臺北高等行政法院判決
104年度訴字第2033號105年3月22日辯論終結原 告 許吳玉訴訟代理人 潘永芳 律師被 告 新北市樹林地政事務所代 表 人 林圭宏（主任）訴訟代理人 林亭汝
何欣芳上列當事人間所有權登記事件，原告不服新北市政府中華民國104年11月2日新北府訴決字第1041210865號訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件被告代表人原為鄭貴春，訴訟中變更為林圭宏，業據新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告前於民國103年5月2日就坐落新北市○○區○○○段0
00、000-0、000-0地 號毗鄰之未登記土地（暫編000-0地號，下稱系爭土地），向被告申請辦理時效取得所有權登記。
案經被告審查，因系爭土地位置範圍依地籍正圖所載係以藍色表示，屬免於所有權編號登記之公有交通水利用地，遂函詢財政部國有財產署北區分署（下稱國產署北區分署），原告是否有曾向該署申請系爭土地之租用、繳納使用補償金或公地使用許可費等時效中斷或非以所有意思而為占有之情事，經該分署以103年9月30日台財產北接字第10300238950號函（下稱國產署北區分署103年9月30日函）復無受理原告之申租等情事，並表示臺灣地區未登記土地已屬國有，難再為私人以之為時效取得權利之標的，因登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有所爭執，被告爰依土地登記規則第57條第1項第3款規定，以103年10月6日樹登駁字第00205號駁回通知書駁回申請。嗣原告於104年4月7日再次以樹資新字第460號土地登記申請書申請辦理系爭土地時效取得所有權登記，為釐清原私權爭執是否仍然存在，被告再次函詢國產署北區分署，經該分署以104年6月9日台財產北接字地00000000000號函復請依國產署北區分署103年9月30日函辦理。因登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間仍有所爭執，被告爰依土地登記規則第57條第1項第3款規定，以104年6月15日樹登駁字第000114號駁回通知書（下稱原處分）駁回申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）依憲法第172條、土地法第54條、土地登記規則第27條及時效取得地上權審查要點第17點規定，本件占有期間及檢附土地四鄰證明書，業已符合時效取得土地所有權之相關法律規定，而國產署北區分署103年9月30日函顯然與土地法第54條規定牴觸而無效。
（二）就本件而言，除原告符合法律規定可為申請權利人外，於法律並無土地之真正權利人、義務人或權利關係人，則何來法律關係有關之權利關係人間有所爭執？依土地登記規則第27條、第72條及第77條規定，被告於未核准公告前，即先徵詢國產署北區分署之意見，致造成紛爭之行政行為，顯然與法令之程序及實質等規定不符，並屬重大違誤及瑕疵之行政行為而應予撤銷。
（三）被告於原處分說明欄所載提醒事項，應屬誤解法令，顯不可採，即依民法第940條、第943條、第944條、土地法第54條及時效取得地上權審查要點第17點規定，所謂「占有事實」係以對該無主未登記之物（土地）有無事實上管領力為判斷主要依據，又於該占有物上之空地空間僅以少部分雜物堆置，並有數個種植矮灌木之塑膠桶係原告所置放，依一般社會通念該種植矮灌木之塑膠桶應係具地緣關係及有事實上管領力之鄰地所有權人所為。再者，本件四鄰證明書業已證明原告「占有事實」、期間及「具事實上管領力」等與法律規定有關之事項，業已符合時效取得土地所有權之相關法律規定。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告104年4月7日之申請事件，應作成准予原告就系爭土地辦理時效取得所有權登記之行政處分。
3.訴訟費用由被告負擔。
四、本件被告抗辯：
（一）系爭土地位置範圍依地籍正圖所載係以藍色表示，屬免於所有權編號登記之公有交通水利用地，復於103年8月19日現場訪談保證人林水土時，據保證人表示該系爭土地範圍光復後確為公用溝渠使用，可證系爭土地範圍曾屬土地法所定交通水利用地，被告為釐明本件事實，洽相關機關包含國產署北區分署、新北市鶯歌區公所、新北市政府工務局及水利局等機關查調系爭土地範圍是否曾為該管機關管理等情事，純係依職權調查證據，尚無原告所稱未依法行政、違反行政中立情事。
（二）原告於103年間申請時效取得所有權登記案時，經國產署北區分署103年9月30日函表示臺灣地區未登記土地已屬國有，難再為私人以之為時效取得權利之標的，今原告再次提出申請，經該分署以104年6月9日台財產北接字第10400156450號函重申系爭土地屬國有財產難再為私人以之為時效取得權利之標的，表示該分署對於原告再次申請以時效取得系爭土地之權利仍加以否定，反對原告以時效取得系爭土地權利之意極明。是本件國有土地管理機關國產署北區分署既已對原告即原告取得所有權權利正當與否有所質疑，出面爭執，核屬涉及私權爭執情形，被告依土地登記規則第57條第1項第3款規定駁回登記申請，洵屬於法有據。
（三）至原處分說明欄所載提醒事項，僅係提醒原告於私權爭執不存在重新申請辦理時效取得登記時，得先釐清其占有範圍，以減少再行通知補正之程序，性質屬觀念通知，並未創設、變更或消滅原告公法上之權利或義務並決斷其准駁，尚非本件准駁依據。
（四）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）按土地法第2條規定：「土地依其使用，分為左列各類：……第三類、交通水利用地，如道路、溝渠、水道、湖泊、港灣、海岸、堤堰等屬之。」同法第41條規定：「第2條第3類及第4類土地，應免予編號登記。但因地籍管理必須編號登記者，不在此限。」次按國有財產法第2條第2項規定：「凡不屬於私有或地方所有之財產，除法律另有規定外，均應視為國有財產。」同法施行細則第3條規定：「本法第2條第2項所稱『凡不屬於私有或地方所有之財產』，係指未經登記之不動產或未確定權屬為私有或地方所有之財產。」
（二）次按土地登記規則第57條第1項第3款及第3項規定：「（第1項）有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。……（第3項）依第1項第3款駁回者，申請人並得訴請司法機關裁判。」而土地登記規則第57條第1項第3款所謂「爭執」，係何所指，該款雖未予明文，惟登記之權利人、義務人，原係指申請登記之法律關係之權利人、義務人而言，且權利關係人既規定限於「與申請登記之法律關係有關」之人，自應認本款所定之「爭執」，係指與申請登記之法律關係有關之爭執而言（最高行政法院103年度判字第525號判決意旨參照）。
（三）又地政機關受理土地登記之申請，固應就申請人提出之文書及證明資料，本於職權依法審查，惟審查範圍應有其界限，倘土地登記涉及與其申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執，因涉及私權糾紛，其權利歸屬認定應由司法機關以裁判為之，而非得由地政機關以行政處分定之，此為權力分立之本質。是以，於涉及私權爭議之司法機關終局裁判未定讞前，地政機關即不得逕為私權認定並為相關土地登記處分（最高行政法院102年度判字第299號判決意旨參照）。換言之，關於人民私權之確定，係屬國家司法權之範圍，人民發生私權爭執時，應循民事訴訟程序，由民事法院確定之，此為行政權與司法權分立之國家一般通例。蓋地政機關在行政處理程序中，對登記之權利人、義務人或權利關係人間就申請登記之法律關係有關之爭執，既非有權為終局認定之民事法院，倘利害關係人對該項權利是否確實存在有所爭執而提出異議，申請人有無該項權利尚不明確，地政機關於民事法院確認前亦無從依職權判斷，土地登記規則第57條第1項第3款乃明定地政機關應先駁回登記之申請，不得就有爭執之實體法律關係自為決定。
（四）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：原告前於103年5月2日就系爭土地，向被告申請辦理時效取得所有權登記。案經被告審查，因系爭土地位置範圍依地籍正圖所載係以藍色表示，屬免於所有權編號登記之公有交通水利用地，遂以103年9月15日新北樹地登字第1034043460號函略以：「主旨：有關申請人許吳玉、林○○○申請坐落本市○○區○○○段000、000-0、000-0○號及000-0、000-0、000-0地號毗鄰之未登記土地時效取得所有權登記一案，詳如說明，請查照。說明：二、本案申請人主張自80年起即已持續占有旨揭未登記土地，為審查申請人是否有非以所有之意思占有該土地，惠請協助查告申請人許吳玉（統一編號：Z000000000)、許○○○（統一編號：Z000000000)或其他人是否曾向貴分署申請旨揭未登記土地之租用、繳納使用補償金或公地使用許可費等情事，俾憑辦理後續事宜。……」等語（見本院卷第52頁），向系爭土地管理機關國產署北區分署函詢，經國產署北區分署以103年9月30日函覆略以：「主旨：貴所函詢有關新北市○○區○○○段000、000-0、000-0號及000-0、000-0、000-0地號毗鄰之未登記土地涉及時效取得所有權登記乙案，復如說明，請查照。說明：……二、經查旨揭土地為未登記土地，非屬本署經管之國有非公用土地，查無受理申請人許吳玉等2人申租、追收使用補償金或收取公地使用許可費等情事。三、次依財政部國有財產署102年5月20日台財產署接字第10230004640號函示（附影本乙份）略以，有關民眾申請時效取得未登記土地所有權，應依土地法第3章土地總登記第54條規定，先於土地總登記期間申辦登記。按臺灣地區已於35年至38年間辦理土地總登記，民眾如未於該期間申辦登記，因已逾土地總登記期間，自已喪失占用時效取得登記請求權之權利。是以，臺灣地區未登記土地已屬國有，難再為私人以之為時效取得權利之標的，併予敘明。」等語（見原處分卷第33頁）。因登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有所爭執，被告爰依土地登記規則第57條第1項第3款規定，以103年10月6日樹登駁字第00 205號駁回通知書駁回其申請（見原處分卷第12頁）。
2.次查：原告於104年4月7日再次以樹資新字第460號土地登記申請書，申請辦理系爭土地時效取得所有權登記，為釐清原私權爭執是否仍然存在，被告再以104年6月1日新北樹地登字第1043847508號函略以：「主旨：有關申請人許吳玉、林○○○申請坐落本市○○區○○○段000、000-0、000-00號及000-0、000-0、000-0地號毗鄰之未登記土地時效取得所有權登記一案，詳如說明，請查照。說明：……。二、本案前經貴分署以103年9月30日台財產北接字第10300238950號函主張臺灣地區未登記土地已屬國有，難再為私人以之為時效取得權利之標的，因登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執，案經本所以103年10月6日樹登駁字第205號、第206號駁回通知書駁回登記申請在案，今申請人再次申請以時效取得旨揭未登記土地，爰請貴分署惠予查復雙方是否已不存在爭執，俾憑辦理後續事宜。」等語（見原處分卷第30頁）向國產署北區分署函詢，經該分署以104年6月9日台財產北接字地00000000000號函覆略以：「主旨：貴所函詢有關新北市○○區○○○段○○○○號等多筆土地毗鄰之未登記土地時效取得所有權登記乙案，仍請依本分署103年9月30日台財產北接字第10300238950號函（諒達）辦理，請查照。……」等語（見原處分卷第30頁）。是管理機關國產署北區分署既已對原告時效取得系爭土地所有權之權利正當性與否有所質疑，出面爭執，核屬涉及私權爭執情形。從而，被告依土地登記規則第57條第1項第3款規定，乃以原處分駁回其申請，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
（五）原告雖主張：被告於未核准公告前，即先徵詢國產署北區分署之意見，致造成紛爭之行政行為，顯然與法令之程序及實質等規定不符，並屬重大違誤及瑕疵之行政行為而應予撤銷云云。惟查：按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第36條定有明文。查：系爭土地既屬國有未登記土地，被告為釐清原告占有有無時效中斷或非以所有意思而為占有之情事函詢管理機關國產署北區分署，核屬行政程序法第36條所定依職權調查之行為，經核並無違誤。足見原告此部分之主張，不足採信。
（六）原告又主張：原處分說明欄所載提醒事項，應屬誤解法令，顯不可採云云。惟查：被告於原處分說明欄所載提醒事項記載：「本案申請人主張以○○路00-0號房屋占有使用，惟於現場勘查，該申請占有範圍除有以房屋占有外，該房屋旁之空地空間僅以少部分雜物堆置，並有數個種植矮灌木之塑膠桶占有，是否具有實際管理力，請查明釐清其占有範圍。」等語，此有原處分附於原處分卷可參（見原處分卷第37頁）。本院觀諸原處分說明欄所載提醒事項上開記載內容，僅係提醒原告於私權爭執不存在重新申請辦理時效取得登記時，得先釐清其占有範圍，以減少再行通知補正之程序，其性質上僅屬促請原告注意法律規定之行政指導，尚不生法律規制效力，難認屬於行政處分，亦非原處分否准之理由，故本院自毋庸加以審究。足見原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷及判決如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 6 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林玫君法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 4 月 6 日
書記官 林淑盈