臺北高等行政法院判決
104年度訴字第377號104年7月2日辯論終結原 告 林天得訴訟代理人 黃旭田 律師
簡凱倫 律師謝佳穎 律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 石世豪（主任委員）訴訟代理人 周金賢
呂國平林大景上列當事人間廣播電視法事件，原告不服行政院104 年1 月15日院臺訴字第1040120299號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以其原持有主人廣播電台股份有限公司（下稱主人廣播電台）股份10萬股，民國88年間經訴外人楊○○讓渡持有之主人廣播電台60% 股份即300 萬股，因楊○○未依約履行股權移轉之義務，經其訴經民事判決楊○○應將主人廣播電台之股份100 萬股移轉登記予原告確定。然楊○○仍拒不履行股份移轉登記，原告乃向主人廣播電台訴請變更股東名簿之股份登記，經民事判決以原告未依法向主管機關申請股權轉讓許可，尚不得為變更股東名簿之請求，而駁回原告之訴確定。原告遂於103 年10月14日向被告提出股份轉讓許可之申請，經被告以廣播電視法規定之申請主體為廣播電視事業，原告為申請人不適格，而以103 年10月28日通傳傳播字第10300705120 號函（下稱原處分）不予受理。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）廣播電視法第14條第1 項並未有申請廣播事業股份轉讓之申請人，僅限於廣播電視事業本身，而不及於自然人等受讓人之明文限制，則原告以其名義向被告提出股權轉讓許可之申請，被告即不得以原告申請人不適格為由，逕予駁回。又同法第41條及第42條規定，係在規範廣播事業其股東間或股東與第三人間之股權交易，如未取得主管機關之許可，不得變更股東名簿登記而對外形成股權轉讓之公示效力，違反者主管機關得視其違規情節給予警告、罰鍰、停播或吊銷執照之處分，與同法第14條第1 項得申請主管機關許可之主體毫無關連性，不能以上開罰責之規定，遽認股份受讓人不得以其名義提出股權轉讓許可之申請。倘被告限制股權轉讓許可之申請僅能由廣播事業提出，而拒絕受理之申請，即屬干預原告受憲法所保障之財產權。另司法院解釋第730 號、第488 號、第443 號解釋及中央法規標準法第5 條第2 款規定，均明確闡釋如欲對憲法保障之財產權加以限制，須以法律定之或經立法機關具體明確授權行政機關以命令訂定，始無違憲法第23條之法律保留原則，而廣播電視法施行細則為執行母法即廣播電視法對於廣播事業管理之細節、技術性事項所為規定，自不得違反母法授權之範圍，否則即屬違反法律保留原則。基此，被告以廣播電視法施行細則第18條及第21條規定，據以推論申請股權許可之申請權人僅限於廣播電視事業而不及於受讓人，此解釋顯然逾越母法授權之範圍，係增加母法所無之限制，違反法律保留原則。況前揭施行細則第21條之規定，僅在規範廣播事業申請主管機關許可時，若遇有需補正之情形，被告應以書面通知其補正，因而，從法條之文義解釋，亦未能推得申請股權轉讓許可之主體僅限於廣播事業之結論。再則，觀諸廣播電視法第10條第3 項、第10條之1 第1 項及同法施行細則第17條、第35條第1 項、第39條第1 項規定，與廣播電視法第14條及其施行細則第18條相較之下，可知關於須申請主管機關審查之事項，倘立法者欲對適用主體設有限制，從法條文義即可明確知悉何人為負有法定義務之申請權人，而非為未設有適用主體之開放式立法設計。縱使申請廣播事業股份轉讓於實務運作上多以廣播事業本身提出申請，然法律既未明文限制股權移轉申請人之資格，被告102 年9 月25日通傳法務字第10200473590 號函釋，對廣播電視法第14條第1 項之適用主體逕為限縮解釋，曲解並逾越法條文字可能理解之範圍，此對申請人之資格設定額外之條件，乃增加法律所無之限制，顯然違反法律保留原則。（二）廣播電視法施行細則第18條之規定，申請人申請股權異動應檢具之文件包含過戶申請書、受讓人個人基本資料及受讓人之全戶戶籍謄本，而上開文件並非僅能由廣播事業提供，始能保障相關資料之正確性。又廣播電視法第14條規定之立法目的，乃在確保廣播事業之股權結構符合廣播電視法令之股權分散規定，避免媒體壟斷並維護閱聽大眾權益，是由廣播事業或由股份受讓人提出股權轉讓許可申請，對於立法目的之落實，實際上並無差異。本件訴外人楊○○持有主人廣播電台股份，依其與原告簽訂之股權讓渡契約書，應將買賣標的之股份移轉登記予原告，業經臺灣臺南地方法院97年度訴字第1456號判決、臺灣高等法院臺南分院99年度上字第54號判決及最高法院99年台上字第1542號判決確定在案；復按臺灣高雄地方法院98年度司執字第132491號民事裁定，原告與楊○○間之契約法律關係已經明確，原告亦已取得契約約定之股份，僅尚未登記於主人廣播電台之股東名簿，是關於「出讓人資料是否正確」、「讓與標的與公司股東名簿登載是否相符」等申請許可審查條件，已經民事法院加以審認。現被告得審酌之事項僅限於「股權轉讓申請案件是否符合相關法令規定」，亦即，本件原告所提出之申請是否存有廣播電視法第18條不予許可之情形。至於「後續辦理變更登記事宜」，被告於核准原告股權轉讓許可申請後，自得依其職權命主人廣播電台變更其股東名簿之記載，並無所謂須由廣播事業提出申請方得以確保股權結構符合廣電法令規定之情事可言。又原告原即持有主人廣播電台2%之股份，而原告請求就「楊○○轉讓予原告之主人廣播電台30萬股（即6 ﹪股份）」，向被告為過戶許可之請求，與原告原持有之股份總數合計為9 ﹪，尚符合廣播電視法第18條第4 款規定之限制，是被告就原告103 年10月16日提出股份轉讓許可之申請案，應作成許可之處分。（三）被告若就本件是否合於股權轉讓許可之相關審查條件仍有疑慮，自應以其身為廣播電視法設置之專責主管機關，透過其專業及公權力之介入，依行政程序法第39條規定為職權調查，以貫徹並有效執行廣播電視法令之監督規範，迺被告竟將依法申請股權轉讓許可之原告，以申請人不適格之理由逕予駁回，不但未盡其立於監督機關應為積極調查之職責，亦嚴重違反廣播電視法令股權分散之立法宗旨。（四）依臺灣高等法院高雄分院101 年度重上字第65號民事判決意旨，已明白闡釋原告應向被告提出本件廣播事業股權轉讓之許可申請。若依實務運作之結果，廣播事業之股東於自由轉讓股份之後，只要該股東屬公司掌權派人士，即可拒為股東名簿之變更登記，此舉非但可規避變更股東名簿後須依法向被告申請許可之義務，更可免受裁罰等不利處分。此際，股份受讓人雖取得廣播事業之股份，卻未能確實行使股東權利，然而一方面因廣播事業於此情形非屬受託行使公權利之機關，依法亦未有應將股權變動主動登載於股東名簿之義務，使股權受權人於訴訟上無法向廣播事業主張任何權利；另一方面，倘又採被告限縮廣播電視法第14條第1 項適用主體之見解，股份受讓人亦無法逕向被告機關申請股權轉讓之許可，造成其財產權受有嚴重侵害，卻求助無門之囧境，實非廣播電視法令之立法原意等語，並聲明求為判決：⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告就原告103 年10月16日提出股份轉讓許可之申請案，應作成許可之行政處分。
三、被告則以：廣播電視法第14條有關廣播電視事業股權轉讓應先經主管機關許可之規定，乃公司法之特別規定，係為維護媒體自主，避免媒體壟斷，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，並促進廣播電視事業之健全發展；同法施行細則第18條規定受讓股權如為自然人應具備之申請書件及不予許可之情形，並於第21條規定申請案之補正，主管機關應以書面通知廣播、電視事業為之，屆期不補正或補正不全，駁回其申請。又廣播電視法第14條之立法目的，係避免媒體壟斷並維護閱聽大眾權益，而從申請廣播事業股份轉讓實務運作觀之，有關出讓人資料是否正確，讓與標的與公司股東名簿登載是否相符，股權轉讓申請案件是否符合相關法令，以及後續辦理變更事宜等，均須由廣播事業為之，方得確保廣播事業之股權結構符合廣電法令之規定。故依前開規定，申請廣播、電視事業股份轉讓之申請人，應僅限於廣播、電視事業本身，而不及於自然人等受讓人，係無違反法律保留及授權明確性原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、原告提起本件課予義務訴訟，起訴時係聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷，被告應另為適法之處分。因就課予義務之內容部分不明確，嗣更正為⑴訴願決定、原處分均撤銷。⑵被告就原告103 年10月16日提出股份轉讓許可之申請案，應作成許可之行政處分。經核並無不合，先予敘明。
五、本件兩造爭執點為：被告以原告申請主人廣播電台股權轉讓許可，為申請人不適格而不予受理，有無違誤？本院判斷如下：
（一）按廣播電視法第14條第1 項規定：「廣播、電視事業之停播，股權之轉讓，變更名稱或負責人，應經主管機關許可。」至於申請人為何人、應檢具之資料為何、具備何種條件者應予或得予許可，以及主管機關為許可之審查範圍、標準及程序等事項，條文則未具體明定，而係於同法第50條第1 項規定：「本法施行細則、廣播電視節目供應事業管理規則及廣播電視事業負責人與從業人員管理規則，由主管機關定之。」乃授權主管機關訂定上開事項之相關規範。前主管機關行政院新聞局遂依此授權訂定同法施行細則（嗣被告於95年2 月22日成立後，主管機關均修正為被告），第18條規定：「廣播、電視事業股份之轉讓申請時，受讓人如為自然人，應檢具過戶申請書、受讓人個人基本資料調查表、受讓人之全戶戶籍謄本，向本會申請許可。受讓人有左列情形之一者，不予許可：一、非中華民國國民。二、國內無設籍、無住所。三、配偶、直系血親、直系姻親或二親等以內血親關係之股份所有人，其持股總數超過該事業之總股數百分之50。四、新聞紙、無線電視或無線廣播事業之股東持股達各該事業總股數百分之10以上。」第21條規定：「（第1 項）本法第14條所定許可之申請，經本會審查認有應補正情形時，應以書面通知廣播、電視事業限期補正。屆期不補正或補正不全者，駁回其申請。（第2 項）本會得會商交通部審查前項許可之申請。」
（二）由前揭施行細則第21條就有關廣播電視法第14條申請許可之相關補正事項，應通知廣播、電視事業之規定可知，施行細則第18條之規定，其文義即應解釋為廣播、電視事業申請轉讓股份時，其受讓人如為自然人，廣播、電視事業應檢具過戶申請書、……等文件，向被告申請許可，方符條文本意。又廣播電視法之立法目的乃為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉（第1 條規定參照）。而為達成上開立法目的，廣播電視法第41規定：「廣播、電視事業違反本法規定者，視情節輕重，由主管機關予以左列處分：
一、警告。二、罰鍰。三、停播。四、吊銷執照。」即賦予主管機關在不同情形下，可透過不同的行政手段以規範廣播、電視事業確實遵守廣播電視法之相關規定。同法第42條並明定：「廣播、電視事業有左列情形之一者，予以警告：一、違反第10條之1 第2 項、……、第13條至第15條、……規定者。二、……。」是違反同法第14條第1 項應經主管機關許可之規定時，法律既明定主管機關得對廣播、電視事業為警告之處分，並於警告後仍不改正時，得對廣播、電視事業為罰鍰甚或停播、吊銷執照處分（第43條、第44條及第45條規定參照），則廣播電視法第14條第
1 項所列應經主管機關許可之申請案（包括「廣播、電視事業之停播」、「股權之轉讓」、「變更名稱或負責人」），其申請人自以限於廣播、電視事業，而不及於受讓股權之人，始足以落實上開規定。若允許由受讓股權之任何人為廣播電視法第14條第1 項之申請權人，則同理讓與股權之人自亦得為申請權人，如此一來，有關股權讓與雙方之資料是否正確、讓與標的與公司股東名簿登載是否相符、是否合於其他相關法令規定等情，主管機關將無從要求廣播、電視事業為之，勢將難以達成為確保廣播、電視事業之股權結構合於相關法令之股權分散規定，而避免媒體壟斷並維護公眾視聽權益之目的，此當非立法本旨。準此而言，廣播電視法施行細則第18條之規定，自無逾越母法之授權範圍，原告主張該規定違反法律保留原則云云，洵非可採。至於民事法院判決理由中說明原告應向主管機關即被告申請股權轉讓經許可後，始得向主人廣播電台訴請判決變更股東名簿之記載一節，並無拘束本院之效力，原告此部分主張亦屬無據。
（三）又廣播、電視事業股權之轉讓須經主管機關許可，此為公司法有關股權原則上得自由轉讓之特別規定，主管機關依廣播電視法及其授權訂定之同法施行細則等相關規定，就股權轉讓所應審查之事項及許可與否之決定，容有其判斷及裁量之權限，尚無由民事法院判決逕予取代之餘地。是原告主張其已取得與訴外人楊○○間契約約定之股份，僅尚未登記於主人廣播電台之股東名簿，關於「出讓人資料是否正確」、「讓與標的與公司股東名簿登載是否相符」等申請許可審查條件，已經民事法院加以審認，現被告得審酌之事項僅限於「股權轉讓申請案件是否符合相關法令規定」云云，亦難憑採。
（四）綜上所述，原告上開主張均非可採，原處分不予受理原告之申請，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 23 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 蘇嫊娟法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 7 月 23 日
書記官 樓琬蓉