臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1378號104年12月31日辯論終結原 告 耀騰印刷事業股份有限公司代 表 人 張慶耀（董事長）訴訟代理人 侯俊安 律師被 告 勞動部勞動力發展署代 表 人 劉佳鈞（署長）訴訟代理人 林志城
陳金同上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國104年7月17日訴字第1040192號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告參與被告所辦理「購置檔案盒29,000個」採購案（下稱系爭採購案），決標金額新台幣（下同）679,180元，約定分8批交貨，分批付款。嗣被告以原告逾期交貨，逾期總天數為450日，延誤履約期限情節重大，有政府採購法第101條第1項第10款情形，以民國104年2月3日發秘字第1047500007號函通知，將依政府採購法第101條第1項第10款規定將其刊登政府採購公報，原告不服，向被告提出異議，未獲變更，原告復不服被告104年4月15日發秘字第1047500330號函所為之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴，經工程會於104年7月17日以訴字第1040192號申訴審議判斷書，駁回原告申訴，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭採購案檔案盒規格需求書「三、檔案盒分批次交貨表」
規定：交貨日期第一次為103年2月21日，原告於103年2月21日交貨；第二次為103年4月3日，原告於103年4月1日交貨；第三次為103年5月16日，原告於103年5月1日交貨；第四次為103年6月27日，原告於103年6月26日交貨；第五次為103年8月8日，原告於103年8月8日交貨；第六次為103年9月19日，原告於103年9月18日交貨；第七次為103年10月31日，原告於103年10月30日交貨；第八次為103年12月12日，原告於103年12月16日交貨，原告僅於第八次交貨逾期4天，且前揭交貨均有被告人員完成簽收事宜。且第1次至第三3次交貨都沒有書面通知驗貨未通過，直至103年6月27日第4次交貨，才於103年7月4日通知採購驗貨所附的檢驗報告不符合契約規定，通知原告於14日內改善，並於104年7月18日辦理複驗。
㈡按系爭採購案契約書第1條（三）1．契約條款優於招標文件
內之其他文件所附記之條款。本件系爭採購案契約書第五條
（三）約定：「廠商請領契約價金時應提出之其他文件為：
1．統一發票或收據。2．送貨簽收單。3．測試（試驗；檢驗；檢測）報告或證明文件正本【上開測試報告或證明文件日期為：各批次交貨日期前1個月；牛皮紙PH值為7~8之間】（如規格需求書規定）」；契約附件行政院勞工委員會職業訓練局致購檔案盒規格需求書四、驗收則以：「（一）廠商各批次檔案盒交貨時，應隨貨檢附經TAF（全國認證基金會）認可之PH檢測實驗室出具的測試（試驗；檢驗；檢測）報告或證明文件正本(牛皮紙pH值7~8)。」；又雖系爭採購案契約書第十二條第（三）款第2目約定：「交貨時未依約檢附正確齊全之資料、文件、測試工具等，致機關無法提貨、驗收或使用者，視同未交貨，並以補齊之日為交貨日期。」惟依前揭系爭契約書條款與規格需求書有所衝突，應依契約條款為準，測試報告應是廠商請領契約價金時應提出之文件。原告第一至第五次交貨分別於103年2月21日、103年4月1日、103年5月1日、103年6月26日、103年8月8日。原告103年8月27日請領契約價金，而原告於103年8月11日已經提供TAF（全國認證基金會）所認可之SGS出具之證明文件，並無遲延提出。
㈢復按系爭採購案契約書第5條（一）2.規定「廠商履約有下列情形之一者，機關得暫停給付契約價金至情形消滅為止：
（2）履約有瑕疵經書面通知改善而逾期未改善者。」原告提出之出廠證明雖不是經TAF（全國認證基金會）認可之PH檢測實驗室，但被告於103年7月4日通知驗收有瑕疵請原告於14日內改善。逾期未改正者，依第13條規定計算逾期違約金，並於本（7）月18日辦理複驗。故原告瑕疵修補期限至103年7月18日。原告雖於103年8月11日提出SGS驗證報告，原告僅逾期24天。另第八次交貨日期逾期4天總計逾期18天。被告以為原告第一批次交貨逾期171天、第二批次交貨逾期130天、第三批次交貨逾期87天、第四批次交貨逾期45天，將瑕疵改善期追溯至交貨日之計算有所錯誤。
㈣系爭契約書第7條履約期限約定分批交貨之期限：如規格需
求書所定各批交貨日期。本件屬已完成履約事件，縱使按被告所主張之自驗收改善期限屆至開始計算遲延日數，被告將交貨各批次分割履約期限，計算落後進度百分比，再作加總做為落後百分比，被告計算方式與政府採購法施行細則第111條第2項規定不符。自102年11月16日決標日起算至第八批交貨日期103年12月12日履約期限總計391天，而第一次至第四次交貨驗收最早改善期限103年7月2日至103年8月11日交付檢驗報告，逾期41日。第七批次交貨逾期4日、第八批次交貨逾期13日，總計逾期58日，履約進度落後14.8％（58÷391≒0.1483）並未符合細則規定履約進度落後百分之二十以上，故被告依政府採購法第101條第1項第10款規定將原告列為不良廠商刊登採購公報，於法不合。
㈤末依司法院釋字第510號解釋意旨，縱使原告確有該履約逾
期之情事，然該履約逾期期間僅占履約期間7％，被告除計罰逾期違約金135,836元（契約價金總額20％），並依政府採購法第101條第1項第12款規定刊登政府採購公報，將原告列為不良廠商，亦不符合比例原則等情。並聲明求為判決撤銷原處分、異議處理結果及採購申訴審議判斷。
三、被告則以：㈠原告訴稱被告於第1批次至第3批次交貨皆未書面通知驗貨未
通過，直至第4批次交貨才於103年7月4日通知所附檢驗報告不符契約規定，限期於14日內改善，並於103年7月18日辦理複驗，主張以第4批次通知限期改善日103年7月18日為前4批次之逾期起算日，而以前4批次之交付合格測試報告日103年8月11日為最終交貨日，計算前4批次僅共逾期24日；加計第8批次逾期4日，總計逾期28日云云。惟依規格需求書第四點第1項及系爭採購案契約書第十二條第3項第2款，雖原告如期交付前4批次之檔案盒，惟未交付經TAF認可之PH檢測實驗室出具之測試合格報告，視同未交貨，故被告於103年6月17日辦理第1批次、第3批次驗收，103年6月20日辦理第2批次驗收，103年7月4日辦理第4批次驗收時，均以電話或傳真之方式通知原告，限期原告於接獲通知之次日起14日內交付測試報告，惟原告於103年8月11日始交付SGS出具之前開文件，計第1批次逾期171日、第2批次逾期130日、第3批次逾期87日、第4批次逾期45日。另第7批次交貨日期為103年10月31日，原告遲至103年11月4日始將測試報告送至被告，逾期4日；第8批次交貨日期為103年12月12日，原告將短缺之52個檔案盒遲至103年12月25日始行交貨，逾期13日。因原告交付前開文件為契約所訂要件，且未依債務本旨提出給付者，不生提出之效力，亦無為一部給付之權利；故其第1批次至第4批次至提出測試報告為止，及第8批次至完全給付為止之履約進度均落後20％以上，且均落後達10日以上，復經被告通知原告限期改善仍未改善，應屬可歸責於原告所致。縱令第1批次至第4批次部分，原告交貨後被告因組改及搬遷之故而致驗收有所遲延，從寬自被告限期改善日計算，履約進度亦均落後20％以上，且均落後達10日以上，合於政府採購法第101條第1項第10款及同法施行細則第111條規定。
㈡本件依系爭採購案契約書（附件12參照）第5條規定，係採
取分批交貨、分批付款，因此部分完成即可供使用，且依據第1條（四）規定，契約文件之一切規定得互為補充，如仍有不明確之處，以機關解釋為準，又依據第12條（三）2.規定，交貨時未依約檢附正確齊全之資料、文件、測試工具等，至機關無法提貨、驗收或使用，視同未交貨，並以補齊之日為交貨日期。另依據規格需求書規定，驗收時應隨或檢附測試報告或證明文件正本。因被告並非專業檢驗機構，所以原告交貨時一定要檢附證明文件以利驗收，而政府採購案驗收後必須簽奉長官同意後將相關文件資料歸檔，嗣後通知廠商請款時，為求請款快速，會要求廠商檢附檢測證明正本，所以驗收、請款時皆需要檢附證明文件正本，況廠商若對系爭契約書有疑義應於等標期提出，不能臨訟始為爭執等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄之事實，有採購契約書、採購規格需求書、102年11月27日決標公告、採購報價單、驗收紀錄、原處分、異議處理結果、工程會申訴審議判斷書等件影本在卷可稽，自堪認為真正。本案爭點在於：被告以原告有政府採購法第101條第1項第10款規定情事，將其刊登政府採購公報，是否適法有據？本院判斷如下：
㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實
及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：…十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。」「本法第101條第1項第10款所稱延誤履約期限情節重大者，機關得於招標文件載明其情形。其未載明者，於巨額工程採購，指履約進度落後百分之十以上；於其他採購，指履約進度落後百分之二十以上，且日數達10日以上。
」「前項百分比之計算，應符合下列規定：一、屬尚未完成履約而進度落後已達前項百分比者，機關應先通知廠商限期改善；屆期未改善者，依逾期日數計算之。二、屬已完成履約而逾履約期限者，依逾期日數計算之。」政府採購法第101條第1項第10款、同法施行細則第111條第1項、第2項分別定有明文。又投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第8條：「採購金額在下列金額以上者，為巨額採購：一、工程採購，為新臺幣2億元。二、財物採購，為新臺幣1億元。三、勞務採購，為新臺幣2千萬元。」㈡次按「依政府採購法第1條規定及同法第101條之立法理由可
知，政府採購法之目的在於建立公平、公開之採購程序，維護公平、公正之競爭市場，並排除不良廠商，以達有效率之政府採購。而採購契約成立後，得標廠商即負有依債務本旨給付之義務，茍未依債務本旨為給付，並有可歸責之事由，致延誤履約期限，或採購契約被解除或終止，即該當於第1項第10款所稱「因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限」，不以全部可歸責為必要。至是否予以刊登政府採購公報，仍應審酌違約情形是否重大（參照政府採購法第101條之立法理由）及符合比例原則。」（最高行政法院103年3月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）㈢系爭採購案於102 年11月26日決標，於102 年11月28日簽訂
契約（契約書所載『103 年』應係誤植），嗣履約期間因招標機關組織改制，系爭契約之承受，經招標機關以104 年6月22日發秘字第1047500519號函說明；又系爭採購案屬財物採購，預算金額957,000 元，總決標金額679,180 元，有決標公告可稽，採購金額未達2 千萬元，非屬巨額採購，系爭採購契約亦未就「履約期限情節重大」為特別約定，業據被告訴訟代理人陳述明確（本院卷第57頁筆錄），並有契約書可稽，準此，本件原告是否有前揭政府採購法第101 條第1項第10款所稱「延誤履約情節重大」情形，應以原告履約進度是否落後百分之20以上，且日數達10日以上認定之，先予敘明。
㈣查系爭採購案就履約期限於系爭契約書第7條約定：「分批
交貨之期限：如規格需求書所訂各批交貨日期。」系爭規格需求書（本院卷第68頁）第3點規定，第1批檔案盒交貨日期為103年2月21日、第2批檔案盒交貨日期為103年4月3日、第3批檔案盒交貨日期為103年5月16日、第4批檔案盒交貨日期為103年6月27日、第5批檔案盒交貨日期為103年8月8日、第6批檔案盒交貨日期為103年9月19日、第7批檔案盒交貨日期為103年10月31日、第8批檔案盒交貨日期為103年12月12日。又「廠商各批次檔案盒交貨時，應隨貨檢附經TAF（全國認證基金會）認可之PH檢測實驗室出具的測試（試驗；檢驗；檢測）報告或證明文件正本（牛皮紙PH值為7~8之間）。
」「交貨日期之認定：…2.交貨時未依約檢附正確齊全之資料、文件、測試工具等，致機關無法提貨、驗收或使用者，視同未交貨，並以補齊之日為交貨日期。」系爭契約規格需求書第4點第1項及系爭契約第12條第3款第2目分別定有明文。準此，原告應依上開規定，分8批如數交付檔案盒，且各批次檔案盒交貨時，應隨貨檢附經TAF(全國認證基金會)認可之PH檢測實驗室出具的測試(試驗;檢驗;檢測)報告或證明文件正本(牛皮紙PH值為7～8之間)。原告雖於103年2月21日、103年4月1日、103年5月16日、103年6月27日分別交付第1至4批檔案盒，惟未交付經TAF認可實驗室所出具之測試報告，依系爭契約第12條第3款第2目約定，欠缺測試報告視同未交貨，經被告限期14天內交付合於約定檢測證明或報告文件，原告仍未於期限內交付，遲至103年8月11日始檢附檢測證明文件，完成交付。另第7批次交貨日期為103年10月31日，原告遲至103年11月4日始交貨，逾期4日；第8批次交貨日期為103年12月12日，原告則遲至103年12月25日始行交貨，逾期13日，原告對於系爭8批次檔案盒限期改善日及實際交付日，並不爭執，有104年12月15日筆錄可稽（本院卷第116頁），至於第5、6批次則依約履行交付。是原告除第5、6批次外，其餘批次均未依契約及檔案盒規格需求書交付，其未依債務本旨提出給付者，不生提出之效力，亦無一部給付之權利，而第1批次至第4批次至提出檢測證明為止，及第8批次至完全給付為止，各批次之履約進度均落後百分之二十以上，且落後均達10日以上，應屬可歸責於原告所致，復經被告通知限期14日改善而未改善，上開各批次自原告限期14日計算，各批次亦均落後百分之二十以上及落後達10日以上（見本院卷第77頁表列）。再依各批次交付數量占系爭契約之比例計算，原告逾期天數仍逾20日以上（41日x3500/29000+38日x3500/29000+41日x3500 /29000+ 24日x4000/29000+ 4日x3500/29000+13日x4000/ 29000=5日+4.6日+5日+3.3日+0.5日+1.8日=20.2日），落後比例達41.42%（48%x3500/29000+92%x3500/29000+95%x3500 /29000+57%x4000/29000+9%x3500/29000+30%x4000/29000=5.79%+11.1%+11.46%+7.86%+1.08%+4.13%=41.42%），可見原告遲延履約情形已符合政府採購法施行細則第111條第1項之延誤履約期限，情節重大。從而被告以原告有政府採購法第101條第1項第10款所定因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大，將原告刊登政府採購公報，並無違誤。
㈤雖原告主張依契約條款規定，檢測報告應是請領契約價金時
應提出之文件，而系爭契約書條款與規格需求書就檢測報告之規定有衝突，自應依契約條款為準云云。查契約書第5條規定廠商請領價金時應提出如規格需求書規定之檢測報告或證明文件正本；契約書第1條規定「㈠契約包括下列文件：1.招標文件及其變更或補充。」是以規格需求書為系爭採購契約書之一部，而規格需求書規定「四、驗收：㈠廠商各批次檔案盒交貨時，應隨貨檢附經TAF（全國認證基金會）認可之PH檢測實驗室出具的測試（試驗；檢驗；檢測）報告或證明文件正本（牛皮紙PH值為7~8之間）。」驗收與請款係不同程序，驗收與請款均需提出檢測報告並不衝突。且被告陳明其要求得標廠商所交付之PH值檢測證明係屬重要文件，驗收時要求廠商檢附，供完成驗收程序後併入簽陳中，俟簽准後歸檔；另因前述廠商於交貨時所附之檢測證明已併驗收案卷歸檔，為利核銷作業之順遂(因核銷時需會辦主計、政風單位，而該2單位因業務繁忙，無法逐次皆派員參與現場驗收，為免因缺少證明文件，會辦時又需再調檔供審查，影響廠商請款之時效)，遂於契約書內有關廠商請款條款之契約價金給付條件內，明確規範廠商於請領價金時，應予檢附檢測證明文件正本1份，以利監辦單位之審核，並非不合理。原告投標時並未提出任何疑議，自應依約履行。是原告此部分主張亦無可取。
㈥原告又主張自102年11月16日決標日起算至第八批交貨日期1
03年12月12日履約期限總計391 天，而第1 批次至第4 批次交貨驗收最早改善期限103 年7 月2 日至103 年8 月11日交付檢驗報告，逾期41日。第7 批次交貨逾期4 日、第8 批次交貨逾期13日，總計逾期58日，履約進度落後14.8％（58÷
391 ≒0.1483）云云。查契約第7 條規定：「㈠履約期限：分批交貨之期限：如規格需求書所訂各批交貨日期。」已明確規定分批交貨期限，則是否遲延交貨應視該批次交貨期限而定。被告已敘明其負責全國外勞工作證之申審作業，每年將近130 萬件，因應龐大外勞檔案保存之必要，乃自85年起，每年透過採購程序，委外製作檔案盒供外勞檔案歸檔使用，因外勞檔案量甚大，需租用大量庫房，每年花費檔案庫房租金不貲，為節省檔案庫房使用面積及需應付大量隨時湧入檔案庫房之檔案，乃每年購置檔案盒，並依預估每期檔案盒需求量要求廠商分批交貨，以符實際歸檔需求及減少堆放備用檔案盒所需空間。另為避免檔案因存放檔案盒含酸性物質之侵蝕損毀，乃於招標文件( 包括契約書及需求書) 內規範廠商分批交付之檔案盒，皆需檢附各該批檔案盒交貨日前1個月內，經全國認證機構認可之PH檢測實驗室出具之牛皮紙PH值為7- 8之間之測試報告或證明文件正本，經被告逐批驗收數量及檢測證明文件後分批付款，為原告所不爭執，並有契約書及規格需求書可稽，自堪信為真實。故系爭採購案每
1 批次為1 完整之履約期間，否則特定分批交貨時間、數量及付款即無意義。而系爭採購契約第1 批次履約期限為85天（自102 年11月28日簽約至約定交貨日103 年2 月21日止），第2 批次為41天（自第1 批次交貨日次日起至約定第2 批次交貨日103 年4 月3 日止），依此計算第3 批次履約期限為43天，第4 、7 、8 批次均為42天（見本院卷第77頁），其餘第5 、6 批次原告已依約如期履行。依原告遲延交貨天數，第1 批次落後百分比為48% （遲延天數41天/ 履約天數85天=48 % ），依此計算第2 批次落後百分比為92% 、第3批次落後百分比為95% 、第4 批次落後百分比為57 %、第7批次落後百分比為9%、第8 批次落後百分比為30% ，再依各批次交付數量占系爭契約之比例計算，落後比例達41.42%，即如前㈣所述。綜上，系爭採購案係分8 批次交貨，分批付款，契約規定之第1 至第4 批次交貨時間並不相同，是否遲延交貨自應分批次各別判斷，故原告主張委不足採。
㈦關於原告主張被告就第1批次至第3批次交貨未以書面通知驗
貨未通過乙節。查被告陳稱系爭採購第1-3批次檔案盒因被告實施組改及辦公地點搬遷，致不及於原告交貨後1個月內辦理驗收，爰依政府採購法施行細則第95條之規定於簽奉核定於103年6月17日及103年6月20日辦理驗收，因驗收日廠商並未出席，被告於驗收現場以電話通知，限期於驗收次日起14日內交付本案需求書規定之PH值檢測證明正本，惟原告未依限交付，遲至103年8月11日始完成交付，原告係對落後天數及落後百分比計算有爭執，係對於述事實並不爭執，自堪信為真實。按政府採購法施行細則第18條第1項規定：「機關依本法對廠商所為之通知，除本法另有規定者外，得以口頭、傳真或其他電子資料傳輸方式辦理。」是以原告此部分主張亦不足以動搖其遲延履約情形已符合政府採購法施行細則第111條第1項之延誤履約期限，情節重大之事實。
五、綜上所述，被告以原告有政府採購法第101條第1項第10款之情事，通知擬將刊登政府採購公報，並駁回原告之異議，核無違誤，申訴審議判斷遞予維持，核無不合，原告仍執前詞，就該部分訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 1 月 14 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 蕭 忠 仁法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 1 月 14 日
書記官 劉 育 伶