臺北高等行政法院判決
104年度訴字第262號104年5月28日辯論終結原 告 蔡靖岳被 告 內政部代 表 人 陳威仁（部長）住臺北市○○路○號訴訟代理人 楊豐愷
翁靜如上列當事人間大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法事件，原告丙○○不服行政院中華民國103 年12月25日院臺訴字第1030158260號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告鄭盛蓮係大陸地區人民，與原告丙○○在大陸地區結婚，民國103 年4 月17日申請來臺團聚，被告以原告鄭盛蓮前於102 年10月31日申請在臺長期居留，因與前配偶蔡會宏無共同居住事實，被告爰依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第12條第1 項第18款及第14條第1 項第4 款規定，以103 年5 月30日內授移服北市愷字第1030952091號處分書（下稱「原處分」）不予許可原告鄭盛蓮申請來臺團聚，不予許可期間自出境之日103 年2 月25日起算3 年。原告等不服，提起訴願，經行政院103 年12月25日院臺訴字第1030158260號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟（原告鄭盛蓮起訴部分另行審結）。
二、本件原告丙○○主張：原告鄭盛蓮曾於94年11月16日與蔡會宏結婚來臺後，並於102 年10月31日向被告申請在臺長期居留案件，經改制前內政部入出國及移民署專勤事務第一大隊桃園縣專勤隊（下稱「桃園縣專勤隊」）實施面（訪）談後，發現原告鄭盛蓮與蔡會宏有關婚姻真實性之說詞、證據不符，被告依「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居許可辦法」（下稱「居留或定居許可辦法」）第27條第
1 項第3 款及第15條第1 項第3 款及「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居案件經不予許可撤銷或廢止許可不許可再申請期間處理原則」第3 點第3 款及第5 點第3款規定，於103 年1 月14日以內授移移陸郁字第1030950365號處分書（下稱前處分），不予許可原告鄭盛蓮在臺長期居留案，並廢止原告鄭盛蓮依親居留許可及註銷第0000000000號依親居留證，自不予許可長期居留及廢止依親居留許可之翌日起算1 年內，不許可再申請依親居留及長期居留。原告鄭盛蓮於受前處分後，已與前配偶蔡會宏協議離婚，且原告鄭盛蓮在出境臺灣後迄今未再入境臺灣，其後原告丙○○曾遠赴大陸向原告鄭盛蓮家人提親後，原告二人已在大陸辦理婚宴並宴客公證，其後原告丙○○、鄭盛蓮以此一結婚理由，向被告申請來臺團聚，但因原告鄭盛蓮前後二次申請所為結婚對象並非同一人，是被告顯然錯把本案誤認為前一案，屬不當之審查。又被告對原告鄭盛蓮先後二次處分，顯係以前案核駁理由作為後案之依據，且原處分所限制之期限又較前處分為長，已嚴重侵害原告丙○○之權益，影響原告丙○○之基本婚姻選擇及共組家庭之基本人權甚鉅等情，原告丙○○就其配偶鄭盛蓮申請來臺團聚遭否准，應為法律上利害關係人，所提起本件訴訟，應屬合法。並聲明：㈠訴願決定、原處分均撤銷。㈡被告應作成准予原告鄭盛蓮103 年4 月17日申請來臺團聚之行政處分。
三、被告則以：㈠原告鄭盛蓮於94年11月16日與蔡會宏結婚來臺後，於102 年10月31日向被告申請在臺長期居留案件，被告作成前處分，係依居留或定居許可辦法第27條第1 項第3 款及第15條第1 項第3 款及「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留或定居案件經不予許可撤銷或廢止許可不許可再申請期間處理原則」第3 點第3 款及第5 點第3 款規定。嗣原告鄭盛蓮與蔡會宏於103 年2 月19日離婚，在臺未生育子女，並於103 年2 月25日自行出境，原告鄭盛蓮復於103 年
3 月3 日與原告丙○○結婚，並於103 年4 月17日向被告申請來臺團聚，因原告鄭盛蓮曾有事實足認其無正當理由未與臺灣地區配偶蔡會宏共同居住，被告爰依「大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法」第12條第1 項第18款及第14條第1 項第4 款規定，作成原處分，二者依據法條不同，並非誤認，認事用法亦無不妥或違誤。㈡依司法院釋字第497 號解釋意旨，居留或定居許可辦法第27條第1 項第3 款及第15條第1項第3 款規定與大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第12條第1 項第18款及第14條第1 項第4 款規定，分別依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第17條及第10條規定授權辦理，並無逾越母法之授權範圍，規範及管制密度亦不相同。㈢有關大陸地區配偶依居留或定居許可辦法第27條第1 項第3 款及第15條第1 項第3 款規定，不予許可其在臺長期居留，並廢止及註銷其依親居留證，自不予許可長期居留及廢止依親居留許可之翌日起算1 年內，不許可再申請依親居留及長期居留之目的，係為使其能與臺灣地區配偶即依親對象共同生活、互相照顧，以維繫正常圓滿之婚姻關係，如無同居之事實，即與許可來臺意旨有所違背。是以，判斷大陸地區人民與臺灣地區配偶是否「同居」而准予長期居留或定居，應以其生活之連結是否足以維繫正常之婚姻關係為基準，然在臺長期居留之大陸地區配偶，已在臺生活逾數年以上或在臺已育有子女，基於大陸地區配偶與臺灣之政治、經濟、社會、教育、科技或文化已有相當程度聯結之考量，對定居許可辦法之管制密度較進入許可辦法寬鬆。是被告依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第12條第1 項第18款及第14條第1 項第
4 款規定，處分原告鄭盛蓮3 年內不予許可其申請來臺團聚，係依據外來人口入境准否涉及國家現有資源分配與國民生活環境密度，為保障本國國民住居安全與民生經濟，自應賦予行政機關審查及裁量權限，基於國家安全與利益，對於大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法之管制密度自然較居留定居許可辦法嚴格等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原告鄭盛蓮103 年4 月17日大陸地區人民入出臺灣地區申請書、原處分、行政院103 年12月25日院臺訴字第1030158260號訴願決定（原處分卷可閱覽部分第1 頁、第22頁、本院卷第56至57頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。
五、本件爭點厥為：原告丙○○提起本件訴訟，是否為本件適格之當事人？本院判斷如下：
㈠按行政訴訟法第5 條第2 項：「人民因中央或地方機關對其
依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。是以，對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上如未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。
㈡參以，外國護照簽證條例第11條：「居留簽證適用於持外國
護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。」第12條：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；……」同條例施行細則第6 條：「外交部及駐外館處應審酌申請人身分、申請目的、所持外國護照之種類、效期等條件，核發適當種類之簽證。」據此等規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，例如公政公約第24條第3 項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2 項第1 款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。至公政公約第23條第1 項：「家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。」經社文公約第10條第1 款前段：「家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。」就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴（最高行政法院103 年8月份第1 次庭長法官聯席會議決議參照）。
㈢又不服行政機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救
濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內（改制前行政法院著有75年判字第362 號判例可資參照）。因此大陸地區人民與臺灣地區人民於大陸地區結婚後，大陸地區人民申請來臺與臺灣地區人民團聚，經主管機關為不予許可大陸地區人民來臺團聚之行政處分，因臺灣地區人民並非該處分之當事人，縱因大陸地區人民不能來臺與臺灣地區人民團聚，亦僅屬情感上及其他事實上受有損害，並非法律上之利害關係人，臺灣地區人民自不得以自己名義提起訴願及行政訴訟（參照最高行政法院98年度裁字第3106號裁定、98年度判字第798 號判決、95年度判字第1411號判決意旨）；若逕予提起，自屬當事人不適格且欠缺權利保護必要之顯無理由，應由本院以判決駁回之。
㈣經查，原告鄭盛蓮係大陸地區人民，於103 年4 月17日具名
填寫大陸地區人民入出臺灣地區申請書，另檢具與原告丙○○於103 年3 月3 日結婚之公證書等資料，申請來臺團聚（原處分可閱卷第1 至11頁），被告以原告鄭盛蓮前於102 年10月31日申請在臺長期居留，因與前配偶蔡會宏無共同居住事實，爰依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法第12條第1項第18款及第14條第1 項第4 款規定，以原處分不予許可原告鄭盛蓮申請來臺團聚，不予許可期間自出境之日103 年2月25日起算3 年（原處分可閱卷第22頁），原告丙○○、鄭盛蓮對原處分不服提起訴願，經訴願機關駁回後，提起本件行政訴訟等事實，堪以認定。次查本件申請至臺灣地區團聚之申請人及原處分之受處分人，均為大陸地區人民即原告鄭盛蓮，而非原告丙○○，原告丙○○為臺灣地區人民且非原處分之當事人，原告丙○○並無為原告鄭盛蓮申請入境臺灣之公法上請求權；且原告鄭盛蓮申請入境臺灣遭駁回，以致不能來臺與原告丙○○團聚，惟原告丙○○至多僅屬情感上及其他事實上受有損害，原告丙○○不可能因被告否准原告鄭盛蓮入境，而有權利或法律上利益受損之情形，原告丙○○並非法律上之利害關係人，參照前開說明，本件原告丙○○以自己名義對原處分提起本件課予義務訴訟部分，核屬當事人不適格，而無理由，應予駁回。至兩造間其餘爭執，因本件原告丙○○當事人不適格而無理由，自無庸再一一論述。
六、綜上所述，原告丙○○就原處分提起課予義務訴訟部分，為當事人不適格，訴願決定雖未以原告丙○○為當事人不適格予以駁回，而逕就原處分予以實質審查，理由雖有不同，惟駁回結論相同，應予維持。原告丙○○請求撤銷訴願決定及原處分，並判決如訴之聲明㈡所示，均為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告丙○○之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 11 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 11 日
書記官 鄭 聚 恩