量基準表，違規面積超過24500平方公尺裁罰金額新臺幣30萬元（見原處分卷二第120至121頁），自得作為被告裁處之依據，允無疑義。
㈡復按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰
之處罰時，適用本法。」、「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第1條前段、第3條著有規定。是區域計畫法第21條第1項既規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」自係以違反該管制規定之實施違反該義務行為之行為人為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件，違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。是依上開規定，可知非都市土地經編定使用分區、使用地類別後，即受有管制，其土地應依容許使用之項目及許可使用細目使用，違反非都市土地使用管制規定而使用土地者，依區域計畫法第21條規定，應予受罰（最高行政法院101年度判字第428號判決參照）。
㈢查系爭土地為非都市土地，經被告以70年2月15日70府地用
字第18108號公告編定為特定農業區，使用地類別為農牧用地，有被告上開公告、重測前後地號對照表、土地使用編定清冊及土地登記簿謄本等影本在卷可稽（見本院卷第54至101頁），且依前開土地使用編定清冊所示，使用現況並無任何註記（見本院卷第58至59頁），即編定公告時系爭土地為農牧用地，應依區域計畫法第15條及非都巿土地使用管制規則第6條規定依其容許使用項目及許可使用細目表為與農業生產或農業使用有關之行為。且按農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂石、磚瓦、混凝土或其他有害物質等；農業用地未經申請許可擅自從外地移入土石回填並整地種植農作物，依據農業發展條例第69條第1項規定，倘經市府農業單位會同地政、建管、環保、都計、土石採取等相關單位依個案事實審認，確有違非都市土地使用管制，自應依區域計畫法規定處理，業經行政院農業委員會94年5月6日農企字第0940121849號函及97年3月11日農企字第0970010646號函釋在案（見原處分卷二第122至125頁）。次按基於農地農用是農地政策之基本指導原則，農牧用地是國土之一環，也是不可再生之國家資源。為確保農業生產環境之完整，避免地下水或土壤污染，行政院農業委員會已多次函釋農業用地填土之來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其他有害物質等，亦經行政院農業委員會95年3月7日農企字第0950111283號函釋在案（見原處分卷二第126至127頁）。上開函釋乃農業行政中央主管機關本於職權，闡明農業發展條例之原意，核與相關法律規定並無違背，自得予以援用。
㈣查系爭土地於103年12月11日即曾因堆置土石及開挖整地使
用，違規面積達56,351平方公尺，經被告以前處分裁處原告
1.30萬元罰鍰。2.停止非法使用。3.3個月內依法申請恢復土地容許使用項目（見原處分卷一第76至78頁），原告並未就前處分提起訴願、行政訴訟等情，為原告所不爭執。被告於原告前開改善期間內陸續接獲系爭土地有持續回填及堆置土石之情事，有大溪分局函文、呈報單、稽查紀錄、照片等影本；大溪區公所函文、查報表、照片等影本在卷可稽（見原處分卷二第17至37頁）。被告遂於104年1月20日變更前處分之改善時間為104年2月16日前依法申請恢復土地容許使用項目（見原處分卷二第49至50頁），然原告仍未停止非法使用，被告分別於104年1月8日、3月20日、4月2日及4月7日會同相關機關現地勘查，並經被告所屬大溪地政事務所派員指界及被告所屬農業局審認，現況仍回填堆置大量營建剩餘土石方及搭建鐵皮屋使用，違規面積約107,822平方公尺等情，有各次之會勘紀錄及照片等在卷可稽（見原處分卷二第38至48頁、第71至79頁、第87至101頁），故系爭土地其使用與容許使用之項目及許可使用細目不符，違反非都市土地使用管制規定之事實，應堪認定。
㈤原告雖主張其於103年9月23日將系爭土地中21筆土地出租予
張朝義，系爭土地係由張朝義占有支配，原告接獲前處分時，始悉張朝義有違法使用之情形，原告僅係出租土地之人，而非系爭土地使用之行為人，並無違反區域計畫法第15條第1項之行為，亦無故意或過失；又原告係於收受前處分後，並未再有另一開發行為，僅其未遵期恢復原狀，此時被告不得再行針對原告違反土地管制使用之行為，另行處罰，被告就原告違反土地使用之行為予以裁處罰鍰30萬元，已有違行政罰法一行為不二罰及刑事優先規定云云。經查：
1.系爭土地經被告於103年12月11日以前處分為第一次裁處原告後，被告持續接獲系爭土地有回填及堆置土石之情事，有大溪分局函文、呈報單、稽查紀錄、照片等影本；大溪區公所函文、查報表、照片等影本在卷可稽（見原處分卷二第17至37頁），業如前述，被告亦分別於103年12月18日、104年1月20日函請原告立即停止非法使用並依限恢復土地容許使用項目（見原處分卷二第24、25、49、50頁）。系爭土地果若如原告所稱已出租予張朝義，衡諸常情，原告曾遭前處分第1次受罰後，理應告知被告，或督促張朝義停止違規使用，避免再次受罰，且其既為系爭土地之所有權人，對該土地自有事實管領力，自非可對土地遭違規使用袖手旁觀，然原告並未向被告或張朝義告知，於本案審理中復未提出於本件原處分作成前，有促請張朝義停止違規使用等證據證明，是系爭土地是否出租予張朝義，已有所疑。原告雖於本院審理時提出其對張朝義發函之律師函（見本院卷第33頁），惟觀之該律師函日期為104年4月16日係在原處分104年4月8日作成之後，果若真有出租情事，何以於原處分作成後，始為發函，其真實性已然存疑。另被告於104年3月20日會勘系爭土地時，江以斌固代理張朝義提出系爭土地租賃契約書（見原處分二第80至82頁），惟細繹該租約僅簡單記載6條，對於雙方權利義務、土地使用目的等情，均未詳予記載，已與常情相違。
再本院兩度通知張朝義到庭作證，亦皆未到庭（見本院卷第109、113頁），足見原告所提系爭土地業已出租張朝義之證據，已難憑信。至證人江以斌雖到庭證稱系爭土地之使用人係張朝義，伊在現場管理機具，係張朝義向其租用機具云云。惟查，證人江以斌對於張朝義如何向其租用機具，有無租用之證明、租金之給付明細等，均未能詳實回答，於庭後亦未依時提出張朝義向其租用之證明文件，所為證述已有所疑。況江以斌亦自承103年10月初曾在幸太砂石廠工作（見本院卷第116頁），而原告亦為幸太企業股份有限公司之負責人（見原處分卷二第107頁），惟江以斌竟證稱不知系爭土地之土地所有權人為何人，亦不知系爭土地係由何人出租予張朝義，足見江以斌對於相關情節有所隱暪，是以其證稱系爭土地之使用人係張朝義乙節，自難憑信。再觀之大溪鎮清潔隊環境衛生稽查工作紀錄表所載：「……本日載運之砂土為幸太企業股份有限公司通知」，並有後附照片附卷為憑（見原處分卷二第13至16頁）。興安公司亦於103年10月31日函覆被告表示略以：
「……土地所有人考量該等土地落差極大，因此逕自外運土方將土地填平，其填築過程中即遭相關單位以違反農地臨時使用為由，要求予以回復原狀。……」（見原處分卷二第128至130頁）。是綜合前開證據可證系爭土地應係原告違規使用，並無出租予張朝義之情形，堪以認定。況依原告所辯，縱其非實際行為人，然觀之原告就系爭土地之違規使用，已屬明知並有意使其發生，並有共同參與，自係出於故意。原告辯稱其非行為人，亦無故意、過失，不能對其處罰云云，洵非可採。
2.又查前處分裁處原告之違規使用系爭土地係於103年12月11日，違規面積達56,351平方公尺（見原處分卷一第76至78頁）。惟之後原告仍未停止違規使用，復擴大使用，回填堆置大量營建剩餘土石方及搭建鐵皮屋，違規面積約107,822平方公尺，經被告於104年1月8日、3月20日、4月2日及4月7日會同相關機關現地勘查在卷（見原處分卷二第38至48頁、第71至79頁、第87至101頁），足見本件原告違反區域計畫法第15條第1項規定，應依同法第21條規定處罰之違章行為，與前處分並非屬同一行為，且原告亦未依限變更使用、停止使用，並非有行政罰法第26條規定之刑事法律優先適用或一行為不二罰之情形。原告主張被告已就原告違反土地使用之行為予以第1次裁罰，本件再處以行政罰鍰30萬元，已有違行政罰法第26條一行為不二罰及刑事優先規定云云，尚非可採。
㈥綜上而論，原告於系爭土地堆置營建剩餘土石方及搭建鐵皮
屋等使用，違規面積約107,822平方公尺，其使用與容許使用之項目及許可使用細目不符之事實，業如前述，已違反區域計畫法第15條第1項之規定及非都市土地使用管制規則之規定，被告為避免管制之系爭土地繼續遭違法使用，除依區域計畫法第21條第1項、第2項規定及桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準，審酌原告系爭違章態樣、違章面積約107,822平方公尺（縱扣除前處分之違規使用面積亦為51,471平方公尺），違規面積超過24,500平方公尺，及其行為對環境危害程度等一切情狀，裁處原告罰鍰30萬元，命停止非法使用，依法申請恢復土地容許使用項目，揆諸首揭法令規定及上開說明，乃為合義務性之裁量，並無何裁量怠惰、逾越、濫用或其他違反比例原則等違法瑕疵，自屬合法。且被告命原告停止非法使用及依法申請恢復土地容許使用項目，此部分處分係單純命原告停止違法行為，核其性質並不具有「裁罰性」（參林錫堯著行政罰法94年10月版第22頁；廖義男著行政罰法97年9月版第28頁），依行政罰法第2條規定，非屬行政罰，並無行政罰法之適用，故關於原告就此稱其無任何故意過失之主張，即無審究必要。
六、綜上所述，原告之主張並不可採，從而被告認原告違反區域計畫法第15條第1項之規定，而依同法第21條第1項、第2項規定裁處原告30萬元罰鍰，並命原告停止非法使用及依法申請恢復土地容許使用項目，經核其認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 林 惠 瑜法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 3 月 24 日
書記官 鄭 聚 恩