臺北高等行政法院判決
104年度訴字第272號104年7月1日辯論終結原 告 劉媽媽米食有限公司代 表 人 劉琇瑛（董事）訴訟代理人 翁瑞麟 律師
莊劍郎 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 楊雅棻
黃美珠上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國104 年1 月30日衛部法字第1040002062號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告（即改制前桃園縣政府，於民國103 年12月25日改制為桃園市政府）衛生局為追查「台富食油行」販售回收油製成之全統香豬油油品流向，依該行提具之銷售追蹤表，於103年9 月6 日派員實地稽查原告所營工廠（地址：桃園縣○○市○○街○○巷○號），查獲原告103 年3 月1 日至8 月31日向台富食油行購買全統香豬油（15公斤/ 桶）共計100 桶（9 月4 日退回6 桶），供製售蘿蔔絲菜包之用，惟原告之賴姓員工於103 年9 月7 日、8 日公開在全國電子媒體否認上情；嗣被告衛生局再於103 年9 月8 日約談原告代表人，經原告代表人委任其配偶吳○○說明原告確曾使用全統香豬油如上述，並承諾辦理違規產品回收及消費者退費事宜。被告審認原告於103 年9 月4 日即知悉使用全統香豬油違規產品，惟未依法自主通報及立即辦理產品回收，違反行為時食品安全衛生管理法第7 條第2 項規定（103 年12月10日修正移列第7 條第5 項），爰依行為時同法第47條第2 款規定，以103 年9 月29日府衛食藥字第1030236878號行政裁處書（下稱原處分）處原告新台幣（以下同）300 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
㈠、原告於103 年9 月4 日獲悉強冠企業股份有限公司回收餿水油，並再製成「全統香豬油」販賣於市面之消息，便立即將剩餘的「全統香豬油」全數退回予經銷商，停用且未曾再使用「全統香豬油」生產任何商品，乃於第一時間內即自行主動停止製造、加工、販賣含有「全統香豬油」之商品；且於
103 年9 月6 日，被告派員實地稽查原告工廠時，依被告指示填寫通報單回報，已符食品安全衛生管理法第7 條第2 項之立法目的，並盡回收之義務。至於辦理消費者退費，則係雙方當事人解除買賣契約後，所互負回復原狀之義務；被告係以食品衛生管理法第7 條第2 項「辦理回收」之規定，來管控原告與消費者間之「私法關係」。而原告自103 年9 月
8 日起至103 年9 月22日止，已退費816,453 元。被告不滿原告員工嗣後於103 年9 月8 日接受媒體採訪時之發言，認原告未自主通報主管機關，有違誠信及不當聯結禁止原則。
㈡、縱原告違反食品安全衛生管理法第7 條第2 項規定，惟原告已於第一時間內，主動停止製造、加工、販賣含有「全統香豬油」之商品，並於103 年9 月6 日，被告派員實地稽查原告工廠時，依被告指示填寫通報單回報，原告違反行政法上義務行為應受責難程度（包括主客觀之責任程度）、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益甚低，被告卻未予以審視上開事由，並敘明其裁罰之基準，即恣意處原告高達300萬元鉅額罰鍰，亦有理由不備及違背比例、平等原則之違法等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
㈠、原告於103 年9 月4 日即知悉使用到問題豬油，惟原告並未於第一時間通報被告衛生局，為被告衛生局於103 年9 月6日實地稽查時，原告才坦承103 年3 月1 日至8 月31日向台富食油行購買全統香豬油共計100 桶，並未落實自主通報。
又遲至103 年9 月8 日被告再次約談原告代表人之代理人吳松蒼後，原告才承諾辦理違規產品回收及消費者退費，而在此期間被告衛生局亦接獲數件消費爭議案，民眾仍陳情表示退費遭拒，顯見原告未善盡落實自主管理辦理主動回收及確保食品安全之責任。而原告員工賴○○於103 年9 月7 日、
9 月8 日，在全國電子媒體表示：「我們沒有用強冠的全統香豬油……我們退的是強冠的棕櫚油……」之不實言論，且造成全國民眾接收錯誤資訊，使問題食品繼續流竄於市面，已違反食品安全衛生管理法第28條，影響民眾對政府公權力行使的信賴及擾亂食品安全稽查程序甚鉅，非與事件無關，係有合理之聯結關係存在。
㈡、再食安事件爆發有其時效性，原告經營已久，卻無相關應變措施，已造成消費者嚴重困擾，原告至少應停止販售，以減少問題食品流竄，竟稱應給予數日研議退費方案，顯見原告僅顧及商譽及自身權益之維護，未將消費者權益置於第1 順位。依原告所稱1 桶全統香豬油約可製作4,000 顆菜包，其於103 年3 月1 至8 月31日共使用96桶，估計可製作384,00
0 顆菜包，嚴重影響民眾食品安全層面甚廣極眾。被告衛生局審酌原告具高知名度與數量龐大的各項銷售產品，卻未落實自主通報、回收等事宜，其後又藉全國電子媒體發送不實言論，公然說謊且說辭反覆，已違食品安全衛生管理法第28條規定，嚴重影響民眾對政府公權力行使的信賴及擾亂食品安全稽查程序等應受責難程度、所生影響及因違反行政法義務所得之利益較高，及原告之資本額雖為100 萬元，然依據其向本院聲請停止執行，提具之103 年7 月至同年12月之營業人使用二聯式收銀機統一發票明細顯示，其每月營業額均高於資本額之數倍甚至達到10倍等綜合評斷，為保障民眾食品安全，建立食安秩序，故以其違反食品安全衛生管理法第
7 條第2 項規定，依同法第47條第2 款規定，從重裁處300萬元等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、查被告衛生局為追查「台富食油行」販售全統香豬油油品流向，依該行提具之銷售追蹤表，於103 年9 月6 日派員實地稽查原告所營上述工廠，查獲原告103 年3 月1 日至8 月31日向台富食油行購買全統香豬油（15公斤/ 桶）共計100 桶，供製售蘿蔔絲菜包之用，原告於103 年9 月4 日並因知悉該豬油係利用回收油製成，而退回6 桶豬油。惟原告之賴姓員工於103 年9 月7 日、8 日公開在全國電子媒體否認上情；被告衛生局乃於103 年9 月8 日約談原告代表人，經其代表人委任配偶吳○○說明原告確曾使用全統香豬油如上述，並承諾辦理違規產品回收及消費者退費。被告嗣於103 年9月29日為原處分。原告不服，提起訴願遭駁回等事實，有台益行全統豬油銷售追蹤表（第20頁）、被告衛生局103 年9月6 日食品工作稽查紀錄表（第46-48 頁）、台富食油行出貨傳單（第49頁）、新聞畫面截圖（第85-90 頁）、被告衛生局103 年9 月8 日約談紀錄、切結書（第91-92 頁）等件影本附訴願卷可稽；103 年9 月29日府衛食藥字第1030236878號行政裁處書（第24-26 頁）、衛生福利部衛部法字第104002062 號訴願決定書（第27-34 頁）影本附本院卷可稽，且為兩造所不爭，洵堪認定。是本件爭點乃在被告依食品安全衛生管理法第7 條第2 項裁處原告300 萬元罰鍰，是否合法？
五、本院判斷如下：
㈠、依行為時食品安全衛生管理法第1 條規定：「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法。」第2 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3 條第1 款、第7 款規定：「本法用詞，定義如下：一、食品：
指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。……七、食品業者：指從事食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出或從事食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者。」第7 條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）食品業者應實施自主管理，確保食品衛生安全。（第2 項）食品業者於發現產品有危害衛生安全之虞時，應即主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣（市）主管機關。」第47條第2 款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣3 萬元以上3 百萬元以下罰鍰……2 、違反第7 條第2 項規定。」準此，各階段食品業者對其產品負有落實自主管理及確保食品安全之責任。食品業者發現產品有問題時，並應主動加以回收及停止販賣，俾使民眾飲食安全及消費權益獲得保障。
㈡、經查，原告為食品製造、販賣業者，其自103 年3 月1 日至
8 月31日向台富食油行購買全統香豬油（15公斤/ 桶）共計
100 桶，供製售蘿蔔絲菜包之用，且其於103 年9 月4 日即知悉購入之上開豬油係回收油製成，有危害衛生安全之虞，而退貨6 桶豬油，已如前述，並據原告陳明在卷（見本院卷第10頁原告起訴狀）。惟其未主動通報主管機關，迄同年9月6 日始經被告查獲，且原告員工猶於103 年9 月7 日、8日在全國電子媒體公開否認曾使用全統香豬油之情；而由原告代表人於訴訟中陳稱原告係自103 年9 月9 日至同年月22日進行退費事宜等語（見本院卷第100 頁言詞辯論筆錄），復可見原告係於103 年9 月8 日經被告衛生局再度約談，始被動通知消費者，著手退費之情。核原告於103 年9 月4 日即知其製售菜包所使用全統香豬油係回收之劣質油品，卻未主動回收該等產品，並通報衛生主管機關處理，致之前向其購入上述菜包之消費者誤信原告未使用全統香豬油，可繼續食用，該等消費者健康權益未能及時獲保障。從而，被告審認原告明知產品有危害衛生安全之虞，未主動通報縣（市）主管機關及立即辦理回收事宜，違反行為時食品安全衛生管理法第7 條第2 項規定，應依同法第47條第2 款規定裁罰，自屬有據。原告主張其103 年9 月4 日獲悉「全統香豬油」係以回收油製成，即將剩餘的油品全數退回予經銷商，而未再使用「全統香豬油」生產販賣任何商品，已符食品安全衛生管理法第7 條第2 項規定云云，固非可採。
㈢、惟按行為時食品安全衛生管理法第47條第2 款規定，固賦予主管機關就違反同法第7 條第2 項規定之食品業者，有處以
3 萬元以上3 百萬元以下罰鍰之裁量權限。惟主管機關依此裁量規定所為之決定，仍受法律授權意旨及一般法律原則等制約，而非得恣意擅為。又行政罰法第18條第1 項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」乃就行政機關裁處罰鍰時，應考量及得考量事項為規範。倘行政機關於具體個案行使裁量為罰鍰之裁處時，有應考量事項而未考量，或將與違章行為無關連之因素，納入考量之不當聯結情事，即構成裁量之濫用，依行政訴訟法第4 條第2 項、第201 條規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」、「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」行政法院乃得以其處分涉濫用權力，而予撤銷。
㈣、查被告係以：原告於103 年9 月4 日即知使用上述問題豬油，卻未依行為時食品安全衛生管理法第7 條第2 項規定主動通報被告，原告員工並於103 年9 月7 日、9 月8 日於全國電子媒體表示：「我們沒有用強冠的全統香豬油……，我要告他啊！總不能要我還沒告他，就承認錯誤……我要告衛生局、我根本沒錯……你也等我求償有，再來求償……我們退的是強冠的棕櫚油……如果說沒有錯還要賠，這是什麼道理……」、「我們本來就沒有錯……」等語，該在媒體上之不實言論，造成全國民眾接收錯誤資訊，使消費者暴露於錯誤資訊且誤導大眾繼續食用違規產品，影響消費者食安甚鉅，亦違反食品安全衛生管理法第28條規定，嚴重影響民眾對政府公權力行使的信賴及擾亂食品安全稽查程序；且遲至103年9 月8 日被告衛生局再次約談後，始承諾辦理違規產品回收及消費者退費，又迭有民眾陳情表示退費遭拒；復依原告自承1 桶全統香豬油約可製作4,000 顆菜包，其於103 年3月1 至8 月31日共使用96桶，估計可製作384,000 顆菜包，嚴重影響民眾食品安全層面甚廣。被告因而審酌原告具高知名度與數量龐大的各項銷售產品，又於全國電子媒體發布之不實言論，違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及所得之利益較高，暨其資本額雖為100 萬元，然依其向本院聲請停止執行時所出具之103 年7 月至同年12月之營業人使用二聯式收銀機統一發票明細顯示，其每月營業額均高於資本額之數倍甚至達到10倍等綜合評斷，為強力打擊不法食品保障民眾食品安全，建立食安秩序，始從重裁處原告300萬元罰鍰，乃經被告陳稱綦詳（見本院卷第58頁答辯狀），參諸原處分說明記載：「……二、事實……受處分人之代表人及其員工於媒體發布之言論，涉及廣告不實及易生誤解之情形，其不當言論不僅涉及藐視政府、誤導消費者，使消費者暴露於錯誤資訊而無法確定問題食品，嚴重影響食品安全，亦違反食品安全衛生管理法（按漏載第28條）規定……三、理由及法令依據：㈠食品安全衛生管理法第7 條第2 項……㈡食品安全衛生管理法第28條第1 項規定：『食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。』㈢食品安全衛生管理法第45條規定：
『違反第28條第1 項或中央主管機關依第28條第3 項所定辦法者，處新臺幣4 萬元以上4 百萬元以下罰鍰……。』㈣食品安全衛生管理法第47條……」及被告訴訟代理人於本院10
4 年4 月22日準備程序期日所述：「……我們並不是用第28條規定處罰原告，如果依照這條規定最高可以處罰400 萬元。我們是綜合各項情節重大，原告曾在媒體上表示沒有使用全統香豬油、根本沒有用這個油、都是衛生局在亂講、我們要告衛生局等，身為這麼大的企業家在媒體上這樣講、公然誤導民眾，讓民眾認為政府到底有無好好把關食安，也許民眾會誤解這個油是沒有問題的。……」（見本院卷第67頁準備程序筆錄）等情可見，被告為本件罰鍰之裁處時，有將其所認原告違反食品安全衛生管理法第28條第1 項之違章情節，暨原告員工於媒體上抨擊被告衛生局，揚言提告等情狀，亦納為考量事項之列。惟被告係以原告發現產品有危害衛生安全之虞時，未主動通報被告機關及立即辦理回收，有違行為時食品安全衛生管理法第7 條第2 項，而依同法第47條第
2 款規定為裁罰。至原告是否另涉食品安全衛生管理法第28條第1 項規範禁止之食品宣傳、廣告不實，核與其違反本件食品安全衛生管理法第7 條第2 項之違章無關；且行為時食品安全衛生管理法第7 條第2 項立法目的，旨在使民眾飲食安全及消費權益獲得保障，已如前述，是被告將原告員工於媒體對被告衛生局所為之抨擊，影響民眾對政府公權力行使的信賴乙節，作為評量原告違反上開主動通報、回收義務應受責難程度、所生影響之因素之一，乃有不當聯結，顯逾法律授權意旨；再被告並未認定原告於知悉使用之全統香豬油有危害衛生安全之虞後，仍有繼續使用為食品之製造、加工及販賣行為，其所涉本件違章行為，乃係違反主動回收、通報義務，是其因違反行政法上義務所得之利益，乃在於其未主動回收、通報上述危害衛生安全之虞之食品所可獲得之利益，則被告以原告於案發前之103 年3 月1 至8 月31日共使用96桶，估計可製作384,000 顆菜包，逕認係原告因違反行政法上義務所得之利益乙節，亦難認有合理正當之關聯。從而，原處分有違不當聯結禁止原則，即堪認定。
㈤、綜上所述，被告作成原處分，違反不當聯結禁止原則，乃係濫用權力，於法自有未合，訴願決定遞予維持，亦有未洽；原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 7 月 14 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華法 官 林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 7 月 14 日
書記官 徐子嵐