臺北高等行政法院判決
104年度訴字第2028號106年3月28日辯論終結原 告 石生金實業股份有限公司代 表 人 鄭憲欣（董事長）訴訟代理人 劉志鵬 律師
洪國勛 律師被 告 經濟部代 表 人 李世光（部長）住同上訴訟代理人 郭麗娥
參 加 人 南投縣政府代 表 人 林明溱訴訟代理人 陳詩璋上列當事人間有關土地事務事件，原告不服行政院中華民國104年10月29日院臺訴字第1040147267號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告機關代表人起訴時為鄧振中，訴訟繫屬中變更為李世光，業據其具狀承受訴訟，核無不合，依法應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告於民國100年6月24日，依行為時（88年10月19日修正）非都市土地申請變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查作業要點（下稱審查作業要點），就南投縣○○鎮○○段390、395、398、399、400、401、564、566、594、595地號等10筆土地（下稱系爭土地），申請非都市土地變更為礦業用地。參加人函送初審通過之礦業用地興辦事業計畫書（下稱計畫書）及相關單位審查意見予被告複審。經被告以101年11月13日經授務字第10100136870號函（下稱前處分）復參加人，同意原告申請系爭土地變更編定為礦業用地使用。參加人於101年11月22日函知原告，原告遂依規定向參加人所屬地政單位申辦用地變更編定，並參照相關單位審查之附加條件及應辦事項辦理。嗣因地方居民反映實際情形與計畫書內容有所不符，經參加人重新檢查，發現場區範圍內尚有其他住戶未出具同意書，以103年1月3日府工資字第1020264300號函（下稱103年1月3日函）請原告重新檢測並提出說明。參加人嗣依原告陳報、現場履勘情形及相關資料綜合比對，認原告設場位置直線距離250公尺範圍內計有14戶設籍，惟原告僅出具3戶住戶同意書，與行為時審查作業要點規定不符，乃函知被告上情，經被告審認結果，以103年4月22日經授務字第10300567880號函（下稱原處分）撤銷前處分，並請參加人依據非都市土地使用管制規則第37條第2項規定辦理（此部分嗣經被告以103年9月22日經授務字第10300668270號函，援引內政部103年9月1日內授中辦地字第1036036231號函釋意旨，更正並無上開管制規則第37條之適用）。
參加人旋以103年6月16日府工資字第1030082799號函（下稱103年6月16日函）知原告撤銷參加人前處分。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：(一)內政部固依據區域計畫法第15條第1項授權訂定非都市土地使用管制規則，然在區域計畫法無明確授權下，內政部顯然無權再將相關事項授權由下級機關以發佈規範行政體系內部事項之行政規則，遑論授權由非主管機關之被告訂定之。被告自行訂定之審查作業要點第1條雖敘明，其依據為非都市土地使用管制規則30條第4項，然該規定已違反區域計畫法第15條第1項規定之授權範圍，被告亦非區域計畫法授權得訂定關規範之主管機關，原處分依審查作業要點撤銷前處分，自屬無據。( 二) 前處分作成時，非都市土地使用管制規則第28條第1 項，關於申請使用地變更編定之要件，並無「興辦計畫土地直線距離250 公尺範圍內之住戶同意書」此一要件，原處分以原告未檢附全部住戶同意書為由，撤銷前處分，顯係增加法律所無之限制。縱認原告申請時應檢附系爭土地直線距離250 公尺範圍內全部住戶同意書，依行政程序法第114 條之規定，該瑕疵亦非不得補正，且前處分作成時，並無現行審查作業要點第4 點逕予駁回之規定。又依現行修正後審查作業要點第7 點載明，應限期申請人於2 個月內提送補正結果，故本件應准許原告補提住戶同意書；而原告已於103 年1 月15日補提其他住戶同意書11份予被告。( 三) 前處分作成時之審查作業要點並未就「住戶、住家」之範圍予以定義，訂定規範認定標準，此亦為被告及參加人所自承。而原告並非公務機關，亦無調查權限，原告提出申請時已附計畫書圖範圍內已知之住戶同意書，並無任何故意提供不正確資料，或為不完全陳述等行政程序法第119 條所定信賴不值得保護之情形。況且，原告信賴參加人至系爭土地進行勘查後所為實質審查之結果，進行鉅額投資興建砂石碎解洗選廠，此一信賴利益大於原處分撤銷前處分所維持之公益，原處分顯有違反行政程序法第117 條第1 項但書第2 款之違法，應予撤銷。至於原告申請時，與103 年1 月15日補正時，所提出之系爭土地250 公尺範圍內住戶數乙節所產之歧異，係因100 年申請時所依據之航照圖比例尺為1/5,000 ，而103 年補正時為1/2,500 ，故套繪範圍產生誤差。然實際上，原告100 年申請時即已取得曾添財等13戶住戶同意書，此由渠等同意書所載日期為100 年
4 月可稽，僅係因依申請時航照圖比例尺較小，套繪範圍產生誤差，致原告以為渠等非屬範圍內住戶而未檢附同意書等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：(一)非都市土地使用管制規則第30條第4項規定，變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點，被告訂頒之審查作業要點係依上開原則制定。依前處分所准日期，適用行為時審查作業要點，該要點第6點第2款規定，興辦事業計畫所請土地直線距離250公尺內有住家者，各住戶同意書為申請必要書件。原告至現場測量檢討，亦敘明其所附住戶同意書尚有遺漏。嗣經竹山鎮戶政事務所查明，系爭土地250 公尺範圍內，共計有14戶設籍早於計畫書核定日。茲因原告未取得申請時系爭土地250 公尺範圍內所有住戶同意書，其申請核准之必要書件已有所欠缺，被告以原處分撤銷前處分，自屬有據。原告雖主張應給予補正，另審查作業要點違反法律保留原則云云，然查前處分之合法要件既有欠缺，構成得撤銷之原因，與行政程序法第114 條規定違反程序或方式規定之行政處分而得以補正之情形不同。又原告所提計畫書經被告以前處分同意在案，該申請程序業已辦理完竣，核與中央法規標準法第18條規定、行為時審查作業要點第7 點規定不符。復以，本件尚非限制250 公尺住家內有住家者一概不准變更編定，核與區域計畫法及非都市土地使用管制規則對於土地使用分區管制之規範意旨及法律保留原則並無相悖。再者，原告計畫書僅附具住戶同意書3 份，對重要事項提供不正確資料，自不生信賴保護之問題。( 二) 審查作業要點雖未就「住家」作定義，惟參酌民法、戶籍法、土地稅法、房屋稅條例等規定，及司法院釋字第460 號解釋理由書意旨，可知關於住家之意涵，得藉由戶籍登記、房屋稅及地價稅繳稅情形等客觀事實，作為認定是否為「住家」之參考依據。故被告參酌最高行政法院104 年度裁字第1580號裁定意旨，所為住家認定之判斷，並非無據等語。並聲明：駁回原告之訴。
五、參加人主張略以：按行為時審查作業要點第6點第2款之規定，其興辦事業計畫所請土地直線距離250公尺內有住家者，各住戶同意書為申請之必要書件。原告所提計畫書前已由被告以前處分同意在案，所核定計畫書內並出具3戶住戶同意書。嗣因地方居民反映基地周遭250公尺範圍內住戶未出具同意書，故參加人於102年10月25日至現場勘查；經勘查結果，基地周遭250公尺範圍內，除計畫書中所列3戶外，尚有其他住宅，與核定之計畫書已有出入，被告以原處分撤銷前處分，並無違誤。原告雖主張有信賴保護之適用云云，惟查參加人於審查計畫書時，曾至系爭土地勘查現場位置，考量與周遭環境相符，故信任原告所送資料係屬正確，乃審查通過系爭申請案；嗣查得原告所提計畫書250公尺內住戶為3戶係屬錯誤，經原告自行重新檢測結果，250公尺範圍內住戶數與原計畫書內容不符，故原告所提計畫書內容錯誤已屬明確，自無信賴保護原則之適用，原處分並無不妥等語。
六、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有申請書、前處分、參加人101 年11月22日函、103 年6 月16日函、原處分、訴願決定附卷可稽（見原處分卷第175 、221 、
240 至242 、248 頁、本院卷第28至46頁），足堪認定。經核本件之爭點為：被告認原告所准系爭興辦事業計畫之住戶同意書，與實際住戶情形有異，因此以原處分撤銷前處分，是否合法有據？本院判斷如下：
(一)按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」內政部依上述法令授權於104年12月3日修正公布之非都市土地使用管制規則第1條規定：「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」第30條第4項規定：「第1項興辦事業計畫除有前2項規定情形外，應報經直轄市或縣（市）目的事業主管機關之核准。直轄市或縣（市）目的事業主管機關於核准前，應先徵得變更前直轄市或縣（市）目的事業主管機關及有關機關同意。但依規定需向中央目的事業主管機關申請或徵得其同意者，應從其規定辦理。變更後目的事業主管機關為審查興辦事業計畫，得視實際需要，訂定審查作業要點。」經濟部據此訂定之行為時（88年10月19日修正）審查作業要點第1點規定：「經濟部為辦理非都市土地變更編定為礦業用地興辦事業之審查，依非都市土地使用管制規則第30條第4項規定，訂定本要點。」第3點規定：「非都市土地申請變更編定為『礦業用地』作為興辦事業使用，其事業計畫之主管機關為經濟部。」第4點規定：「（第1項）興辦事業申請人提出興辦事業用地（礦業用地）計畫書，應檢具下列書件一式7份，向土地所在地縣（市）政府申請：……。」第6點規定：「申請變更編定為『礦業用地』做為興辦事業之土地，除應符合非都市土地使用管制規則規定外，應具備下列條件：……2.場地與住家應有250公尺以上之直線距離；250公尺內有住家者，於申請時應附具各住戶之同意書。但民國80年7月20日以前已設場者，得檢附發生糾紛自行負責解決之切結書，免再檢附上開同意書件。……。」第9點規定：「縣（市）政府受理興辦事業申請人申請興辦事業計畫後應即由承辦土石採取業務單位審查，經會地政、工務（建設）、農業、環保等單位意見後核簽具體意見於審查表（如附件3）連同相關資料報經濟部轉相關機關複審同意後函復縣（市）政府轉知申請人，依照「非都市土地變更編定執行要點」規定向縣（市）政府地政單位申請辦理變更編定。」又行為時審查作業要點第6點2.之內容，於102年7月12日修正後，移列至第4點：「申請人應檢具下列書件一式10份，向土地所在地直轄市、縣（市）政府申請核准：……（十）興辦計畫土地直線距離250公尺以內住家之住戶同意書（直線距離250公尺以內無住家者免附）。民國80年7月20日以前已設場者，得以發生糾紛自行負責解決之切結書替代。……。」據此，不論依修正前後審查作業要點之規定，場地直線距離250公尺內有住家者，均須取得住戶同意書，始符合規定。
(二)又按行政機關於作成行政處分後，如發現該處分違法者，基於依法行政原則之意旨，原則上得撤銷該處分，以回復合法之狀態。又行政機關作成行政處分所根據之事實，如與事實不符者，即有認定事實錯誤之情形，則該行政處分之合法要件即有欠缺，而構成得撤銷之原因；惟違法授益處分之撤銷，尚涉及信賴保護之問題。準此，行政程序法第第117條、第119條分別規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」
(三)查原告前經被告前處分同意系爭土地變更編定礦業用地使用，所核定計畫書內並出具3戶住戶○○○鎮○○路○段1731、1560、1576號）同意書（見本院卷第247至251頁）。嗣因地方居民反映基地周遭250公尺範圍內有住戶未出具同意書，參加人於102年10月25日至現場勘查、重新檢查，並函詢竹山鎮地政事務所，發現除原告出具3 戶住戶同意書外，尚有未出具同意書之其他住戶，與核定之計畫書已有出入，遂以103 年1 月3 日函請原告說明（見本院卷第167 頁）。經原告另行委請日陞測量有限公司重新檢測後，於103 年1 月15日提出申請書表示確有遺漏情事，並檢送系爭土地周界
250 公尺現況實測圖、範圍內建築物列表及其他住戶同意書（ 見本院卷第253 至261 頁）。參加人依原告上開陳報、現
場情形及相關資料綜合比對，認原告設場位置直線距離250公尺範圍內，計有14戶設籍○○○鎮○○路○ 段1522、1528、1534、1560、1576、1731；中和路6-29、12-61 、16、16-6、34、46-1、46-2、46-3號），原告只出具3 戶住戶同意書，有違行為時變更編定為礦業用地審查要點規定，揆諸前開說明，前處分之合法要件即有欠缺，被告以原處分撤銷前處分，自屬有據。
(四)原告主張被告訂定之審查作業要點，欠缺法律明確授權，逕行委由目的事業主管機關訂定，逾越母法授權範圍，原處分據此要點撤銷前處分，自屬無據云云。惟按非都市土地使用管制，依區域計畫法第15條規定雖授權負責全國土地規劃管制之主管機關（即內政部）訂定管制規則，惟有關使用分區類別之變更，牽涉變更後之目的事業主管機關權責，故由該機關訂定審查作業要點加以審查，亦符合區域計畫使用管制之立法目的，尚未逾越母法之授權範圍。從而，被告為非都市土地申請變更編定為礦業用地作為興辦事業使用之事業計畫主管機關，依區域計畫法第15條第1項、非都市土地使用管制規則第30條第4項之授權，而訂定審查作業要點，該審查作業要點乃被告基於主管權責，為執行審查非都市土地使用變更編定為礦業用地之興辦事業計畫，就申請人申請時應提出之書件及相關審查程序所為技術性、細節性事項之規定，其中有關設場直線距離250公尺內有住家者，於申請時應附具各住戶之同意書一節，尚非限制250公尺內有住家者一概不准變更編定，核與區域計畫法及非都市土地使用管制規則對於土地使用分區管制之規範意旨及法律保留原則並無相悖，原告主張該限制規定違反法律保留原則云云，洵難憑採。
(五)原告雖主張縱認其申請變更系爭基地為礦業用地時，檢附之住戶同意書有所缺漏，但該瑕疵非屬依法不能補正之事項，原告並於原處分作成前已補正在案，被告逕予撤銷前處分，亦有違誤云云。惟按行政程序法第114條第1項、第2項規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰須經申請始得作成之行政處分，當事人已於事後提出者。必須記明之理由已於事後記明者。應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。應參與行政處分作成之其他機關已於事後參與者。」「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」其補正對象，主要是針對違反程序或方法規定之行政處分，至於違反實體法之規定，則無補正之問題。本件前處分業經核定，該申請程序業已辦理完竣，原核定之計畫書僅取具變更用地
250 公尺範圍內之3 戶住戶同意書，與實際住戶情形不符，其合法要件即有欠缺，構成得撤銷之原因，非前述行政程序法第114 條規範之對象，亦非102 年7 月12日修正後之審查作業要點第7 點規定可得給予期限補正之情形，原告上開主張，委無足採。
(六)原告復主張被告就審查作業要點有關「住家」所提出之認定標準，並未對外以函釋或其他方式公告周知，縱參加人於審查時亦無從確認，更何況原告並無調查權限，自無故意提供不正確資料或為不完全陳述等信賴不值得保護之情形，原處分顯有違反同法第117 條第1 項但書第2 款規定之違法云云。經查，審查作業要點雖未就「住家」為定義，惟衡諸在礦業用地興辦事業，對於周遭環境、水源、地質影響至巨，與附近住戶之權益息息相關，故依行為時審查作業要點第6點規定，非都市土地申請變更為礦業用地，須提出設場位置直線距離250 公尺範圍內住戶所簽具之同意書，所稱「住戶
」 ，當指主觀上有久住之意思，客觀上有長期間在住居址生活之居民而言，至於是否另有經營商業活動，不影響其住戶之判斷。又為達行政目的、兼顧行政效率及當事人權益之保障，主管機關應設有一客觀、原則性標準，以供當事人遵循。衡酌戶籍法明文規定遷出、遷入及變更住址，應辦理遷出、遷入登記及住址變更登記，是被告主張有關住家之意涵，自可藉由戶籍登記、房屋稅及地價稅繳稅情形等客觀事證，作為認定設場直線250 公尺內有無「住家」之參考依據，核與立法目的相符，尚堪採認。惟如查得當事人雖有設籍，但未有實際居住之情形，難認屬系爭審查作業要點所稱之「住家」。查原告所提計畫書前已由被告以前處分同意在案，所核定計畫書內僅出具3 戶住戶○○○鎮○○路○ 段1731、1560、1576號）同意書（見本院卷第247 至251 頁）；嗣因當地居民反應實際情況與核定之計畫書有所出入，參加人遂函請原告再行檢測並提出說明，經原告另行委請測量公司重新檢測後，於103 年1 月15日提出申請書表示確有遺漏情事，所檢送系爭土地周界250 公尺現況實測圖、範圍內建築物列表，載明周界250 公尺範圍內所有建築物，其中有門牌之住址有19處，已蓋同意書者有11人，除原有出具○○○鎮○段1731、1560、1576 號外，另○○○鎮○○路○ 段1522、152○○○鎮○○路12-61 、16-6、34、46-1、46-2、46-3號（見本院卷第79至89、255 頁）。參加人依原告所提列表之住址向竹山戶政事務所查詢，查詢結果發現原告申請時其設場位置直線距離250 公尺範圍內，有設籍者計14戶○○○鎮○○路○ 段1522、1528、1534、1560、1576、1731號○○鎮○○路6-29、12-61 、16、16-6、34、46-1、46-2、46-3），另有2 人係原告申請後始設籍○○○鎮○○路○ 段○○○○號、中和路16-5號）；此外另有門牌但未設籍之情形○○○鎮○○路○ 段1526、1530、1532號），此有竹山鎮戶政事務所
103 年3 月25日竹戶字第1030000646號函及所附設籍查詢資料附卷可稽（見本院卷第311 至312 頁）。經比較原告重新檢測結果與參加人函詢竹山戶政事務所有關設籍資料，可知尚有數戶未出具同意書（申請前即設籍者○○○鎮○○路○段○○○○號、中和路6-29號、16號；另申請後始設籍者○○○鎮○○路○ 段○○○○號、中和路16-5號），此外未設籍者是否確無人居住亦有可疑。本院因此指示當事人就原告所提建築物列表中尚有疑義部分，至現場進行會勘，發現：○○○鎮○○路16、6-29號，無人居住；○○○鎮○○路○ 段○○○○號為機車行，有人居住；○○○鎮○○路○○○○號於會勘時有人居住租用1 年多，並取得上開1524、1534號住戶之同意書，此有參加人106 年1 月5 日府工資字第1050269187號函及所附會勘紀錄表、照片在卷足憑（見本院卷第378 至385 頁）。可知原告申請時，設場直線距離250 公尺範圍內計有14戶設籍，惟原告僅提出3 住戶之同意書，已有缺漏甚明；原告嗣委請另一測量公司檢測後，發現確有遺漏情事，然所補具資料亦非完足，已如前述。是縱採原告本件得進行補正之主張，無論設籍情況或實際勘查後，均有缺漏、不符情事。再衡諸被告有關住戶之判斷，核與吾人經驗中日常生活起居之住家概念大致相符，況原告委請專業工程顧問公司辦理申請變更礦業用地事宜，對於上開住家概念，自難推諉不知。而在礦業用地興辦事業，與附近住戶之權益息息相關，系爭住戶同意書自屬主管機關審核之重要事項。是申請人對重要事項確有提供不正確資料或為不完全陳述，難認有信賴值得保護之情事，原告上開主張，委無足採。
(七) 綜上所述，被告以前處分所准計畫中就原告設場位置250公尺範圍內之住戶同意書，與行為時審查作業要點規定不符，而以原處分撤銷前處分，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，自無再予履勘現場之必要；又兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 26 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 4 月 26 日
書記官 徐偉倫