臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1376號104年12月31日辯論終結原 告 王志超訴訟代理人 陳炎琪 律師被 告 行政院海岸巡防署海洋巡防總局代 表 人 龔光宇（總局長）訴訟代理人 陳鵬仁上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服行政院海岸巡防署中華民國104年7月20日104年訴字第104002號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告係大陸地區「閩豐漁00819號」漁船（下稱系爭漁船）船長及所有人，於民國103年11月30日駕駛系爭漁船，未經許可進入臺灣地區禁止水域（澎湖縣目斗嶼西北8.3浬，北緯23度53.963分、東經119度29.029分）從事電魚作業，經被告第八海巡隊10038艇查獲，並扣留電纜線1條及漁獲約1000公斤等物，即於同日移送臺灣澎湖地方法院（下稱澎湖地院）檢察署偵辦，澎湖地院就其違反漁業法第48條、入出國及移民法第74條分別判處「拘役59日，併科罰金新臺幣13萬元」及「有期徒刑2月」，全案於104年3月16日判決確定。被告於判決確定後，即依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第29條第1項、第32條第1項、第2項第1款及其施行細則第43條第1項第2款等規定，以104年4月16日洋局八海字第1042200964號裁處書（下稱原處分），沒入系爭漁船1艘、起網機2台、漁網2件及網板2塊等，原告不服沒入系爭漁船部分，提起訴願，經行政院海岸巡防署104年7月20日104年訴字第104002號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：依兩岸條例第32條規定，主管機關應於3個月內為沒入處分，本件原告違規行為日期為103年11月30日，然原處分遲至104年4月16日始作成，顯已違反前開規定，應予撤銷。又依漁業法第48條、第60條、第68條及兩岸條例第74條規定，系爭漁船並非法院得為沒收之客體，且系爭漁船係以在大陸地區沿海捕魚為其主要目的，為航行所必要，與供犯罪所用之電纜線等物品不同，自難以認定系爭漁船為專供非法進入臺灣地區之用，非法院得依刑法第38條沒收之物，故原處分於法不合。復依兩岸條例第32條及同條例施行細則第43條規定，可知沒入處分係以主管機關已依法為扣留處分為要件。本件被告第八海巡隊於104年11月30日零時登檢系爭漁船，雖經隊員製作「第八海巡隊檢查紀錄表」，但並無任何扣留系爭漁船之記錄。並參本院所調閱澎湖地院扣押物品清單及澎湖地院檢察署扣押物品清單，亦足證系爭漁船亦未曾遭受扣留或扣押，因而不在扣押物品清單之列。被告辯稱「帶案」即為「扣留」，僅係掩飾其未為合法扣留處分所為之推諉卸責之詞，此觀同屬以電氣方式非法捕魚，被告於另案扣押物品清單即載明「船舶（浙嶺漁52Q52號）」，此方係被告所為之扣留船舶處分，足證被告所辯「帶案」、「保管」等於「扣留」處分乙事不實。再者，依行政罰法第36條、第38條規定，扣留屬行政程序法第95條第1項規定之「要式行政處分」。又依行政程序法第110條、第111條規定及司法院釋字第97號解釋，要式之行政處分如不具備法律規定之書面要式，則為無效之行政處分。是被告就系爭漁船並未依行政罰法第36條及第38條規定就系爭漁船為扣留處分，縱被告稱「帶案」、「保管」時內心有「扣留」之意思，亦顯非法律規定之扣留處分。準此，被告既未曾為任何合法之扣留處分，則兩岸條例第32條或其施行細則第43條規定沒入處分之前提法律要件「扣留之船舶」即不具備，被告在未為合法扣留之程序下，逕行作成沒入系爭漁船，即非適法等情。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應將系爭漁船返還原告。
三、被告則以：㈠按行政罰法第26條第1項及第32條第1項規定，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，應將涉及刑事部分先行移送司法機關偵辦。次按行政罰法第28條第1項之立法意旨，在於裁罰權若懸之過久不予行使，將失去其制裁之警惕作用，惟如行政機關因法律另有規定之事由，無法開始或進行裁處時，因非屬行政機關之懈怠，自宜停止時效進行。本件原告於103年11月30日經被告第八海巡隊以其違反漁業法第48條及入出國及移民法第74條等規定取締後，以其一行為同時觸犯刑事法律及違反兩岸條例所定義務，即於同日移送澎湖地院檢察署偵辦，依前揭說明，係屬行政罰法第28條所稱之「依法律規定不能開始或進行裁處」之裁處權時效停止事由，是原告所涉刑事部分判決確定前，被告裁處權時效應停止進行。準此，被告待刑事部分於104年3月16日判決確定後，依行政罰法第26條第1項但書、行政罰法第28條第1項規定及法務部95年5月10日法律字第0950700277號函釋意旨，於104年4月16日以原告違反兩岸條例第29條、第32條及其施行細則第43條第1項第2款等規定裁處沒入系爭漁船，尚符合兩岸條例所定應於3個月內處分之規定。㈡按刑法第38條第1項第2款規定，及福建連江地方法院104年度訴字第1號刑事判決，足見刑事案件是否宣告沒收，乃由法院依法審理認定。而本件原告及其船員確有以系爭漁船為犯罪工具進入臺灣地區禁止水域從事電魚等情，該行為違反漁業法第48條、第60條與入出國及移民法第74條等規定，案經澎湖地院判決有罪確定，系爭漁船並未經宣告沒收，被告以原處分沒入系爭漁船，於法自無不合。是原告稱「系爭漁船非專供犯罪所用之物，非法院得為沒收之客體，原處分於法不合」乙節，顯有誤解。另因系爭漁船係屬得為證據之物，得扣押之，由被告第八海巡隊協助偵查機關保管，此有被告第八海巡隊103年11月30日洋局八偵字第1032203148號刑事案件移送書犯罪事實欄第四點：「涉案大陸籍『閩豐漁00819號』漁船暫由本隊保管……」等語在卷可稽。㈢兩岸條例第32條第1項賦予主管機關對越界大陸船舶得為驅離、扣留船舶、物品、留置人員等必要處置，前開處置係運用物理強制力逕行執行法令之強制措施，係事實行為，其中扣留船舶、物品等亦為保全證據之必要措施，此觀諸同條第2項規定自明，即鑑於兩岸特殊情勢，法律賦予主管機關扣留、留置等手段之目的，在於查明越界大陸船舶尚有無其他違法行為，並於3個月內為適法之處分，故扣留確為主管機關裁處行政罰前之強制措施，非行政處分。次按行政罰法第36條及第38條規定，究其立法體系乃規範於行政罰法第八章「裁處程序」，屬行政機關做成罰鍰、沒入等行政罰之前置程序，且該扣留之行為並未直接對外產生法律效果，依行政程序法第92條及最高行政法院100年度判字第1133號判決意旨，並非屬行政處分，是原告所訴並不足採。另系爭漁船遭被告第八海巡隊扣留之事實，業經被告詢問人員告知原告，且其本人亦已知悉，並經原告本人於上開筆錄簽名並按捺指紋等情，核與行政罰法第38條作成紀錄之要件相符等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造所不爭執，並有被告第八海巡隊檢查紀錄表、澎湖地院103年度馬簡字第149號刑事簡易判決、原處分、行政院海岸巡防署104年7月20日104年度訴字第104002號訴願決定書（原處分卷第4至5頁、第53至56頁、第69頁、本院卷第28至31頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告以原處分沒入系爭漁船是否適法？
五、本院判斷如下：㈠兩岸條例第29條第1項、第2項規定：「（第1項）大陸船舶
、民用航空器及其他運輸工具，非經主管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域、臺北飛航情報區限制區域。（第2項）前項限制或禁止水域及限制區域，由國防部公告之。」；同條例第32條第1項、第2項規定：「（第1項）大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。（第2項）前項扣留之船舶、物品，或留置之人員，主管機關應於三個月內為下列之處分：一、扣留之船舶、物品未涉及違法情事，得發還；若違法情節重大者，得沒入。二、留置之人員經調查後移送有關機關依本條例第十八條收容遣返或強制其出境。」；同條例施行細則第42條第2款規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：二、進入禁止水域者，強制驅離；可疑者，命令停船，實施檢查。驅離無效、涉及走私或從事非法漁業行為者，扣留其船舶、物品及留置其人員。」；同條例施行細則第43條第1項第2款規定：「依前條規定扣留之船舶，由有關機關查證其船上人員有下列情形之一者，沒入之：二、對臺灣地區有走私或從事非法漁業行為者。」；同條例施行細則第44條規定：「本條例第三十二條第一項所稱主管機關，指實際在我水域執行安全維護、緝私及防衛任務之機關。本條例第三十二條第二項所稱主管機關，指海岸巡防機關及其他執行緝私任務之機關。」；同條例施行細則第45條規定：「前條所定主管機關依第四十二條規定扣留之物品，屬違禁、走私物品、用以從事非法漁業行為之漁具或漁獲物者，沒入之；扣留之物品係用以從事漁撈或其他違法行為之漁具或漁獲物者，得沒入之；其餘未涉及違法情事者，得予以發還。但持有人涉嫌犯罪移送司法機關處理者，其相關證物應併同移送。」又臺灣地區限制、禁止水域之範圍，業經國防部93年6月7日猛獅字第0930001493號公告在案（見本院卷第32至34頁）。復按漁業法第48條第1項第3款規定：「採捕水產動植物，不得以左列方法為之：三、使用電氣或其他麻醉物」、同法第60條第1項規定：「違反第48條第1項各款規定之一者，處一年以上五年以下有期徒刑、拘役或併科新臺幣十五萬元以下罰金」、同法第68條規定：「依第60條、第61條、第62條第3款、第63條之1、第64條、第65條第1款至第3款、第6款至第8款所為之處罰，得沒收或沒入其採捕或載運之漁獲物或漁具；依第63條之1第1項所為之處罰，並得沒入其採捕或載運之漁船。如全部或一部不能沒收或沒入時，追徵其價額。」再按入出國及移民法第74條規定：「違反本法未經許可入國或受禁止出國處分而出國者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣九萬元以下罰金。違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例第10條第1項或香港澳門關係條例第11條第1項規定，未經許可進入臺灣地區者，亦同。」㈡經查，原告係系爭漁船船長，其明知採捕水產動植物，不得
使用電氣，竟共同基於以電氣採捕水產動物之犯意，於103年11月27日12時許，駕駛系爭漁船，自大陸地區福建省泉州市漁港出港後，航向臺灣地區澎湖縣目斗嶼北方一帶海域作業，並將電纜線套置在漁網外圍放入海底，電纜線連接船上發電機產生電氣，而以此電氣設備電捕水產動物。其後於同月30日0時許在澎湖縣目斗嶼西北方約8.3浬處海域，為被告第八海巡隊巡防艇當場查獲，扣得電纜線1條約280公尺、漁獲980公斤、大蝦20公斤等情，業據原告於調查時坦承在卷（見原處分卷第29至35頁），並有該電纜線、漁獲980公斤、大蝦20公斤扣案可佐（見原處分卷第11至13頁）。原告於本院審理時對於前開行為亦未爭執，足證原告確有未經許可進入臺灣地區禁止水域從事非法電魚行為，而違反漁業法第48條第1項第3款、第60條第1項、第68條與入出國及移民法第74條等行為，足堪認定。澎湖地院刑事判決亦同此認定，而分別以104年度簡字第2號刑事簡易判決判處原告有期徒刑2月，如易科罰金，以新臺幣壹仟元折算壹日；及103年度馬簡字第149號刑事簡易判決判處原告拘役59日，併科罰金新臺幣壹拾參萬元，拘役如易科罰金及罰金如易服勞役，均以新臺幣壹仟元折算壹日（見原處分卷第53至56頁、65至66頁）。查本件被告查獲原告未經許可進入臺灣地區禁止水域從事電魚作業，查獲之地點係在澎湖縣目斗嶼西北8.3浬，北緯23度53.963分、東經119度29.029分，有查獲地點海圖在卷為憑（見原處分卷第6頁），上開查獲地點，係位於本國禁止水域範圍內，是以被告依兩岸條例第32條第1項規定，扣留系爭未經許可進入臺灣地區禁止水域之大陸船舶，依法並無違誤。
㈢又查，兩岸條例第32條除明定對於未經許可進入臺灣地區禁
止水域之大陸船舶，得扣留其船舶、物品外，同條第2項第1款亦明定，上開扣留之大陸船舶若違法情節重大者，得沒入；所稱「違法情節」之「違法」當指違反刑事法或行政法之禁止或強制規定；而同條例施行細則第43條第1項規定係具體化上開條例第32條第2項第1款後段之「違法情節」，其中施行細則第43條第1項第2款之「對臺灣地區有走私或從事非法漁業行為者」中所稱之「從事非法漁業行為者」，自應以行為違反漁業法等規定為前提。復查，所謂「情節重大」之判斷必須考慮兩岸條例之立法目的，除在維護現階段臺灣海域之安全及國家海防之鞏固外，同時也兼具維持國內經濟與社會秩序及海洋生態等目標，則對侵犯我國臺灣地區經濟利益及海洋生態之犯罪而言，自應將之視為「情節重大」之違法行為。本件原告未經許可進入臺灣地區禁止水域從事非法電魚行為，而違反漁業法第48條第1項第3款、第60條第1項、第68條之規定，業如前述。核原告所為已嚴重破壞臺灣地區漁業資源，影響海洋生態保護及漁業永續發展，其對我國海域安全及海洋生態均有重大危害，且有嚴重且不良之示範作用，若船舶歸其所有，由其支配，則對臺灣地區所構成之海域安全及生態維護之威脅，仍然存在，自屬「情節重大」。準此，被告依兩岸條例第29條第1項、第32條第1項、第2項第1款後段及其施行細則第43條第1項第2款等規定，以原處分沒入系爭漁船，自無違誤。原告主張被告之行政慣例第1次查獲越界電魚均處罰鍰，第2次查獲始沒入漁船云云。惟查，被告已否認有前開行政慣例，且原告前開主張復未據舉證以實其說，所述已難採信，前開主張，自無足採。
㈣原告雖主張：依兩岸條例第32條規定，主管機關應於3個月
內為沒入處分，本件原告違規行為日期為103年11月30日，然原處分遲至104年4月16日始作成，顯已違反前開規定，應予撤銷云云。然按，行政罰法第26條第1項規定：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」準此，一行為同時觸犯刑事法律及違反兩岸條例所定義務者，依兩岸條例第32條第2項第1款後段規定得沒入之船舶，須於「未經法院宣告沒收」時始具有沒入之裁處權。又「裁處權時效，因天災、事變或依法律規定不能開始或進行裁處時，停止其進行。」為行政罰法第28條第1項所規定。其立法意旨略以：「裁罰權若懸之過久不予行使，將失去其制裁之警惕作用，亦影響人民權益，俾藉此督促行政機關及早行使公權力，惟如行政機關因天災（如九二一地震）、事變致事實上不能執行職務或法律另有規定之事由，無法開始或進行裁處時，因非屬行政機關之懈怠，自宜停止時效進行，爰規定裁處權時效之停止事由。」查本件一行為同時觸犯刑事法律及兩岸條例所定義務，經法院判決「有罪」確定，而未宣告沒收，尚非行政罰法第26條第2項及第27條第3項所規範之情形。系爭漁船未經法院宣告沒收，被告依行政罰法第26條第1項及兩岸條例第32條第2項第1款後段，本得為沒入船舶之處分。然在刑事法院未就宣告沒收與否判決確定前，被告既尚不得裁處沒入船舶，核此應屬行政罰法第28條第1項規定「裁處權時效，因依法律規定不能開始」之情形，故本件裁處權時效在法院判決確定前應停止進行。因此，本案沒入船舶裁處權時效應於停止原因消滅（未宣告沒收之判決確定）之翌日起算（行政罰法第28條第2項規定參照)。經查，原告未經許可進入臺灣地區禁止水域從事非法電魚行為，而違反漁業法第48條第1項第3款、第60條第1項、第68條與入出國及移民法第74條等規定案，分別於104年2月3日、104年3月16日判決確定，有澎湖地院馬公簡易庭104年2月9日澎院聰簡刑和103馬簡149字第01825號函（見訴願卷第76頁）及澎湖地院104年度簡字第2號刑事簡易判決（見原處分卷第65頁）在卷為憑。準此，原告於103年11月30日駕駛系爭漁船，未經許可進入臺灣地區禁止水域，從事電魚作業，經被告第八海巡隊10038艇查獲，案移澎湖地院檢察署偵辦，至澎湖地院判決原告有罪確定前之期間，因被告之裁處權須於刑案確定並系爭漁船未經法院宣告沒收，始得另裁處沒入，故其裁處權時效於該期間內應停止計算，迄至上開有罪判決且未經宣告沒收確定之翌日起再續行計算時效，則被告於104年4月16日予以裁處沒入系爭漁船，自未逾兩岸條例第32條第2項所定3個月時效之規定。原告前揭主張，均無足採。
㈤原告主張依行政罰法第36條、第38條規定，扣留屬行政程序
法第95條第1項規定之「要式行政處分」，被告就系爭漁船並未依行政罰法第36條及第38條規定為扣留處分，被告在未為合法扣留之程序下，逕行作成沒入系爭漁船，即非適法云云。然按「扣留」係屬事實行為，如屬行政罰法第36條之得沒入或可為證據之物，即得扣留，並非必須裁處沒入始得扣留。經查，系爭漁船於案發當時經被告查獲後即移送澎湖地院檢察署偵辦，系爭漁船係屬得為證據之物，被告第八海巡隊協助偵查機關保管，此有被告第八海巡隊103年11月30日洋局八偵字第1032203148號刑事案件移送書犯罪事實欄第四點所載：「涉案大陸籍『閩豐漁00819號』漁船暫由本隊保管…」等語在卷可稽（見原處分卷第49頁）。且參以原告於104年1月15日調查筆錄中亦自承：「（問：我國『臺灣地區與大陸地區人民關係條例』規定，大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，可…扣留船舶、扣留物品…，你可了解？）我有聽過其他的漁船船長說過如果被臺灣的海巡帶案或有一些處分…。」及104年1月17日調查筆錄中所自承「（問：你漁船涉嫌違法捕魚遭我國查獲帶案處分…？）……我船被貴國查獲處罰後……。」等語(見原處分卷第33頁、第36頁)，可知系爭漁船經被告扣留之事實，確經被告詢問人員告知原告，且原告本人亦已知悉，並經原告於上開筆錄簽名並按捺指紋無訛。雖行政罰法第38條固然規定：「（第1項）扣留，應作成紀錄，記載實施之時間、處所、扣留物之名目及其他必要之事項，並由在場之人簽名、蓋章或按指印；其拒絕簽名、蓋章或按指印者，應記明其事由。（第2項）扣留物之所有人、持有人或保管人在場或請求時，應製作收據，記載扣留物之名目，交付之。」；同法第39條第1項前段規定：「扣留物，應加封緘或其他標識，並為適當之處置；其不便搬運或保管者，得命人看守或交由所有人或其他適當之人保管。」惟前揭規定旨在避免對於扣留物之同一性產生爭議，如前所述，系爭漁船係案發當時為被告所查扣，嗣並經原告於調查筆錄中簽名確認，自無礙該筆錄等相關文件及系爭漁船經被告扣留之證據能力及證明力。原告主張扣留屬要式行政處分，系爭漁船未經合法扣留云云，尚無足採。
六、綜上所述，原告之主張，並無可採。被告認定原告未經許可進入臺灣地區禁止水域從事電魚作業，爰依兩岸條例第29條第1項、第32條第1項、第2項第1款後段及其施行細則第43條第1項第2款等規定，以原處分沒入系爭漁船，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又原告上開撤銷訴訟之請求既無理由，則其依行政訴訟法第196條規定，請求被告返還系爭漁船部分，亦失所附麗，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 14 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 14 日
書記官 鄭 聚 恩