臺北高等行政法院判決
104年度訴字第20號原 告 王財福訴訟代理人 劉志賢 律師
張嘉明 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第
111 條第1 項、第3 項第2 款分別定有明文。本件原告於10
4 年1 月7 日提起本件行政訴訟時，被告列為「臺北市政府」；訴之聲明為：「確認被告台北巿政府對原告及王蕭雪昭、王芳銘、王文財、王武福、王狀富、王惠燕、林阿雪、林靜宜、王愛鄉、王菊子等全體共有人所有之台北○○○區○○段○○段○○○○○○○○○ ○號土地，面積5004平方公尺，權利範圍為500400分之13800 徵收關係不存在」。而被告臺北市政府依行政訴訟法第108 條第2 項規定，已於原告起訴狀送達繕本後，於104 年2 月6 日（本院收文日期戳章），提出答辯狀（見本院卷第48頁），其中答辯理由，記載：「卷查：㈠本案土地經行政院57年5 月16日臺57內3864號令核准徵收，本府據以辦理58年3 月19日府民地四字第13352 號公告徵收及於58年4 月28日通知所有權人發放補償費事宜，依行政程序法第92條第1 項、行為時土地法第223 、225 、22
7 條規定及參照最高行政法院92年判字第1442號判決理由：「…關於土地徵收案，係由法定核准徵收機關決定徵收之具體內容，再將該決定交由市、縣地政機關公告及通知土地權利利害關係人，即核准徵收之權責機關始為土地徵收之處分機關，其所為核准之徵收函，方係發生徵收效力之行政處分；市、縣地政機關並無決定是否徵收土地或變更核准徵收機關所為徵收處分內容之權力，其僅係依照核准徵收之內容為通知及公告，以執行上級機關所為徵收土地之行政處分…」原告以本府為本件核准徵收處分之原處分機關提起確認徵收關係不存在之訴，顯有違誤。」㈡而原告於收受被告臺北市政府之上開答辯理由後，嗣於104
年3 月9 日提出行政訴訟準備一狀，將原列被告「臺北市政府」變更為被告「內政部」；訴之聲明則變更為：「確認內政部於民國57年5 月16日以臺（57）內字第3864號令核准徵收行政處分（由臺北市政府於民國58年3 月19日以府民地四字第13352 號公告）就原告之被繼承人陳正所有重測前臺北市○○區○○○段○○○○號土地（於民國69年間因日據重劃地區清理合併入下懷生段3 小段309 地號土地，權利範圍
50 0400 分之13800 ）部分之徵收法律關係不存在。」可知，原告將被告「臺北市政府」變更為被告「內政部」，並將訴之聲明一併變更如上所述，係於被告臺北市政府收受起訴狀繕本提出答辯狀，指出其起訴對象有錯誤後始變更被告臺北市政府為內政部，洵堪認定。
㈢惟原告於訴狀送達後，依行政訴訟法第111 條第1 項規定，
本不得將原訴變更或追加他訴。如上所述，原告除將被告被告「臺北市政府」變更為被告「內政部」外，復將訴之聲明一併變更，亦如上述，則此等變更已將訴訟當事人及請求內容為實質變更，其請求基礎自有變更。原告主張原起訴請求基礎不變等語，難謂可採，自無行政訴訟法第111 條第3 項第2 款規定之適用。又原告此項變更除未經被告同意外，亦影響訴訟之終結，並涉及被告當事人是否適格及是否欠缺權利保護要件之問題，屬法院無須先命當事人補正之事項，其變更並不適當，未能准許，應予駁回。
㈣又原告104 年3 月9 日行政訴訟準備一狀「參」，請求裁定
命被告臺北市政府獨立參加訴訟等語，惟因原告前開訴之變更請求變更被告臺北市政府為被告內政部，未能准許，則臺北市政府既仍為本件被告，自無命獨立參加之必要，併予駁回，在此敘明。
二、事實概要：㈠緣被告為興辦「拓寬仁愛路三段道路」工程（下稱系爭工程
），前經報奉行政院57年5 月16日臺57內3864號令核准，並經被告以58年3 月19日府民地四字第13352 號公告徵收登記名義人陳正所有重劃前本市○○○段○○○○號土地（該地號嗣於69年間與同段258-3 、258-59、258-103 地號土地重劃為本市○○區○○段○○段○○○○號土地，陳正重劃後換得權利範圍為500400分之13800 ），案經被告地政局以58年4 月28日北市地四字第3590號函通知土地權利人、土地關係人等領取徵收補償費，惟檢視相關徵收檔卷，有關陳正應領徵收補償費部分，僅查得該工程用地地價補償清冊中記載「未領正送法院提存中」而查無其他補償費發放資料，因上開地號土地確有公告徵收事實，為避免再移轉予善意第三人致權利關係複雜化，本局遂以95年9 月8 日北市地四字第095323 61100號函囑託本市大安地政事務所於本市○○區○○段○○段○○○○號土地登記簿標示部其他登記事項欄加註「台北市政府58年3 月19日府民地四字第13352 號公告徵收禁止分割、合併、移轉或設定負擔」註記。
㈡嗣原告以陳正之繼承人名義於100 年1 月11日以申訴書主張
上開309 地號土地（下稱系爭土地）徵收案應已失效，並請被告地政局撤銷上開徵收註記。經被告依土地徵收條例施行細則第22條等相關規定以100 年2 月25日府地用字第10030169300 號函擬具處理意見並檢具相關證明文件報請內政部核示，案經內政部土地徵收審議委員會第255 次會議決議：「應無徵收失效」，並經被告同年4 月15日府地用字第10011559400 號函轉知原告。
㈢另內政部土地徵收審議委員會第255 次會議決議理由亦敘明
「……本案土地補償清冊記載『未領正送法院』部分，請臺北市政府查明徵收補償費是否辦理提存後依法處理」，按內政部99年12月29日台內地字第0990260780號函示略以：「……如徵收補償費依法通知領取，而土地所有權人因故未受領，亦未辦竣提存，應依土地徵收條例第26條第5 項規定存入土地徵收補償費保管專戶後，辦理徵收登記……」，經被告工務局將系爭土地補償費扣除土地增值稅後金額加計法定利率（即年息5%）計算至101 年7 月31日之利息，共計新臺幣1,038,463 元，存入被告地政局「台北富邦銀行補償地價專戶」，經被告地政局將上開徵收補償費含利息於101 年7 月31日存入土地徵收補償費保管專戶後囑託本市大安地政事務所於101 年9 月13日辦竣系爭土地徵收所有權移轉登記完畢。原告不服，為確認系爭土地徵收法律關係不存在，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：㈠按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15
日內發給之，需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，徵收土地核准案應從此失其效力（司法院釋字第110 號解釋參照），既然被告台北市政府未依法於公告期滿十五日內，發放補償費用，系爭土地徵收效力向後失效，徵收法律關係應已不存在。且該失效之基礎事實（成就時需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣），即當然發生失其效力之法律效果。
㈡被告台北巿政府於民國101 年7 月31日，將系爭土地之補償
金以101 年保管字第0083號函，提繳並保管於「台北巿政府- 土地徵收補償費301 專戶」待領，且被告在提繳後，隨即於101 年9 月12日，以北巿地用字第10132016900 號函，囑請大安地政事務所辦理所有權移轉登記，但查，58年已失效之徵收法律關係，不會因為被告於101 年將補償金補提繳，即變更為有效之法律關係。
㈢按行政法院79年度判字第1709號判決要旨，徵收土地應補償
之地價及其他補償費，應於公告期滿後十五日內發給之；逾期未發給者，其徵收土地核准案失其效力。又按行政法院75年度判字第1979號判決要旨，倘徵收土地之處分已因法定原因失其效力時，則有關補償之一切作為或不作為行政處分均失所附麗，基此，被告台北市政府嗣後所為之一切提繳作為，均因原徵收土地之法律關係失其效力，而失所附麗，被告機關實無任何變更系爭土地所有權之理由與基礎可言。
㈣系爭土地之所有人陳正死亡後，系爭土地現由原告及王蕭雪
昭、王芳銘、王文財、王武福、王狀富、王惠燕、林阿雪、林靜宜、王愛鄉、王菊子等人繼承，原告為系爭土地公同共有人之一，茲因系爭土地之所有權已遭被告台北市政府強行移轉，本件原告應有即受確認判決之法律上利益，爰此，依行政訴訟法第6 條提起本件確認系爭土地徵收法律關係不成立之訴訟，敬請鈞院判決如聲明。等情。並聲明求為判決確認被告徵收原屬原告所有系爭土地之徵收法律關係不存在。
四、被告答辯略以：㈠本案土地經行政院57年5 月16日臺57內3864號令核准徵收，
本府據以辦理58年3 月19日府民地四字第13352 號公告徵收及於58年4 月28日通知所有權人發放補償費事宜，依行政程序法第92條第1 項、行為時土地法第223 、225 、227 條規定及參照最高行政法院92年判字第1442號判決理由：「…關於土地徵收案，係由法定核准徵收機關決定徵收之具體內容，再將該決定交由市、縣地政機關公告及通知土地權利利害關係人，即核准徵收之權責機關始為土地徵收之處分機關，其所為核准之徵收函，方係發生徵收效力之行政處分；市、縣地政機關並無決定是否徵收土地或變更核准徵收機關所為徵收處分內容之權力，其僅係依照核准徵收之內容為通知及公告，以執行上級機關所為徵收土地之行政處分…」。原告以本府為本件核准徵收處分之原處分機關提起確認徵收關係不存在之訴，顯有違誤。
㈡原告主張本府以58年3 月19日府民地四字第13352 號公告徵
收系爭土地後，並未依徵收時土地法第233 條前段於公告期滿15日內發放補償費，系爭徵收處分失其效力一節，按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」為徵收行為時土地法第233 條前段所明定，又按「需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。」亦經司法院釋字第110 號解釋有案。細究司法院釋字第110 號解釋中「徵收失效」，係以需用機關於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）補償機關，補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領取之狀態，即可認定該當已發給之要件，應受補償人因自己之事由不往領取或無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果，需用土地人已於公告期滿後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關，土地權利人即得隨時領取，已符合土地法第233 條規定，各該補償費何時為土地權利人所領取，係法定要件已具備之後續作為，並不影響徵收之效力（最高行政法院93年度判字第718 號、第1662號判決理由參照、最高行政法院97年2 月份庭長法官聯席會議決議），本案於徵收公告期滿後，經本府通知所有權人於58年4 月29日至5 月2 日領取補償費，依徵收補償清冊所載，確有其他被徵收土地所有權人前來領取補償費（證5 之徵收補償清冊），足證本案業已踐行通知程序，且需用土地人確已將應補償地價及其他補償費額繳交地政機關，可推知本案當時確有通知於公告期滿後15日內發放補償費之事實。
㈢至原告認本府將系爭土地之補償金以101 年保管字第0083號
函提存並保管於「臺北市政府- 土地徵收補償費301 專戶」待領，無理由變更系爭土地所有權一節，按「市縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」為徵收行為時土地法第237 條所規定，參依最高行政法院97年2 月份庭長法官聯席會議決議：
「…同法第237 條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」又依土地法及有關法令，對於徵收土地應補償之地價及其他補償費提存之期限未為規定，有無辦理提存，對於土地公告徵收之效力並無影響（最高行政法院79年判字第1314號裁判要旨參照）。查本案既已依法完成備款待發及通知領款之程序，依前開最高行政法院裁判要旨其徵收效力業已完備，已無徵收失效之事由，既無徵收失效之情事，應受補償人所應得之利益，亦僅為徵收當時補償地價依法定利率加計至今之價額，考量應受補償人之權利，加以系爭土地因年代久遠，僅查得該工程用地地價補償清冊中記載「未領正送法院提存中」而查無其他相關徵收補償資料，並經洽臺灣臺北地方法院提存所亦因記載或有不全，查無提存資料，本府遂依上開內政部99年12月29日釋示意旨依土地徵收條例第26條第5 項規定存入土地徵收補償費保管專戶完成徵收補償程序，並囑本市大安地政事務所就該已徵收持分部分辦理徵收所有權移轉登記。
㈣另依土地登記資料所示，系爭地號僅載有所有權人：「陳正
」，地址：「新莊郡鷺洲庄三重埔」等資料，係屬地籍清理條例施行細則第2 條第8 款「土地總登記時或金門、馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人姓名、名稱或住址記載不全或不符者」之土地，經向該轄新北市三重區戶政事務所查得上開地址計有同名同姓之陳正2 位，依現有資料實無從確認何者方為系爭地號土地登記名義人，無以釐清權屬及繼承關係，原告逕自主張其為系爭土地原所有權人陳正之繼承人並有行政訴訟法第6 條第1 項所指即受確認判決之法律上利益，起訴要件顯有欠缺等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件兩造主要爭點為：原告以被告臺北市政府為對象，提起確認徵收法律關係不存在，被告當事人是否適格?
六、本院判斷如下：㈠按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為
前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第107 條第3 項定有明文。按關於當事人適格與否，為法院應依職權調查之事項（最高法院32年上字第160 號判例）。而當事人就其訴訟標的須有實施訴訟之權能，否則其當事人為不適格。而關係當事人適格之要件，係屬權利保護要件，非訴訟成立要件，欠缺此項要件時，除具有行政訴訟法第107 條第1 項之情形外，法院無須先命當事人補正，應以當事人不適格欠缺權利保護要件，認其訴為顯無理由。
㈡查原告起訴主張被告為興辦系爭工程，前經報奉行政院57年
5 月16日臺57內3864號令核准，並經被告以58年3 月19日府民地四字第13352 號公告徵收登記名義人陳正所有重劃前本市○○○段○○○○號土地（該地號嗣於民國69年間與同段
25 8-3、258-59、258-103 地號土地重劃為本市○○區○○段○○段○○○○號土地，陳正重劃後換得權利範圍為500400分之13800 ）。嗣原告以陳正之繼承人名義於100 年
1 月11日以申訴書主張系爭土地徵收案應已失效等語；再對照原告上開起訴訴之聲明「確認被告台北巿政府對原告及王蕭雪昭、王芳銘、王文財、王武福、王狀富、王惠燕、林阿雪、林靜宜、王愛鄉、王菊子等全體共有人所有之台北○○○區○○段○○段○○○○○○○○○ ○號土地，面積5004平方公尺，權利範圍為500400分之13800 徵收關係不存在」。基此可知，原告本件確認訴訟，係確認被告台北巿政府之徵收處分失效，徵收法律關係不存在。惟查，系爭土地係行政院57年
5 月16日臺57內3864號令核准徵收在案，並經被告據以辦理58年3 月19日府民地四字第13352 號公告徵收，及於58年4月28日通知所有權人發放補償費事宜，有被告58年3 月19日之公告附本院卷第19頁，及行政院該號令附文名答辯卷第2頁足稽，堪認為真實。則依行為時土地法第223 條、第225條、第227 條規定，關於土地徵收案，係由核准徵收機關決定徵收之具體內容，再將該決定交由市、縣地政機關公告及通知土地權利利害關係人。據此，核准徵收之權責機關始為土地徵收之處分機關，其所為核准徵收函，始為發生徵收效力之行政處分，市、縣地政機關僅係依照核准徵收之內容為通知及公告，執行上級機關所為徵收土地之行政處分而已。從而可知，原告以系爭土地徵收處分之執行機關即臺北市政府列為被告，提起確認徵收關係不存在之訴，即有被告當事人不適格情形，與法未合。
㈢次查，行政院57年5 月16日臺57內3864號令略以：「……
准予徵收並特許先行使用希知照。」復經臺北市政府於民國58年3 月19日以府民地四字第13352 號公告徵收略以：「事由：為奉准徵收並特許先行使用仁愛路三段道路工程用地特此公告。本府為拓寬仁愛路三段道路工程，擬使用本市○○區○○○段○○○○○○號等卅一筆土地面積5.7383公頃，案經承奉行政院臺57內3864號令准予徵收，並特許先行使用。……」據上可知，本件核准徵收機關為行政院，則系爭土地既經行政院57年5 月16日臺57內3864號核准徵收，原告若對系爭土地之徵收處分認有提起確認訴訟之必要者，揆諸前揭規定及說明，自應以作成徵收處分之機關即行政院為對象提起確認訴訟，方符被告當事人之適格。本件原告以被告臺北市政府為系爭土地徵收處分機關容有誤會，其因之對之提起本件確認徵收法律關係關係不存在之訴，揆諸上開說明，此關係當事人適格之要件，自欠缺權利保護要件，法院無須先命當事人補正，應認其訴在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。
七、從而，本件原告將非系爭土地之徵收處分機關列為被告，容有被告當事人不適格之欠缺權利保護要件，顯無理由，應予駁回。又原告上開訴之變更為不合法，已如前述，本應以裁定駁回之，但鑒於卷宗不分離及訴訟經濟原則，爰以更慎重之判決為之。又因本件原告之起訴被告當事人不適格，顯無理由駁回，自不再審究其他實體內容，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第107 條第3項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 30 日
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊法 官 陳鴻斌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 30 日
書記官 林俞文