臺北高等行政法院判決
104年度訴字第373號原 告 邱喬堅被 告 外交部代 表 人 林永樂（部長）住同上訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國104年1 月15日院臺訴字第1040121506號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國102 年11月15日與越南籍黃氏芳在越南辦理結婚登記，嗣黃氏芳持結婚證書向我國駐胡志明市臺北經濟文化辦事處（下稱「駐胡志明市辦事處」）申請文件證明及來臺居留簽證。該辦事處以原告與黃氏芳經面談結果，雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外交部及駐外館處文件證明條例（下稱「文件證明條例」）第11條第1 項第3 款及外國護照簽證條例第12條第1 項第4款規定，以103 年7 月17日胡志字第10300018990 號函（下稱原處分1 ）及00000000000A號函（下稱原處分2 ）不予受理文件證明申請及駁回黃氏芳簽證申請。原告不服原處分2，提起訴願，經行政院104 年1 月15日院臺訴字第1040121506號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠按文件證明條例第11條第1 項第3 款規定，文書驗證申請不予受理之處分，應於具體說明其認定該申請案件之申請目的或文書內容，究係該當於「明顯違反我國法令」、「明顯違反國家利益」、「明顯有背於公共秩序、善良風俗」或「明顯有其他不當情形」中之何一情事，及其作此認定所依據之原因事實，始符合行政程序法第96條第1項第2 款「行政處分以書面作成者，應記載其主旨、事實、理由及其法令依據」關於書面行政處分應記載事實及理由之規定。本件被告作成系爭駁回申請等處分，事先未給予原告陳述意見之機會，且作成處分之理由，僅採用制式例稿勾選之方式，未就法律之要件予以詳實涵攝論述，其處分已違反行政程序法第96條、第102 條等規定，故駐胡志明市辦事處以原處分1 不予受理文件證明申請處分自屬違法。㈡我國對於婚姻制度已改採取形式登記制，除非有具體明顯之事證外，不就當事人是否有結婚之真意為實質審查，行政機關更不得為相反之認定。有關結婚證明文件之審核，依文件證明條例第3 條第1 款及第2 款之立法理由及意旨，被告僅得為形式上之審查，而依本件原告提出之文書或相關之文件，均無以認為原告之申請有明顯違反我國法令、國家利益或背於公序良俗之情事，被告作成原處分2 駁回簽證之申請，自屬違法。又面談制度原為辦理外國人與我國國民來臺申請簽證之審查所建立，並非對於外國人與我國國民結婚效力之審查，縱被告因面談結果認雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，至多僅得作為該外國配偶來臺簽證申請准駁之裁量參考，並不得超越法律之意旨及授權逕自就結婚有效與否予以認定，亦無從據以認定原告所提出之結婚證書內容虛偽不實，更不得據此認定文書驗證之申請目的或文書內容明顯有違反我國國家利益之情事。㈢原告與配偶黃氏芳之婚姻確實有效存在，並不因雙方於面談中陳述略有出入而受影響，且有關結婚之登記文件均經越南官方予以登記核定，相關結婚宴客之情形，亦有雙方出席之親屬可茲證明，原告為維護自身及配偶合法之權益，就婚姻申請證明文件，被告依法即應准許，其卻無視應答內容大體相符，徒以枝節性問題臆測結婚有假而駁回原告之請求，自屬違法處分。再者，外國護照簽證條例相關規定，並未有將「雙方對於結婚重要事實陳述不一或做虛偽不實陳述」明定為駁回簽證申請之事由，本件原告及其配偶之婚姻關係確屬真正，並無任何危及國家利益或有虛偽隱匿之情事，原告訴請被告准予本案簽證之核發，自有理由等情。並聲明：㈠訴願決定及原處分2 均撤銷。㈡被告應對原告於103 年7 月4 日之文件證明及原告於同日之簽證申請做成核准之行政處分。
三、被告則以：㈠按司法院釋字第613 號解釋、第585 號解釋及第391 號解釋，倘簽證核發與否為行政權之核心領域時，司法機關鑑於權力分立之憲法基本原則，即應就行政機關之裁量自由予以高度尊重，而不能就相關事項進行司法審查之判斷。又按外國護照簽證條例第12條之立法理由可知，是否容許特定外國人進入國境，純粹是國家主權行使之問題，從而我國立法者亦欲使簽證之行政決定為最終有效決定，並未就此類簽證事項提供任何司法救濟途徑，是即便被告不附任何理由否准國民外籍配偶之簽證申請，於法亦洵屬有據。準此，基於憲法明定之權力分立原則，因簽證核發與否涉及國家主權行使，行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，從而簽證核發與否非為司法機關可得審查之事項，原告誤就簽證駁回處分提起行政訴訟，其訴於法殊有違誤。㈡蓋簽證之准駁僅發生外國人得否入境本國之法律規範效力，並未限制或剝奪該外國人與我國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，因此，不論是該外國人或我國國民均不得僅因該外國人之簽證申請遭駁回，即主張渠等之婚姻自由或家庭團聚權受侵害。
系爭簽證駁回處分並未侵害原告之權利或法律上利益，原告就此提起行政訴訟，於法仍顯有未合。㈢按外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款、同條例施行細則第5 條，及外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點第11點第2 款規定，被告或駐外館處於受理簽證申請時，依法即應審酌當事人對申請來我國之目的是否有作虛偽陳述或隱瞞，而有損害我國國家利益之虞。本件越南籍黃氏芳以其與原告結婚，欲來臺依親為由，申請來臺簽證。惟經被告駐胡志明市辦事處於103 年4 月2 日、5 月9 日及7 月7 日對原告及黃氏芳進行面談結果，雙方就結婚重要事實之陳述互有出入或前後反覆，衡酌該等事項均屬雙方共同經歷之重要結婚事實暨面談前之往來情形，理應印象深刻，卻各為不同或前後不一之陳述，顯與常理有悖，被告駐胡志明市辦事處質疑其婚姻真實性，尚非無據。從而被告駐胡志明市辦事處依據前述面談結果，審核原告與黃氏芳難謂具有結婚之真意，婚姻難認屬實，黃氏芳申請來臺目的可疑，乃基於維護國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1 項第4 款規定拒發來臺簽證，於法尚無不合等語，資為抗辯。並聲明：
原告之訴駁回。
四、本件兩造主要爭點厥為：（一）被告以原處分１不予受理文件證明申請，原告起訴是否適法？（二）原告得否以原處分２利害關係人身分，就該處分提起行政訴訟？本院判斷如下㈠關於原處分1文件證明申請部分：
1.按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第5 條第2 項及第107條第1 項第10款分別定有明文。是以，提起行政訴訟法第
5 條第2 項之課予義務訴訟，必須先經訴願程序而未獲救濟者始能提起，未經訴願前置程序者，應認不備訴訟之起訴要件。又於特殊案型之行政事件，明定原處分機關自我審查之前置程序者（學理上稱為「訴願先行程序」），未踐行此一前置程序，即不得提起訴願及行政訴訟，違反此等規定者，亦屬起訴不備其他要件，而應依上開規定予以駁回。另按「申請人或利害關係人對主管機關或駐外館處不予受理或駁回申請之決定如有不服，得以書面敘明理由，連同相關證明文件，於15日內提出異議。主管機關或駐外館處認為異議有理由時，應於15日內為適當之處置；如認為異議無理由時，應於30日內以書面通知申請人或利害關係人，維持原不予受理或駁回申請之決定。申請人或利害關係人如仍有不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。」文件證明條例第23條第2 項亦有明文。準此，申請人或利害關係人對主管機關或駐外館處之決定如有不服，應經異議及訴願程序，始得提起行政訴訟，若申請人或利害關係人未經異議及訴願程序，即逕行提起行政訴訟，其訴即屬不合法（最高行政法院102 年度判字第628 號判決參照）。
2.經查，原告如認駐胡志明市辦事處對於其申請辦理結婚證書文件證明乙事之處理，係屬違法或不當，揆諸首揭說明，其應循前引文件證明條例第23條第2 項規定之程序，先以書面提出異議，如對於異議處理結果仍有不服，始得循訴願及行政訴訟之程序尋求救濟。惟原告於103 年7 月25日收受原處分1 後（見原處分卷第140 至141 頁），並未先行依上揭文件證明條例第23條第2 項規定以書面提出異議，此有原處分卷可稽，原告雖於103 年7 月30日提起訴願（見訴願卷可閱覽部分第2 至4 頁），然觀之訴願書所載僅就原處分2 不服而提起訴願，並未針對原處分1 提起訴願，此觀之訴願決定（見原處分卷第157 至161 頁）亦僅就原處分2 而為論駁，並未論及原處分1 ，足見原告並未就原處分1 提起訴願。由上觀之，原告就原處分1 ，未經異議程序及訴願程序，即逕提起本件行政訴訟，核之上開說明，其起訴應認不備要件。是原告提起本件課予義務訴訟，請求判命被告應就原告結婚文件證明之申請，作成准予驗證之處分，依上說明，為不合法，且無從補正，應予駁回。
㈡關於原處分2 簽證申請部分：
1.按行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3 條第
3 項第2 款雖明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用，是行政機關就外國人簽證申請所為之准駁決定，其性質核屬行政程序法第92條第1 項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2 條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法規定提起行政訴訟。此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。況本件並非單純外國人入境事項，而係關於國人之外籍配偶來臺簽證事項，涉及我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權，被告行使其公權力所為之決定自應受司法審查。被告主張基於權力分立原則，簽證准駁為國家主權行為，依法律授權之意旨，有任由被告或駐外館處對簽證准駁之裁量因素自由判斷之餘地，不受司法審查，非屬行政訴訟審判之權限，原告提起行政訴訟為不合法云云，容有誤解，先予敘明。
2.惟按「行政訴訟法第5 條第2 項：『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。外國護照簽證條例第11條：『居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。』第12條：『外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；……』同條例施行細則第6 條：『外交部及駐外館處應審酌申請人身分、申請目的、所持外國護照之種類、效期等條件，核發適當種類之簽證。』據此等規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，例如公政公約第24條第3 項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第
2 項第1 款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。至公政公約第23條第1 項：『家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。』經社文公約第10條第1 款前段：『家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。』就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴。」乃經最高行政法院103 年8 月份第1 次庭長法官聯席會議決議有案。
3.承前所述，原處分2 係就黃氏芳申請居留簽證事件所為，申請人為黃氏芳，有其來臺簽證申請表附卷可稽（原處分卷第2 頁），原告並非申請人，且不因駐胡志明市辦事處以正本送達原處分2 予原告，即成為處分相對人。參照最高行政法院上述決議，原告復無為其外籍配偶黃氏芳申請簽證之公法上請求權，其權利或法律上利益不可能因黃氏芳申請居留簽證遭否准而受損害，則原告就黃氏芳申請簽證遭否准之原處分2 ，尚不得以自己名義逕行提起行政訴訟。原告就此提起課予義務訴訟，請求撤銷原處分2 及訴願決定，並判命被告應作成准予黃氏芳簽證之行政處分，乃屬當事人不適格，自不應准許，應以判決駁回之。
五、綜上所述，關於原告申請文件證明不予受理部分，原告對原處分1 未先踐行異議及訴願程序，即逕行提起本件訴訟，自非合法；至關於訴外人黃氏芳申請簽證被駁回之原處分2 部分，原告並無為黃氏芳申請我國依親居留簽證之公法上請求權，原告並未因原處分2 駁回黃氏芳之我國簽證申請，而有何權利或法律上利益受損害之情形，就此部分，原告以自己名義提起上述課予義務訴訟，為當事人不適格，訴願決定就此部分從實體上駁回原告之訴願，理由雖有不同，駁回結論尚無二致，仍應予維持，是原告之訴均應予駁回。又為免卷證割裂，訴訟經濟計，爰均併予判決駁回之。再本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部顯無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段、第107 條第3 項、第107 條第1 項第10款，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 曹 瑞 卿
法 官 許 瑞 助法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
書記官 鄭 聚 恩